Élargir nos horizons : Redéfinir l'accès à la justice au Canada

Annexe B (suite)

Annexe B (suite)

Aspects de l'accès à la justice au Canada

Ab Currie, Chercheur principal : Accès à la justice
Division de la recherche et de la statistique
Février 2000

« La signification de l’accès à la justice peut refléter une vaste gamme de valeurs et d’objectifs distincts en rapport avec une grande diversité d’enjeux et d’activités ».[9] La description de la situation de l’accès à la justice au Canada constituerait donc une t âche nécessitant des énergies et une érudition considérables. Il est beaucoup plus facile de préciser certaines des grandes caractéristiques de l’accès à la justice, sous sa forme actuelle. Cette t âche pourrait s’avérer utile pour les personnes peu familiarisées avec le concept de l’accès à la justice, ainsi qu’avec l’histoire et l’essor de ce mouvement. Le présent document décrit les grands éléments de l’accès à la justice, selon le sens qu’on donne généralement à l’expression. Nous espérons qu’il constituera un « point de départ » utile pour les discussions relatives à la forme que pourrait revêtir l’accès à la justice.

Aide juridique

Le volet de loin le plus important de la « carte cognitive » correspond au système d’aide juridique du Canada. Chaque province ou territoire administre un régime d’aide juridique qui assure une représentation, dans certains dossiers criminels, aux personnes qui satisfont aux critères d’admissibilité financière, c’est- à-dire celles qui se trouvent dans la catégorie des personnes très démunies et qui ont besoin d’un avocat pour être assurées d’un procès équitable, lorsqu’elles sont passibles d’incarcération. De plus, et à des degrés divers, les régimes d’aide juridique offrent une représentation juridique en matière civile, ce qui inclut le droit de la famille, le droit de l’aide sociale et les procédures relatives à l’immigration et à l’obtention du statut de réfugié. Une fois de plus, des critères d’admissibilité financière limitent les services aux personnes très démunies, et les dispositions relatives aux services admissibles limitent les questions juridiques pour lesquelles le service est offert. L’ampleur des services admissibles varie considérablement d’une administration à l’autre.

L’aide juridique est issue d’un système bénévole qui était en vigueur dans la plupart des provinces jusqu’au milieu des années 1960. À titre de responsabilité professionnelle, les avocats acceptaient de défendre gratuitement chaque année un nombre limité de personnes démunies. L’aide juridique institutionnalisée est apparue dans certaines provinces au milieu des années 1960. Dès le début des années 1970, des régimes d’aide juridique étaient en vigueur dans chaque province et territoire, et un programme fédéral de partage des coûts de l’aide juridique en matière pénale avec les provinces et territoires était également en place. Au début des années 1970, le gouvernement fédéral a commencé à accorder des fonds pour l’aide juridique en matière civile, en vertu du Régime d’assistance publique du Canada (aujourd’hui, un volet du programme de Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux).

L’aide juridique est de loin le plus important des programmes d’accès à la justice au Canada. Le total des dépenses canadiennes consacrées à l’aide juridique a augmenté, passant d’environ 13 millions de dollars au début des années 1970, à tout près de 650 millions de dollars en 1994-1995. Les dépenses totales ont été ramenées à environ 455 millions de dollars en 1997-1998. Le nombre de demandes d’aide juridique a atteint un sommet en 1993-1994 (1 128 000 demandes) pour chuter à 802 000 demandes en 1997-1998.

Vulgarisation et d’information juridiques (VIJ)

Le programme de vulgarisation et d’information juridiques (VIJ) a également été lancé dans certaines régions au début des années 1960, essentiellement au sein de groupes de défense de consommateurs et de cliniques de droit pour étudiants. La VIJ n’est pas de la consultation juridique. Elle consiste à fournir de l’information sur le droit et sur le fonctionnement du système de justice, et elle s’adresse aux néophytes. Elle peut être de nature réactive, axée sur les problèmes, ou avoir un caractère éducatif et mettre l’accent sur les principes et valeurs démocratiques du système de justice. La VIJ peut être assurée au moyen de divers types de médias (imprimés, vidéo, Internet) ainsi que d’une diversité de mécanismes de prestation (intermédiaires, programmes scolaires ou lignes téléphoniques d’assistance juridique). Théoriquement, la VIJ a une dimension « habilitation ». Elle vise à donner aux citoyens la possibilité de jouer au moins un rôle positif, en rapport avec la reconnaissance et la résolution de leurs problèmes, ou de participer positivement aux débats publics et aux discussions relatives à la réforme du droit et à d’autres enjeux en matière de justice.

La VIJ est beaucoup plus diversifiée que le mandat de l’aide juridique. Nombre d’organismes fournissent de l’information juridique; les organismes de services multiculturels, les regroupements de victimes, les groupes de consommateurs, les groupes environnementaux, les groupes de défense de l’égalité des sexes et les associations d’handicapés constituent des exemples parmi d’autres. Certains organismes d’aide juridique, parmi lesquels la Legal Services Society of British Columbia et le système de cliniques d’aide juridique en matière civile de Legal Aid Ontario ont un volet VIJ important. Ces organismes desservent des groupes d’intérêts diversifiés et ils sont financés de nombreuses façons. On recense 12 structures de base de la VIJ, une dans chaque province. Ce réseau national a été élaboré entre 1984 et 1987, dans le cadre d’une initiative du ministère de la Justice. Certains organismes ont été créés au sein d’administrations où aucun service n’existait auparavant. Dans certaines provinces, les structures de VIJ en place ont été conçues dans le cadre du réseau central de VIJ. Cela garantit au moins une structure de VIJ dans chaque province, structure qui constitue un organisme centralisé et entièrement voué à la VIJ.

Les données relatives aux dépenses nationales consacrées à la VIJ et portant sur toutes les activités du Programme ne sont pas disponibles. En 1996-1997, le total des dépenses effectuées par les 12 structures de base de la VIJ se chiffrait à 7,5 millions de dollars. Il s’agit de moins de 1 p. 100 des dépenses totales correspondant aux 12 régimes d’aide juridique.

Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones

Le Programme d’assistance judiciaire aux Autochtones constitue le troisième programme d’accès à la justice qui ait une portée nationale. Les principaux objectifs du Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones ont trait à la fois aux accusés autochtones et au système de justice. En ce qui a trait aux accusés, l’objectif consiste à informer les Autochtones accusés d’actes criminels du processus de justice auquel ils ont affaire, et à aider les Autochtones à trouver une aide juridique et d’autres services. En ce qui a trait au système de justice, l’objectif consiste à informer les intervenants du système de justice des conditions culturelles et socio-économiques des Autochtones auxquelles ils doivent être sensibilisés sur la façon de traiter convenablement cette population. Les services d’assistance parajudiciaire sont dispensés par environ 20 organismes essentiellement autochtones, qui desservent des organismes « d’exécution ». Le coût du Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones est partagé par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Le total des dépenses se chiffre à environ 11 millions de dollars à l’échelle nationale.

D’autres organismes dispensent des services d’assistance parajudiciaire aux personnes accusées en général. L’Armée du salut, la Société Elizabeth Frye et la Société John Howard offrent des services d’assistance parajudiciaire dans certaines régions.

L’accès à la justice au Canada revêt la forme de trois grands types de programmes. L’aide juridique occupe 99 p. 100 de terrain qui a été défriché jusqu’ici. Des trois programmes, l’aide juridique est celui qui a les liens les plus étroits avec le système. C’est- à-dire, bien entendu, qu’elle est dominée par les avocats. Le programme accorde une grande priorité à la représentation devant les tribunaux, dans les affaires juridiques considérées comme les plus graves. L’aide juridique accorde une importance toute particulière au système d’accès à la justice. Plus précisément, elle permet l’accès à une représentation juridique au sein du système de justice. Les deux programmes plus modestes ont une vocation plus « matérielle » en rapport avec l’accès à la justice.

Réforme des tribunaux

L’un des principaux objectifs du mouvement d’accès à la justice a été centré sur l’amélioration de l’efficacité des tribunaux. Il est largement et fréquemment admis que la complexité du système lui-même constitue un obstacle important à l’accès au système de justice. En rapport avec cette notion d’accès à la justice, les décideurs déploient des efforts pour accro ître l’accessibilité en améliorant l’efficacité des processus et procédures judiciaires et en les simplifiant. Cette conception de l’accès à la justice inclut également des réformes administratives en rapport avec des questions comme les heures d’ouverture, l’emplacement, la structure (p. ex., tribunaux unifiés). En Ontario, le rapport Zuber fournit une illustration de ce volet de l’accès à la justice.[10] On pourrait affirmer que ces types de réformes visent essentiellement à améliorer l’accessibilité au profit des poursuivants existants. Pour permettre à un plus grand nombre de personnes d’accéder à la justice, il faudra prendre des mesures supplémentaires.

Règlement extrajudiciaire des conflits

Le règlement extrajudiciaire des conflits, ou REC, correspond aux efforts déployés pour trouver des mécanismes plus efficaces que les tribunaux pour résoudre les conflits. Le REC englobe un grand nombre de méthodes. Conférences préalables aux instructions, arbitrage ordonné par le tribunal, « juge de substitution », cours des petites créances, médiation en matière de divorce, et conseils de justice de quartier ou communautaires, sont des exemples bien connus.

Assurance juridique payée à l’avance

Le coût des services juridiques est souvent qualifié de prohibitif, pour tous sauf les riches. L’aide juridique payée à l’avance constitue une formule qui permet à la classe moyenne d’accéder à des services juridiques. Même si les régimes d’assurance juridique sont répandus en Europe, ils sont passablement rares au Canada. Au moins un syndicat de travailleurs, la section locale de Windsor des TCA Canada, gère un régime d’assurance juridique sans but lucratif. Un nombre limité de compagnies d’assurance privées tentent d’introduire des régimes d’assurance juridique payée à l’avance sans but lucratif. Au moins deux banques canadiennes offrent des régimes d’assurance juridique. En contrepartie d’un forfait mensuel, les régimes d’assurance juridique offrent des conseils par téléphone, des lettres de suivi et une couverture d’affaires juridiques précises, parmi lesquelles les procédures de divorce, les testaments, les transactions immobilières, les adoptions et les procurations.

Défense de l’intérêt public

Depuis les années 1960, certains organismes se sont consacrés à l’utilisation de moyens légaux pour résoudre les problèmes sociaux et environnementaux, ainsi que les problèmes des consommateurs, sur une base systémique, plutôt qu’au cas par cas. C’est ce qu’on appelle défense de l’intérêt public. Il existe un certain nombre d’organismes de ce type au Canada, dont l’Association canadienne du droit de l’environnement ou Legal Actions and Education Fund. Plusieurs organismes d’aide juridique acceptent des dossiers d’intérêt public dans certains cas. Legal Aid Manitoba possède un service d’intérêt public.

Services bénévoles

Les services bénévoles sont les prédécesseurs du système d’aide juridique moderne. Un volume considérable de services bénévoles sont encore assurés. Certains ordres d’avocats et certaines associations de barreaux encouragent activement leurs membres à assurer gratuitement des services juridiques. Le Barreau du Canada fait des enquêtes sur les activités bénévoles de ses membres. Selon l’enquête de 1998, 24 p. 100 des avocats de l’Ontario ont déclaré avoir assuré certains services bénévoles. La moyenne était de 83 heures de services gratuits par année. Le Barreau du Haut-Canada, en partenariat avec l’Association du Barreau canadien – Ontario, et Centraide, offre des services juridiques gratuits aux organismes caritatifs. Un programme similaire existe en Alberta. La Manitoba Bar Association gère un projet de droit d’intérêt public bénévole qui vise à effectuer le procès de causes types. Certains services bénévoles s’adressent aux groupes d’intérêts spéciaux. Une succursale albertaine de l’Association du Barreau canadien offre des conseils gratuits aux femmes battues. La Law Society of Saskatchewan offre des services juridiques gratuits aux personnes de plus de 65 ans admissibles à un soutien du revenu provincial. Des cliniques des facultés de droit offrent des services gratuits. Les cabinets juridiques privés offrent également des services gratuits.

Toutes ces activités permettent d’accéder au système de justice. Il semble que le volume d’activités bénévoles au Canada soit considérable. Il est difficile de brosser un portrait systématique de la nature et du volume des services juridiques gratuits. Toutefois, ils font partie du système d’accès à la justice.

Le mot de la fin

Nous avons dressé un portrait concis et incomplet du système d’accès à la justice. À certains égards, ce portrait est incomplet parce que le paysage lui-même est incomplet. En grande partie, ce que nous avons décrit s’applique à l’accès au système de justice, à certaines exceptions près, soit la VIJ et les services d’assistance parajudiciaire aux Autochtones. L’aide juridique, les services bénévoles et les REC offrent un accès au système. Les activités de défense des intérêts publics tentent d’utiliser le système juridique pour remédier aux problèmes systémiques.

La notion de justice peut être étendue au domaine du droit matériel. Selon Mossman, cela se reflète dans la possibilité qu’offre la Charte d’utiliser les procédures judiciaires pour promouvoir le changement social.[11] Cela pourrait s’appliquer à toutes les minorités : femmes, handicapés, minorités visibles, homosexuels et personnes défavorisées sur le plan économique en général. Une fois de plus, cette conception met à profit le système juridique pour traiter des problèmes de fond.

On pourrait élargir un peu la réflexion relative à l’accès à la justice. Notre conception traditionnelle de la justice et de la façon de la rendre est le reflet du système de justice officiel. Il se peut que nous ne connaissions pas autant que nous le pensons la façon dont nous définissons les problèmes juridiques ou liés à la justice, les notions de justice auxquelles adhèrent les groupes minoritaires et nombre de gens ordinaires de notre société, ainsi que les moyens qu’ils privilégient pour rendre la justice. Cela fait longtemps que certains érudits nous ont averti que le système de justice ne rendait pas nécessairement la justice.[12] Des études empiriques plus récentes soulignent le fait que nous avons tendance à favoriser des modes plus informels de règlement des conflits, étant donné l’absence de procédures complexes qui nous permet d’être écoutés, ainsi que de jouer un rôle important en rapport avec le processus.[13]

Ces réflexions nous amènent plus loin en terrain inconnu, aux frontières de l’accès à la justice. Repensons aux superstitions et aux peurs des siècles passés, alors que les cartographes du début du premier millénaire inscrivaient parfois à la frontière du monde connu « monde des dragons ». Il reste à n’en pas douter beaucoup à découvrir.