Projet de loi C-10 : Loi modifiant la Loi sur la radiodiffusion et d’autres lois en conséquence

Déposé à la Chambre des communes le 18 novembre 2020

Note explicative

L’article 4.2 de la Loi sur le ministère de la Justice exige que le ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » pour chaque projet de loi du gouvernement afin d’éclairer le débat public et parlementaire au sujet d’un projet de loi du gouvernement. L’une des plus importantes responsabilités du ministre de la Justice est d’examiner le projet de loi afin d’évaluer s’il est incompatible avec la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte »). Par le dépôt d’un Énoncé concernant la Charte, le ministre partage plusieurs des considérations principales ayant informé l’examen visant à vérifier si un projet de loi est incompatible avec la Charte. L’Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte susceptibles d’être touchés par un projet de loi et il explique brièvement la nature de ces répercussions, eu égard aux mesures proposées.

Un Énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés peuvent être assujettis à des limites raisonnables, pourvu qu’elles soient prescrites par une règle de droit et que leurs justifications puissent se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Cela signifie que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il n’y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.

Un Énoncé concernant la Charte vise à fournir des informations juridiques au public et au Parlement se rapportant aux effets possibles d’un projet de loi sur les droits et libertés dans la mesure où ces effets ne sont ni négligeables ni trop théoriques. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de toutes les considérations liées à la Charte envisageables. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et la modification d’un projet de loi. Un Énoncé ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d’un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

Le ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-10, Loi modifiant la Loi sur la radiodiffusion et d’autres lois en conséquence, afin d’évaluer s’il est incompatible avec la Charte, suite à l’obligation que lui impose l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Voici une analyse non exhaustive des façons par lesquelles le projet de loi C-10 est susceptible de toucher les droits et libertés garantis par la Charte. Elle est présentée en vue d’aider à éclairer le débat public et parlementaire relativement au projet de loi.

Aperçu

Le projet de loi C-10 modifie la Loi sur la radiodiffusion. La Loi sur la radiodiffusion énonce la politique canadienne de radiodiffusion, le rôle et les pouvoirs du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le Conseil) relativement à la réglementation et à la supervision du système de radiodiffusion, ainsi que le mandat de la Société Radio-Canada. Elle joue un rôle de premier plan puisqu’elle appuie les industries culturelles du Canada et qu’elle garantit la disponibilité d’un contenu canadien et l’accessibilité à celui-ci.

Le Conseil, un tribunal administratif indépendant, est responsable d’établir et de faire respecter les exigences réglementaires qui doivent être imposées aux entreprises de radiodiffusion dans le but de mettre en œuvre la politique établie par la Loi sur la radiodiffusion. Les décisions réglementaires sont généralement rendues à la suite de processus qui permettent aux parties intéressées et au public de s’exprimer.

La Loi sur la radiodiffusion actuellement en vigueur fournit au Conseil les principaux outils de réglementation lui permettant d’accorder des licences aux entreprises de radiodiffusion ou d’exempter des catégories d’entreprises de l’exigence de détenir une licence, d’imposer des conditions attachées à une licence ou à une exemption, et de prendre des règlements. Les radiodiffuseurs traditionnels (« en direct ») – qui utilisent des fréquences radio pour diffuser leur contenu audio et audiovisuel – sont habituellement assujettis aux exigences en matière de licences. À l’heure actuelle, les entreprises en ligne qui diffusent un contenu audio et audiovisuel sur Internet ne sont assujetties ni aux exigences en matière de licences ni à la majorité des autres exigences réglementaires.

Nouvelles exigences réglementaires pour les services de diffusion et exigences mises à jour

Le projet de loi précise que la Loi sur la radiodiffusion s’applique sur Internet. L’article 1 ajouterait les entreprises en ligne en tant que catégorie distincte d’entreprises de radiodiffusion assujetties à la Loi sur la radiodiffusion. Une entreprise en ligne serait définie dans la Loi sur la radiodiffusion comme une entreprise de transmission ou de retransmission d’émissions par Internet destinées à être reçues par le public à l’aide d’un récepteur. Les utilisateurs de services de médias sociaux qui téléversent des émissions pour les transmettre à d’autres utilisateurs et qui ne sont pas affiliés à un fournisseur de services ne seraient pas assujettis à la réglementation en matière de radiodiffusion à cet égard. De la même façon, l’article 3 préciserait que la Loi sur la radiodiffusion ne s’applique pas aux émissions téléversées par des utilisateurs non affiliés vers un fournisseur de services de médias sociaux en vue de leur transmission à d’autres utilisateurs, ainsi qu’aux entreprises en ligne dont la seule radiodiffusion est celle de telles émissions.

Le projet de loi conférerait aussi au Conseil de nouveaux pouvoirs de réglementation des services en ligne, et il actualiserait ses pouvoirs de réglementation en ce qui concerne les radiodiffuseurs traditionnels. L’article 6 modifierait les pouvoirs d’attribution de licences du Conseil et soustrairait les entreprises en ligne à l’obligation de détenir une licence. L’article 20 préciserait qu’il est interdit d’exploiter une entreprise de radiodiffusion – autre qu’une entreprise en ligne –, à moins de le faire en conformité avec une licence ou d’être soustrait à l’obligation d’en détenir une. L’article 7 remplacerait le pouvoir du Conseil d’imposer des conditions attachées à une licence par celui de rendre des ordonnances imposant des conditions d’exploitation aux entreprises de radiodiffusion. Ce pouvoir comprendrait l’imposition de conditions concernant la proportion des émissions qui doivent être des émissions canadiennes. L’article 8 modifierait le pouvoir du Conseil de prendre des règlements. Le Conseil pourrait notamment prendre un règlement exigeant des entreprises de radiodiffusion qu’elles soient enregistrées auprès de lui. L’article 9 modifierait le pouvoir du Conseil de prendre des règlements concernant les droits à acquitter par les exploitants d’entreprises de radiodiffusion. L’article 10 octroierait au Conseil un nouveau pouvoir explicite de prendre des règlements ou de rendre des ordonnances pour exiger que les exploitants d’entreprises de radiodiffusion effectuent certaines dépenses afin de soutenir le système canadien de radiodiffusion.

À l’heure actuelle, la Loi sur la radiodiffusion prévoit les sanctions pour les exploitants d’entreprises de radiodiffusion qui contreviennent aux exigences réglementaires qui leur sont imposées. L’article 11 modifierait les pouvoirs du Conseil de connaître toute question pour décider s’il y a eu contravention aux exigences réglementaires. Les articles 21 et 22 modifieraient les dispositions relatives aux infractions en harmonisant les peines relatives aux infractions sous le régime de la partie II de la Loi sur la radiodiffusion, et en précisant que la défense de prise des précautions voulues peut être invoquée à l’encontre des infractions qui y sont déjà prévues. L’article 23 permettrait l’imposition de sanctions administratives pécuniaires en cas de violation de certaines dispositions de la Loi sur la radiodiffusion ou de la Loi canadienne sur l’accessibilité.

Droit à la liberté d’expression (alinéa 2b) de la Charte)

Comme la radiodiffusion est un moyen de communication, les exigences réglementaires du projet de loi, qui sont assorties de sanctions en cas de non-conformité, pourraient mettre en jeu l’alinéa 2b) de la Charte.

L’alinéa 2b) de la Charte prévoit que chacun a la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication. Selon l’interprétation globale qui a été faite de l’alinéa 2b), il comprend toutes les activités ou les communications, à l’exception de la violence ou des menaces de violence, qui transmettent ou tentent de transmettre une signification. La liberté d’expression protège tant les auditeurs que les orateurs.

Les considérations suivantes plaident en faveur de la compatibilité des exigences réglementaires proposées avec l’alinéa 2b). Les dispositions visent à établir un environnement concurrentiel équitable pour les services de radiodiffusion traditionnels et en ligne au Canada dans le contexte des tendances changeantes du marché qui n’ont pas été favorables pour les radiodiffuseurs traditionnels. Les radiodiffuseurs traditionnels demeurent une source importante d’information et de programmation pour les consommateurs du Canada, y compris pour les francophones et pour ceux qui habitent dans des collectivités rurales ou éloignées. Les dispositions permettront de garantir que les services de radiodiffusion traditionnels demeurent viables et accessibles pour tous les Canadiens, parce que des règles identiques seront appliquées à tous les joueurs de l’industrie. Les radiodiffuseurs qui sont tenus d’obtenir une licence utilisent souvent des radiofréquences, lesquelles constituent une ressource publique limitée. L’octroi de licences permet de gérer cette ressource publique limitée dans l’intérêt du public. Les modifications proposées feront également progresser les objectifs culturels de la Loi sur la radiodiffusion puisqu’elles garantiront que les entreprises de radiodiffusion contribuent équitablement à la mise en œuvre des objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion, notamment par l’intermédiaire d’un soutien à la production de contenu canadien. Ainsi, le projet de loi renforcerait les valeurs et les principes qui sous-tendent la liberté d’expression. Ces valeurs favorisent la recherche de la vérité, l’épanouissement personnel par l’expression et la participation à la prise de décisions d’intérêt social et politique.

Ce projet de loi est soigneusement conçu pour que ces objectifs soient atteints. Les utilisateurs de médias sociaux qui téléversent des émissions dans le but de les transmettre à d’autres utilisateurs et qui ne sont pas affiliés avec le fournisseur de services ne seront pas assujettis à la réglementation. Le projet de loi conserve le rôle et la souplesse du Conseil dans l’établissement des exigences réglementaires à imposer aux entreprises de radiodiffusion, si tant est qu’il y en ait, compte tenu de la politique et des objectifs réglementaires prévus dans la Loi sur la radiodiffusion, de la grande diversité des entreprises de radiodiffusion et des différences entre celles-ci, ainsi que de ce qui est juste et équitable. La Loi sur la radiodiffusion doit être interprétée et appliquée d’une manière qui est compatible avec la liberté d’expression. Lorsqu’il rend des décisions réglementaires, le Conseil doit maintenir un équilibre proportionnel entre les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion et la protection de la liberté d’expression compte tenu des faits et des circonstances. Les décisions du Conseil sur des questions de droit ou de compétence sont susceptibles de contrôle par la Cour d’appel fédérale.

Pouvoirs relatifs à la collecte et à la communication de renseignements (articles 7, 17, 23 et 31)

Le projet de loi créerait un certain nombre de pouvoirs relatifs à la collecte et à la communication de renseignements, et ces pouvoirs seraient analogues à ceux prévus dans d’autres lois et règlements. L’article 7 octroierait au Conseil le pouvoir de rendre des ordonnances imposant des conditions d’exploitation aux entreprises de radiodiffusion, y compris des conditions sur la communication de renseignements au Conseil. L’article 17 établirait trois nouvelles dispositions gouvernant la communication de renseignements par le Conseil ou selon les directives de celui-ci. L’article 25.1 proposé exigerait du Conseil qu’il transmette, sur demande, les renseignements qui lui sont fournis au sujet d’une entreprise de radiodiffusion au ministre ou au statisticien en chef du Canada. L’article 25.2 proposé exigerait du Conseil qu’il mette à la disposition du public les renseignements qui lui sont fournis dans le cadre d’une affaire dont il est saisi. L’article 25.3 proposé créerait un mécanisme permettant aux personnes qui fournissent des renseignements au Conseil de désigner ceux-ci comme confidentiels. Les renseignements confidentiels seraient assujettis à une interdiction générale de communication, sous réserve d’exceptions précises et limitées. La communication de renseignements confidentiels serait autorisée si le Conseil est d’avis, après avoir pris connaissance des observations des intéressés, qu’elle est dans l’intérêt public. Des renseignements confidentiels pourraient aussi être communiqués au commissaire de la concurrence si ce dernier en fait la demande, si ces renseignements concernent des questions de concurrence soulevées dans le cadre d’une affaire dont est saisi le Conseil. L’article 31 modifierait l’annexe II de la Loi sur l’accès à l’information pour interdire la communication de tout document dont la communication est interdite par l’article 25.3 proposé. Enfin, l’article 23 créerait un pouvoir qui obligerait la communication de renseignements relativement au régime de sanctions administratives pécuniaires. Un agent qui est autorisé à dresser un procès-verbal pourrait exiger de toute personne qu’elle fournisse les renseignements en sa possession qui sont pertinents pour ce qui est de savoir si une violation a été commise.

Fouilles, perquisitions ou saisies (article 8 de la Charte)

L’article 8 de la Charte garantit une protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies « abusives ». La fouille, la perquisition ou la saisie ne sera pas abusive si elle est autorisée par la loi, si la loi elle-même est raisonnable en ce qu’elle établit un juste équilibre entre les droits à la vie privée et l’intérêt de l’État, et si la fouille est effectuée de façon raisonnable. Étant donné que les pouvoirs de contrainte et de communication pourraient entraver le droit au respect de la vie privée, ils pourraient mettre en jeu l’article 8.

Les considérations suivantes plaident en faveur de la compatibilité de ces pouvoirs avec la Charte. Les pouvoirs de contraindre la fourniture de renseignements et de communiquer ceux-ci ne pourraient pas être exercés à des fins pénales, mais ils serviraient des objectifs réglementaires liés à l’administration de la Loi sur la radiodiffusion dans un contexte où les attentes en matière de protection de la vie privée sont diminuées. En tant que tels, les pouvoirs proposés sont largement analogues aux pouvoirs qui ont été maintenus dans le contexte réglementaire. Le projet de loi prévoirait la protection des renseignements confidentiels en autorisant la communication de ces renseignements seulement dans les circonstances particulières décrites ci-dessus.

Droit à la liberté d’expression (alinéa 2b) de la Charte)

L’interdiction de communiquer publiquement les renseignements confidentiels transmis au Conseil pourrait mettre en jeu l’alinéa 2b) de la Charte. L’alinéa 2b) peut établir un droit d’accès limité aux documents qui sont en la possession du gouvernement. Cet accès est protégé par la Constitution seulement dans la mesure où, sans cet accès, les discussions publiques véritables et les critiques relatives à des questions d’intérêt public seraient considérablement entravées. Toutefois, même dans un cas où l’intérêt de l’accès public est établi, cet accès pourrait être refusé en fonction de facteurs défavorables.

Les considérations suivantes plaident en faveur de la compatibilité de l’interdiction avec l’alinéa 2b). De façon générale, le projet de loi permettrait aux membres du public d’accéder à tous les renseignements transmis dans le cadre d’une affaire saisie par le Conseil. L’interdiction s’appliquerait uniquement à des types de renseignements précis et limités, comme les secrets commerciaux, qui sont habituellement traités comme des renseignements confidentiels et dont la communication publique pourrait causer un préjudice à la personne qui les a transmis. L’interdiction de communication ne serait pas absolue. Le Conseil aurait le pouvoir discrétionnaire de permettre l’accès aux renseignements confidentiels s’il est d’avis qu’il est dans l’intérêt public de le faire.

Sanctions administratives pécuniaires (article 23)

L’article 23 du projet de loi créerait un régime de sanctions administratives pécuniaires en cas de violation de certaines dispositions de la Loi sur la radiodiffusion ou de la Loi canadienne sur l’accessibilité. Les agents désignés par le Conseil à cette fin auraient le pouvoir de dresser des procès-verbaux s’ils ont des motifs raisonnables de croire qu’une violation a été commise. Un procès-verbal comprendrait l’acte ou l’omission à l’origine de la violation, le montant de la pénalité et un résumé des droits et des obligations de la personne, y compris le droit de communiquer des renseignements au Conseil en ce qui concerne la violation ou la pénalité. Le Conseil devrait ensuite décider, selon la prépondérance des probabilités, si la personne a commis la violation. Si un procès-verbal est dressé, des accusations ne pourraient pas être portées au pénal.

Droits à un procès équitable (article 11 de la Charte)

L’article 11 de la Charte garantit certains droits procéduraux aux personnes qui ont été accusées d’une infraction. Sa protection s’applique aux procédures qui sont « de nature pénale » ou qui peuvent donner lieu à de « véritables conséquences pénales ». Les véritables conséquences pénales comprennent l’emprisonnement et les amendes ayant un objectif ou un effet punitif, comme cela peut être le cas lorsque l’amende ou la pénalité est disproportionnée par rapport au montant requis pour atteindre les objectifs réglementaires. L’alinéa 11d) garantit le droit de tout inculpé d’être présumé innocent tant qu’il n’est pas déclaré coupable, conformément à la loi, par un tribunal indépendant et impartial à l’issue d’un procès public et équitable.

Le régime mis en place par l’article 23 donnerait lieu à la possibilité de sanctions pécuniaires importantes et pourrait donc avoir un impact sur les droits garantis par l’article 11. Les considérations suivantes plaident en faveur de la compatibilité de l’article 23 avec la Charte. Les procédures conduisant à l’imposition d’une sanction pécuniaire seraient de nature administrative. L’objectif de ces pénalités serait de favoriser le respect de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi canadienne sur l’accessibilité, et non de « punir », selon la définition de ce concept aux fins de l’article 11 de la Charte. Les pénalités ne seraient pas assorties de montants minimums prescrits et seraient déterminées en fonction des critères énumérés dans le projet de loi relativement au respect de la loi. Le projet de loi, correctement interprété et appliqué, ne permettrait pas l’imposition d’une pénalité qui pourrait donner lieu à de « véritables conséquences pénales ». Enfin, les pénalités seraient soumises aux mesures d’exécution civile devant la Cour fédérale, mais ne pourraient pas donner lieu à une peine d’emprisonnement en cas de défaut de paiement.

Autres dispositions (articles 2, 4 et 7)

Le projet de loi modifierait la Loi sur la radiodiffusion pour qu’elle prenne davantage en compte les langues et les cultures autochtones, ainsi que la diversité du Canada. L’article 2 mettrait à jour la politique canadienne de radiodiffusion : il préciserait que le système canadien de radiodiffusion devrait offrir la possibilité aux Autochtones de produire une programmation et d’exploiter des entreprises de radiodiffusion, et que le système devrait offrir une programmation en langues autochtones et une programmation qui reflète les cultures autochtones. L’article soulignerait également que, par sa programmation et les possibilités d’emploi qu’il offre, le système de radiodiffusion canadien devrait répondre aux besoins et aux intérêts de l’ensemble des Canadiens, y compris des Canadiens qui font partie d’une communauté racisée et de ceux qui ont divers antécédents ethnoculturels. L’article 4 mettrait à jour la politique de réglementation en ajoutant que la réglementation et la surveillance du système de radiodiffusion devraient tenir compte de la radiodiffusion et de la programmation en langues autochtones.

Le projet de loi modifierait aussi la Loi sur la radiodiffusion dans le but d’améliorer l’accessibilité pour les personnes handicapées. L’article 4 mettrait à jour la politique de réglementation en ajoutant que la réglementation et la surveillance du système de radiodiffusion devraient favoriser la présentation d’émissions exemptes d’obstacles et accessibles aux personnes handicapées. Le pouvoir du Conseil prévu à l’article 7 de rendre des ordonnances inclurait des ordonnances imposant des conditions concernant l’accès par toute personne handicapée à la programmation, y compris la reconnaissance, l’élimination ainsi que la prévention d’obstacles à un tel accès.

Droits à l’égalité (article 15 de la Charte)

Les modifications proposées aux articles 2, 4 et 7 promeuvent les valeurs qui sous-tendent les droits à l’égalité garantis par l’article 15 de la Charte. Selon le paragraphe 15(1), la loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques. Favoriser l’égalité emporte favoriser l’existence d’une société où tous ont la certitude que la loi les reconnaît comme des êtres humains qui méritent le même respect, la même déférence et la même considération.

Le fait d’encourager la production d’une programmation qui reflète les points de vue des Autochtones et des Canadiens qui ont divers antécédents ethnoculturels ou qui font partie d’une communauté racisée renforce le principe de l’égalité réelle. La promotion d’une radiodiffusion offerte par des Autochtones ainsi que d’une programmation en langues autochtones et qui reflète les cultures autochtones est aussi compatible avec l’égalité réelle et les valeurs fondamentales qui sous-tendent l’article 15. Ces modifications favorisent également les valeurs qui constituent le fondement de la liberté d’expression. La liberté d’expression garantie par l’alinéa 2b) de la Charte comprend le droit d’utiliser la langue de son choix. La langue est aussi pour un peuple un moyen d’exprimer son identité culturelle. Elle permet aussi à chacun d’exprimer son identité personnelle. Une réglementation qui tient davantage compte de la radiodiffusion et de la programmation en langues autochtones est conforme à ces valeurs.

En ce qui concerne les personnes handicapées, l’un des principaux objectifs de l’égalité est de garantir que des mesures d’adaptation raisonnables sont prises et que la prestation des services est modifiée pour supprimer et prévenir tout obstacle à leur participation égale à la société. Une réglementation qui permet aux personnes handicapées d’avoir accès à la programmation sans qu’elles aient à surmonter des obstacles favorise l’égalité réelle et est conforme aux valeurs fondamentales qui sous-tendent l’article 15.

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