Évaluation de la Section des programmes juridiques internationaux
5. Conclusions, recommandations et réponse de la direction
Cette dernière section du rapport présente les conclusions fondées sur les constatations présentées à la section 4. L’information qu’elle renferme est organisée selon les principaux enjeux de l’évaluation, et des recommandations sont proposées, s’il y a lieu.
5.1 Pertinence
Répondre aux priorités du gouvernement fédéral
Les activités de la SPJI appuient les priorités internationales du gouvernement du Canada en matière de réforme du secteur de la justice par une « approche pangouvernementale » visant l’avancement des objectifs de politique étrangère et d’aide au développement du Canada. Le gouvernement fédéral soutient le développement du secteur de la justice international par la promotion des valeurs canadiennes, l’affirmation du principe de la primauté du droit afin d’assurer la sécurité et la sûreté des Canadiens au pays et à l’étranger et l’appui au développement économique.
Besoin continu de la SPJI
La vaste expérience du Canada en matière de primauté du droit est souvent reconnue et respectée par de nombreux pays étrangers en raison de l’aide que le Canada fournit aux pays, aux ministères et aux institutions afin d’améliorer leurs systèmes juridiques et de renforcer la sécurité et le principe de la primauté du droit au profit des citoyens de ces pays. Le Canada est bien placé pour fournir une assistance technique juridique à l’étranger parce qu’il possède un système de justice sophistiqué et qu’il jouit de l’avantage de disposer de systèmes juridiques de tradition de common law et de droit civil.
La SPJI a fourni une assistance technique de gouvernement à gouvernement parce qu’elle possède l’expertise et les compétences juridiques ainsi que la crédibilité et l’expérience voulues pour concevoir et gérer des projets d’assistance technique pour des pays étrangers qui cherchent à moderniser leurs systèmes de justice.
De plus, les bénéficiaires des pays récipiendaires de cette aide ont indiqué qu’un besoin existait pour la prestation d’une assistance technique juridique par la SPJI, car ces pays n’ont souvent pas les ressources ni l’expertise suffisantes pour moderniser leurs systèmes juridiques.
Demande
La SPJI a conçu et mis en œuvre sept nouveaux projets d’assistance technique juridique pendant la période d’évaluation, dont deux ont été prolongés et les cinq restants ont été terminés. Le temps total consacré par la SPJI à l’exécution des projets d’assistance technique entre 2009‑2010 et 2013‑2014 oscillait entre 12 000 heures et 33 000 heures environ, ce qui correspond à 67 % du temps total consacré à l’exécution des fonctions de la SPJI.
La SPJI a également fourni des conseils en matière d’élaboration de politiques et de stratégies en matière juridique à d’autres ministères gouvernementaux, notamment AMC, sur des questions relatives à la réforme du secteur de la justice international et à l’assistance dans ce domaine ainsi qu’à l’intégration des principes d’accès à la justice et de primauté du droit. Le temps consacré par la SPJI à la réalisation de recherches et à la prestation de conseils stratégiques allait de 1 900 heures à 4 600 heures environ entre 2009‑2010 et 2013‑2014. Le temps consacré à la prestation de conseils correspond à environ 11 % du temps total consacré à l’exécution des fonctions de la SPJI.
Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral
La prestation par le Ministère d’une assistance technique juridique est compatible avec l’approche pangouvernementale du gouvernement du Canada consistant à promouvoir les valeurs démocratiques du Canada dans des pays et régions ciblés du monde, et à faire du principe de la primauté du droit le fondement du développement économique et social et de la sécurité. Selon l’approche pangouvernementale, la SPJI occupe au sein du Ministère un rôle de prestation de conseils et d’élaboration des politiques, et au sein du gouvernement fédéral, elle est un centre d’expertise théorique et pratique sur l’assistance technique juridique internationale.
5.2 Structure de la Section
Mandat de la SPJI
Les évaluateurs ont indiqué que le mandat de la Section n’était pas bien défini. Les informateurs clés ont par conséquent suggéré que la Section définisse clairement une vision et un énoncé de mission et les communique à l’ensemble du Ministère et aux autres ministères et organismes fédéraux concernés.
Composition de la SPJI
La Section est constituée d’un groupe central d’employés permanents et d’un groupe variable d’employés non permanents ou temporaires qui sont détachés auprès de la Section par le Ministère et/ou d’autres ministères fédéraux. Cette structure souple de dotation confère à la Section l’expertise particulière dont elle a besoin pour combler les besoins particuliers des projets financés et lui permet de répondre aux demandes et priorités émergentes.
Rôles et responsabilités
Les évaluateurs ont indiqué que divers types de travaux d’assistance technique juridique internationale sont entrepris au sein du Ministère et qu’il n’existe aucun point de coordination central pour les demandes de ce genre d’assistance. D’autres sections au sein du Ministère fournissent, généralement en puisant dans leurs ressources existantes, une assistance technique juridique internationale de manière ponctuelle et ne se concentrent que sur le droit canadien. En revanche, la SPJI fournit, selon le principe du recouvrement des coûts, une assistance technique juridique aux pays étrangers qui veulent réformer leur secteur de la justice et par conséquent, les projets sont plus ciblés, plus complets et axés sur des priorités et des résultats précis.
Une telle fragmentation des activités d’assistance technique juridique internationale tend à favoriser les doubles emplois sur le plan du travail et les incohérences. Même si cela n’a pas été démontré dans l’évaluation, selon certains informateurs clés, le rôle de la SPJI et la nature de son travail juridique de fond n’étaient pas bien compris au sein du Ministère. Ces informateurs clés ont indiqué comme solution possible que la Section fasse connaître son rôle et ses responsabilités aux secteurs concernés du Ministère.
Suivi du rendement et production de documents
La Section utilise le mécanisme systématique de collecte, de suivi et de production de rapports sur les résultats de rendement des projets d’assistance technique juridique qui est celui du système de production de rapports d’AMC. Cependant, en ce qui concerne les activités de prestation de conseils stratégiques et de liaison, elle n’a pas d’autre processus systématique et normalisé de suivi du rendement et de production de rapports sur ses résultats que la consignation du temps consacré à ces activités dans le système iCase.
5.3 Rendement
5.1.1. Atteinte des résultats escomptés
Fonction de conception et de mise en œuvre de projets d’assistance technique juridique
Pendant la période d’évaluation, la SPJI a conçu et mis en œuvre sept nouveaux projets d’assistance technique juridique dans cinq pays récipiendaires notamment les territoires de l’Autorité palestinienne, l’Ukraine, les îles Turks et Caicos, le Mexique et la Jamaïque. Sur ces sept projets, cinq ont été terminés et les deux restants ont été prolongés. Les types de projets d’assistance technique mis en œuvre variaient en nature et en durée. Ils étaient axés sur la capacité institutionnelle et les fondements du système de droit et de justice par le renforcement des ministères de la Justice, la prestation de conseils et d’un soutien en matière de politiques sur les mesures anticorruption, la mise en place de centres de ressources juridiques et le renforcement des fonctions de rédaction législative. Pour l’ensemble des projets d’assistance technique juridique réalisés, le degré du transfert des connaissances était élevé.
Cependant, l’information était limitée en ce qui concerne l’atteinte du résultat intermédiaire de renforcement des capacités d’un pays récipiendaire à offrir à ses citoyens une justice équitable et accessible. Les évaluateurs ont indiqué que cette situation était tributaire de la durée d’activité d’un projet d’assistance technique, de l’exhaustivité d’un projet et de la disponibilité des données, y compris les données postérieures à la mesure, recueillies durant et après la réalisation d’un projet aux fins d’évaluation de ses progrès.
Les évaluateurs ont aussi conclu que l’identification et la compréhension des besoins des bénéficiaires étaient essentielles à l’adaptation d’une initiative d’assistance technique juridique à un contexte particulier. Cette compréhension des besoins des bénéficiaires est fonction de la durée d’activité du projet et de l’interaction avec les bénéficiaires sur une base régulière. La bonne exécution d’un projet dépend aussi beaucoup du calendrier et de l’ordre de réalisation des activités du projet.
Les évaluateurs ont aussi noté que les projets qui ne sont axés que sur le transfert des connaissances sur les principes, les processus, les structures et les expériences propres au système de justice canadien, et dont la réalisation ne dure qu’au plus trois ans et qui ne sont pas aussi complets, ont moins de chance d’aboutir à une justice équitable et accessible. De plus, la disponibilité des données, comme la rétroaction ou des données de sondages durant la réalisation d’un projet ou des données postérieures à la mesure, est essentielle au progrès et aux effets d’un projet.
Les évaluateurs ont dégagé des pratiques prometteuses ayant favorisé l’atteinte des résultats escomptés par le recours à deux études de cas, le projet de l’Autorité palestinienne et le projet du Mexique et ses trois sous-projets.
Les pratiques prometteuses étaient notamment les suivantes :
- la présence d’un directeur local et d’un directeur adjoint auprès des bénéficiaires du projet d’assistance technique était utile et essentielle pour le succès, la légitimité et la crédibilité du projet;
- la planification du projet de manière holistique a été bénéfique pour l’ensemble du projet, car elle a permis un bon enchaînement des activités;
- l’embauche de spécialistes locaux pour travailler aux côtés des employés locaux a eu des effets positifs dans la mesure où elle a permis de favoriser le transfert des connaissances entre les spécialistes et les employés;
- un comité de donateurs internationaux a été créé afin de faire le suivi des besoins changeants des récipiendaires et d’atténuer et de prévenir tout recoupement ou double emploi de l’assistance technique fournie, tout en améliorant l’efficience de leurs projets respectifs;
- des voyages d’études au Canada ont donné l’occasion aux juges de consolider l’apprentissage théorique et fondé sur les compétences au sujet du système de justice contradictoire et d’observer de première main les compétences que doit posséder tout juge dans ce genre de système de justice. Lorsque les juges ont visité les tribunaux canadiens, les principes et processus qui ont été abordés sont devenus bien « réels » et plus compréhensibles. Bien que les échanges d’apprentissage au Canada puissent être coûteux, ils sont très importants, car l’apprentissage dans des contextes non canadiens est difficile à reproduire;
- les partenariats avec des organismes locaux et régionaux dans le pays récipiendaire ont aussi contribué au transfert des connaissances.
La mise en œuvre des projets a suscité quelques défis :
- la rétention des services d’un personnel local, laquelle a été source de retards et a eu une incidence sur les calendriers de réalisation du projet;
- la capacité de l’institution récipiendaire de participer à des activités de formation. Les bénéficiaires étaient occupés à leurs tâches quotidiennes et la capacité était limitée sur les plans du nombre, du temps et des compétences nécessaires à la participation aux nombreuses missions de formation et techniques offertes. Même si cet enjeu a pu être dû à un emploi du temps chargé, l’information fournie ne permettait pas d’avoir une idée claire sur le sujet.
Conseils stratégiques et liaison
La SPJI est la Section au sein du Ministère qui est chargée par AMC de fournir des conseils stratégiques sur des questions de politique relative à la réforme du secteur de la justice dans un pays étranger. La Section participe aussi à des comités interministériels et à des groupes de travail pour analyser l’intervention du Canada dans des zones de conflit ou des pays prioritaires. Pour obtenir l’information nécessaire à l’exercice de ses responsabilités de prestation de conseils stratégiques, la SPJI participe à des forums trilatéraux avec le R.-U. et les É.-U. afin de partager les expériences, de se tenir au courant des enjeux émergents et d’éviter tout travail en double. Dans le cadre de sa fonction de liaison aux conférences annuelles de l’ABC, la SPJI organise et coordonne des ateliers annuels sur le développement du secteur de la justice international. Outre l’objectif d’échange d’informations, la SPJI crée et tient un réseau de relations au sein de la communauté du développement international et fait la promotion des priorités du Canada en matière de politique étrangère et le développement du secteur de la justice international.
5.3.2. Preuve d’efficience et économie
La structure organisationnelle des ressources humaines de la SPJI consiste en un groupe central d’employés permanents et un groupe variable d’employés temporaires détachés auprès de la SPJI. Selon le financement et les besoins des projets d’assistance technique juridique, la SPJI a recours aux services d’experts provenant du Ministère et/ou d’autres ministères ou retient les services d’experts qui ne font pas partie du gouvernement fédéral. Les experts sont détachés auprès de la SPJI pendant une période précise pour travailler uniquement sur un projet d’assistance technique. Cette structure organisationnelle de groupe central et de groupe variable est considérée comme efficace en raison de la souplesse de la structure des ressources humaines nécessaires au comblement des besoins des projets d’assistance technique et de la prestation de conseils stratégiques.
En dépit de l’efficacité de la structure organisationnelle de la SPJI, des doutes ont été exprimés à l’égard du transfert des connaissances à l’interne. À la fin d’un projet ou d’une période donnée relative à un projet, les employés temporaires retournent à leurs ministères respectifs, ce qui peut donner lieu à une perte de l’expertise et des connaissances acquises durant un projet. Certains informateurs clés étaient d’avis que la composante de gestion de connaissances de la Section n’était pas très solide et par conséquent, le transfert des connaissances qui s’opère en son sein était minimal.
En ce qui concerne le niveau d’effort, les conseillers juridiques (LA-00, LA-01 et LA-2A) ont tendance à travailler davantage sur les projets d’assistance technique juridique et les conseillers juridiques principaux (LA-2B et LA-3A) concentrent leurs efforts sur la prestation de conseils stratégiques.
Même si les données du système iCase ont été utiles, l’analyse de ces données a été source de difficultés en raison des incohérences notées dans la manière dont l’information a été entrée dans cette base de données. Ainsi les travaux liés aux projets d’assistance technique juridique et ceux liés à la prestation de conseils stratégiques pouvaient difficilement être distingués.
La SPJI a fait l’objet d’un examen de programme au cours de l’exercice 2011-2012. On a alors décidé que la Section suivrait un modèle de financement fondé sur le recouvrement intégral des coûts compte tenu des fonds dégagés de la prestation des activités d’assistance technique juridique dans le cadre de projets à des pays récipiendaires, et par conséquent financés par AMC. L’approche du recouvrement des coûts a été mise en place progressivement à compter de l’exercice 2012‑2013.
Les informateurs clés ont souligné les défis liés à ce genre de financement qui découlent des écarts entre les projets, de la rétention du personnel, de la capacité de répondre rapidement et efficacement aux demandes et de l’obtention de l’expertise nécessaire pour la Section.
En dépit des efficiences de la structure organisationnelle de la Section, les évaluateurs ont mis en évidence les facteurs ayant une influence sur la capacité de la Section à fonctionner efficacement, notamment les facteurs suivants :
- les conséquences du modèle de recouvrement des coûts, qui ont une incidence sur la rétention du personnel, sur l’obtention d’une mémoire organisationnelle et l’édification des capacités au sein de la Section. De plus, le recouvrement des coûts ne vise que les activités liées aux projets d’assistance technique juridique et non celles liées à la prestation de conseils stratégiques ou à la réalisation d’évaluation des besoins relatifs à des projets potentiels;
- les lacunes sur le plan du soutien administratif, qui ont une incidence sur l’efficience des travaux des conseillers juridiques dans la mesure où ces derniers ont souvent à exécuter des tâches administratives relatives à l’organisation des déplacements, à la rétention des services d’experts et à s’occuper des aspects administratifs de la production de rapports sur les projets, ce qui les détourne du travail de fond à exécuter sur un projet;
- les contraintes découlant des déplacements, qui sont liées à la centralisation des processus administratifs et à une flexibilité réduite;
- les défis liés à l’obtention de contrats internationaux pour la location de locaux à bureaux, l’achat d’équipement ou l’embauche de personnel local dans le pays récipiendaire, qui ont été une source de retards importants dans la mise en œuvre des projets;
- le partage limité des connaissances entre le personnel de projet de la SPJI, qui a eu une incidence sur la planification et le développement de nouvelles activités de projet.
5.4. Recommandations et réponses de la direction
Le texte suivant présente les recommandations et les réponses de la direction.
Enjeu 1 : Communication
Mandat de la SPJI
Les évaluateurs ont conclu que même si la SPJI a le mandat de fournir une assistance technique juridique, ce mandat n’est ni bien énoncé ou bien connu. Les informateurs clés ont proposé que la Section définisse clairement une vision et un énoncé de mission et les communique à l’ensemble du Ministère et aux autres ministères et organismes fédéraux concernés.
Rôles et responsabilités
Les évaluateurs ont indiqué que divers types de travaux d’assistance technique juridique internationale sont entrepris au sein du Ministère et qu’il n’existe aucun point de coordination central pour les demandes de ce genre d’assistance. D’autres sections au sein du Ministère fournissent, généralement en puisant dans leurs ressources existantes, une assistance technique juridique internationale de manière ponctuelle et se concentrent que sur le droit canadien. Tandis que, la SPJI fournit, selon le principe du recouvrement des coûts, une assistance technique juridique aux pays étrangers qui veulent réformer leur secteur de la justice. Par conséquent, les projets sont plus ciblés, plus complets et axés sur des priorités et des résultats précis.
Une telle fragmentation des activités d’assistance technique juridique internationale tend à favoriser le travail en double et les incohérences. Même si cela n’a pas été démontré dans l’évaluation, selon certains informateurs clés, le rôle de la SPJI et la nature de son travail juridique de fond n’étaient pas bien compris au sein du Ministère. Ces informateurs clés ont indiqué comme solution possible que la Section fasse connaître son rôle et ses responsabilités aux secteurs concernés du Ministère.
Recommandation no 1 :
Conformément aux constatations, nous recommandons que la SPJI définisse clairement sa vision, son énoncé de mission ainsi que ses rôles et responsabilités et les communique aux sections concernées du Ministère dont les Services juridiques ministériels, la Section de la politique en matière de droit pénal, la Division de la gestion des marchés et du matériel, le Groupe d’entraide internationale et aux autres ministères et organismes fédéraux, comme les sections concernées d’Affaires mondiales Canada.
Réponse de la direction :
Nous souscrivons à la recommandation. Nous sommes d'avis qu’en plus d’élaborer des énoncés de vision et de mission, il serait utile d’adopter d’autres mesures pour clarifier le rôle de la SPJI.
Enjeu 2 : Gestion des connaissances
En dépit de l’efficacité de la structure organisationnelle de la SPJI, des doutes ont été exprimés à l’égard du transfert des connaissances à l’interne. À la fin d’un projet ou d’une période donnée relative à un projet, les employés temporaires retournent à leurs ministères respectifs, ce qui peut donner lieu à une perte de l’expertise et des connaissances acquises durant un projet. Certains informateurs clés étaient d’avis que la composante de gestion de connaissances de la Section n’était pas très solide et par conséquent, le transfert des connaissances qui s’opère en son sein était minimal.
De plus, les évaluateurs ont constaté que le partage desconnaissances limité au sein du personnel de la SPJI travaillant sur les projets avait une incidence sur la capacité de la SPJI à exercer avec efficacité ses activités de planification et de conception de nouveaux projets d’assistance technique juridique.
Recommandation no 2 :
Nous recommandons que la SPJI améliore ses capacités internes de gestion et de transfert des connaissances afin de constituer une mémoire organisationnelle et de renforcer sa capacité de planifier et de concevoir des projets d’assistance technique.
Réponse de la direction :
Nous souscrivons à la recommandation.
La SPJI a accumulé au fil des ans une bonne quantité d’information. Toutefois, la majeure partie de cette information n’a jamais été traitée, ce qui a restreint la création de connaissances utilisables. Pour corriger la situation, il ne s’agit pas simplement de transférer les connaissances, mais aussi d’en créer.
À cette fin, deux catégories d’information distinctes mais étroitement apparentées doivent être traitées :
- information tangible sur des questions de fond consignée par écrit dans des documents; et
- information intangible sur des questions de droit et de développement découlant de l’expérience de la Section en matière de conception et de réalisation de projets.
Enjeu no 3 : Données du système iCase
Même si les données du système iCase ont été utiles, l’analyse de ces données a été une source de défis en raison des incohérences notées dans la manière dont l’information a été entrée dans cette base de données. Ainsi les travaux liés aux projets d’assistance technique juridique et ceux liés à la prestation de conseils stratégiques pouvaient difficilement être distingués.
Recommandation 3 :
Nous recommandons que la SPJI suive une approche normalisée en matière d’enregistrement des données dans la base de données iCase afin d’améliorer l’intégrité générale des données et que cette base de données l’aide à effectuer un suivi des flux de travaux, à mesurer et à comparer les demandes de prestation de services qui lui sont adressées et à analyser les tendances au fil du temps.
Réponse de la direction :
Nous souscrivons à la recommandation. Pour aller de l’avant, des dossiers seront créés afin de distinguer le temps consacré à l’assistance technique du temps passé à la prestation de conseils stratégiques.
Enjeu no 4 : Passation de contrats internationaux
- La SPJI a eu de la difficulté à conclure des contrats à l’étranger pour la location de locaux à bureau, l’achat d’équipement ou à l’embauche de personnel local dans le pays récipiendaire, qui ont été une source de retards importants dans la mise en œuvre des projets.
Recommandation no 4 :
Nous recommandons que la SPJI amorce des discussions avec la Division de la gestion des marchés et du matériel afin d’étudier les options relatives à la passation de contrats internationaux.
Réponse de la direction :
Nous souscrivons à la recommandation et nous prenons les mesures suivantes :
- Rédiger un document décrivant les difficultés relatives aux marchés;
- Tenir une réunion avec la section des opérations de marchés du Ministère;
- Rédiger une note interne résumant les résultats des discussions et précisant les mesures de suivi, si nécessaire.
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