Projet de loi C-19 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada

Projet de loi C-19 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada

Déposé à la Chambre des communes le 11 mai 2021

Note explicative

L’article 4.2 de la Loi sur le ministère de la Justice exige que le ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » pour chaque projet de loi du gouvernement afin d’éclairer le débat public et parlementaire au sujet d’un projet de loi du gouvernement. L’une des plus importantes responsabilités du ministre de la Justice est d’examiner le projet de loi afin d’évaluer s’il est incompatible avec la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte »). Par le dépôt d’un Énoncé concernant la Charte, le ministre partage plusieurs des considérations principales ayant informé l’examen visant à vérifier si un projet de loi est incompatible avec la Charte. L’Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte susceptibles d’être touchés par un projet de loi et il explique brièvement la nature de ces répercussions, eu égard aux mesures proposées.

Un Énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés peuvent être assujettis à des limites raisonnables, pourvu qu’elles soient prescrites par une règle de droit et que leurs justifications puissent se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Cela signifie que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il n’y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.

Un Énoncé concernant la Charte vise à fournir des informations juridiques au public et au Parlement se rapportant aux effets possibles d’un projet de loi sur les droits et libertés dans la mesure où ces effets ne sont ni négligeables ni trop théoriques. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de toutes les considérations liées à la Charte envisageables. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et la modification d’un projet de loi. Un Énoncé ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d’un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

Le ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-19, Loi modifiant la Loi électorale du Canada (réponse à la COVID-19), afin d’évaluer s’il est incompatible avec la Charte, suite à l’obligation que lui impose l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Voici une analyse non exhaustive des façons par lesquelles le projet de loi C-19 est susceptible de toucher les droits et libertés garantis par la Charte. Elle est présentée en vue d’aider à éclairer le débat public et parlementaire relativement au projet de loi.

Aperçu

Le projet de loi C‑19 ajouterait une nouvelle partie, la partie 22, à la Loi électorale du Canada afin de prévoir des règles d’application temporaires pour aider à assurer la tenue d’élections générales et d’élections partielles de la manière la plus sûre possible pour les électeurs et le personnel électoral pendant la pandémie de COVID‑19.

Les mesures proposées dans le présent projet de loi comprennent les mesures énoncées ci-après. Premièrement, le projet de loi élargirait le pouvoir du directeur général des élections (le DGE) d’adapter les dispositions de la Loi électorale du Canada dans le but de protéger la santé et la sécurité des électeurs et du personnel électoral dans les cas où il est nécessaire de le faire en raison d’une situation d’urgence, d’une circonstance exceptionnelle ou imprévue ou d’une erreur. La Charte exige que l’utilisation de ce pouvoir mette en balance les raisons de l’adaptation de la Loi électorale du Canada et ses effets sur les droits ou libertés protégés par la Charte, notamment en ce qui concerne l’article 3 (le droit de vote). Toutefois, l’attribution générale de ce pouvoir discrétionnaire n’a pas d’incidence sur les droits et libertés garantis par la Charte.

Deuxièmement, le projet de loi prévoirait des mesures pour faciliter le scrutin dans les établissements où résident des personnes âgées ou ayant une déficience (appelés « établissements de soins de longue durée » aux fins du présent énoncé). Troisièmement, le projet de loi prévoirait une période du scrutin de trois jours consécutifs, soit les samedi, dimanche et lundi, et modifierait temporairement certaines règles dans l’ensemble de la Loi électorale du Canada pour tenir compte de cette période du scrutin élargie. Enfin, le projet de loi prévoirait de nouvelles mesures pour faciliter l’accès au vote par bulletin spécial et établirait de nouvelles interdictions visant à empêcher l’utilisation abusive des boîtes de réception sécurisées.

Les mesures proposées seraient abrogées six mois après la publication par le DGE d’un avis dans la Gazette du Canada confirmant que les règles d’application temporaire édictées par la loi ne sont plus nécessaires pour assurer la sécurité de la tenue d’une élection dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Facilitation du scrutin dans les établissements de soins de longue durée

Le projet de loi permettrait aux directeurs du scrutin d’établir une section de vote dans un secteur ou un étage donné d’un établissement de soins de longue durée. Le projet de loi prévoirait également treize jours avant le premier jour de la période du scrutin pendant lesquels les directeurs du scrutin pourraient travailler en collaboration avec les établissements de soins de longue durée pour faire en sorte que les résidents puissent voter en toute sécurité. Toutefois, le nombre total d’heures d’ouverture de ces bureaux de scrutin serait le même que celui des bureaux de scrutin situés à l’extérieur de ces établissements. Les mesures proposées tiennent compte du fait que les établissements de soins de longue durée ont subi durement les effets négatifs de la pandémie, et elles favorisent un vote sûr pour les électeurs résidant dans ces établissements, en particulier ceux qui sont en quarantaine en raison de la COVID‑19.

Article 3 — Droit de vote

L’article 3 prévoit que tout citoyen canadien a le droit de voter lors de l’élection des membres de la Chambre des communes et est « éligible aux élections législatives fédérales […] ». Il protège le droit de chaque citoyen de jouer un rôle significatif dans le processus électoral.

Le présent projet de loi est susceptible de mettre en jeu l’article 3 de la Charte, car il mettrait en place des mesures visant à garantir que les personnes âgées ou ayant une déficience qui résident dans des établissements de soins de longue durée puissent jouer un rôle significatif dans le processus électoral. Plus précisément, le projet de loi permettrait la mise en place de mesures visant à faciliter le vote d’un segment précis de la population canadienne (à savoir, les personnes âgées ou ayant une déficience qui résident dans des établissements de soins de longue durée) et non d’autres personnes.

Les considérations suivantes appuient la conformité des mesures proposées à l’article 3 de la Charte. Les mesures proposées dans le projet de loi contribueraient à garantir que les personnes résidant dans des établissements de soins de longue durée puissent exercer leur droit de vote en toute sécurité, compte tenu des défis uniques avec lesquels les établissements de soins de longue durée ont dû composer pendant la pandémie de COVID‑19 et du fait que les mesures visant à assurer l’administration du vote dans ces établissements peuvent devoir être rapidement adaptées pour répondre à l’évolution des conditions de santé publique à tout moment. De plus, les mesures proposées n’auraient aucune incidence négative sur le droit des autres citoyens d’exercer leur droit de vote.

La mise en œuvre des mesures proposées serait laissée à la discrétion des directeurs du scrutin et devra être exercée conformément à la Charte.

Article 15 – Droit à l’égalité

Le paragraphe 15(1) de la Charte protège le droit à l’égalité. Il établit que la loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et que tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, dont les discriminations fondées sur l’âge ou les déficiences mentales ou physiques.

Comme pour l’article 3, le projet de loi est susceptible de mettre en jeu l’article 15 de la Charte, car, en permettant la mise en place de certaines mesures visant à faciliter le vote des personnes âgées ou ayant une déficience qui résident dans des établissements de soins de longue durée, il aura une incidence différente sur ces groupes, qui sont plus susceptibles de comprendre des personnes âgées ou ayant une déficience.

Les mesures proposées permettraient de promouvoir les objectifs et les valeurs du droit à l’égalité de la Charte. Un objectif central de l’égalité, en particulier en ce qui concerne les personnes ayant une déficience, est d’offrir un accommodement raisonnable en modifiant les services afin de supprimer et de prévenir les obstacles à leur participation égale à la société. L’atteinte de l’égalité réelle pour les groupes désavantagés exige souvent que le gouvernement fasse des distinctions. Le paragraphe 15(2) de la Charte précise que le paragraphe 15(1) n’a pas pour effet d’interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d’individus ou de groupes défavorisés, ce qui comprend ceux qui le sont du fait de leur âge ou de leurs déficiences mentales ou physiques. Le projet de loi contribuerait à garantir que les électeurs puissent exercer leur droit de vote sur un pied d’égalité avec les autres.

Prévoir une période du scrutin de trois jours

Le projet de loi prévoirait une période du scrutin de trois jours consécutifs, soit un samedi, un dimanche et un lundi, afin de faciliter la distanciation physique et de respecter les limites de santé publique concernant le nombre de personnes autorisées à se trouver dans des espaces clos à un moment donné. Le maintien du lundi parmi l’un des trois jours de scrutin contribuerait également à garantir que les personnes qui peuvent difficilement se rendre aux bureaux de scrutin le week-end en raison de responsabilités liées à la garde d’enfants ou d’horaires réduits des transports publics aient toujours la possibilité d’exercer leur droit de vote. Les bureaux de scrutin seraient ouverts pendant huit heures le samedi et le dimanche, et douze heures le lundi. Le projet de loi retirerait aussi temporairement au DGE le pouvoir de recommander un autre jour pour la date du scrutin s’il estime que la date habituelle du lundi n’est pas appropriée, notamment parce qu’elle coïncide avec un jour ayant une importance culturelle ou religieuse.

L’alinéa 2a) et l’article 15 — la liberté de religion et le droit à l’égalité

L’alinéa 2a) dispose que chacun a la liberté de conscience et de religion. Cette garantie protège les pratiques ou les croyances sincères d’une personne qui ont un lien avec la religion. Une loi ou une action gouvernementale qui restreint la possibilité d’une personne d’agir conformément à de telles pratiques ou croyances est susceptible de mettre en jeu l’alinéa 2a), dans la mesure où l’entrave est plus que négligeable ou insignifiante. Comme indiqué ci-dessus, l’article 15 protège le droit à l’égalité, y compris sur la base de la religion.

Ce passage à une période de scrutin de trois jours est susceptible de mettre en jeu l’alinéa 2a) (liberté de conscience et de religion) et l’article 15 (égalité) de la Charte. Ces deux dispositions sont potentiellement en jeu lorsqu’un ou plusieurs jours de la période électorale coïncident avec une fête religieuse, ce qui peut priver certaines personnes d’un jour pendant la période électorale pour exercer leur droit de vote.

Les observations suivantes appuient la conformité des mesures proposées à l’alinéa 2a) et à l’article 15 de la Charte. Une période de vote de trois jours offre aux pratiquants des possibilités supplémentaires de participer au processus électoral sans restrictions religieuses, en plus du vote par anticipation et du vote spécial.

L’article 3 — Droit de vote

Le passage à une période de scrutin de trois jours pourrait également mettre en jeu l’article 3 de la Charte. Comme l’alinéa 2a) et l’article 15, l’article 3 est potentiellement touché lorsqu’un ou plusieurs jours de la période électorale coïncident avec une fête religieuse, ce qui peut limiter la possibilité pour certaines personnes de se rendre aux bureaux de vote. De plus, le changement des heures d’ouverture des bureaux de vote, soit d’une fenêtre unique de 12 heures à une période de trois jours, dont deux jours offrent une fenêtre de 8 heures, peut potentiellement toucher l’article 3 de la Charte car cela pourrait signifier que les horaires de travail de certains électeurs chevauchent directement les heures d’ouverture des bureaux de vote.

Les observations suivantes appuient la conformité de ces mesures à l’article 3 de la Charte. Le passage d’un jour de vote unique à une période de trois jours de vote renforcerait la capacité des citoyens à participer de manière significative au processus électoral puisqu’il offrirait aux Canadiens davantage de possibilités de voter en personne, tout en soutenant les mesures de santé publique en réduisant au minimum la possibilité que des groupes plus importants de personnes votent le même jour.

Modification temporaire des mesures existantes dans la LEC

La nouvelle partie 22 de la LEC proposée comprendrait un certain nombre de règles visant à remplacer temporairement certaines parties de la partie 1-21 de la LEC afin de permettre le passage à une période de scrutin de trois jours.

Haut-parleurs à l’extérieur des bureaux de vote

L’alinéa 2b) prévoit que chacun a la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication. L’alinéa 2b) a été interprété au sens large comme englobant toute activité ou communication, en dehors de la violence ou des menaces de violence, qui transmet ou tente de transmettre un message.

Le projet de loi adapterait l’interdiction actuelle d’utiliser des haut-parleurs à distance d’écoute d’un bureau de vote dans le but de promouvoir ou de s’opposer à un parti politique, figurant sur le bulletin de vote sous le nom d’un candidat, ou à l’élection d’un candidat, de sorte que cette interdiction s’appliquerait pendant toute la période de trois jours du scrutin. Cette interdiction est susceptible de faire intervenir l’alinéa 2b) de la Charte, car elle impose des restrictions à la capacité des individus à s’exprimer sur le plan politique.

Les observations suivantes appuient la conformité de cette mesure à l’alinéa 2b) de la Charte. La restriction de l’utilisation des haut-parleurs est limitée à un contenu, des dates et des lieux particuliers. Cette restriction contribue à garantir que les bureaux de vote, et leur voisinage immédiat, sont maintenus en tant que zones non partisanes, et que les électeurs peuvent exercer leur droit de vote sans interférence. Elle réaffirme également la nature non partisane de l’administration des élections au Canada.

Publicité électorale et interdiction de publication de résultats de nouveaux sondages électoraux le dernier jour de la période de vote

Le projet de loi adapterait l’application des articles 323 et 328 de la LEC, qui interdisent respectivement la transmission de publicité électorale et de résultats de nouveaux sondages électoraux le jour du scrutin, de sorte que ces interdictions ne s’appliqueraient que le dernier jour de la période électorale proposée.

Les observations suivantes appuient la conformité de ces mesures à l’alinéa 2b) de la Charte, lequel protège la liberté d’expression. Les interdictions proposées sont limitées dans le temps — les deux s’appliqueraient uniquement le dernier jour de la période de vote, plutôt que pendant les trois jours. L’objectif de l’interdiction de la publicité électorale est de donner la possibilité d’évaluer et/ou de corriger la publicité trompeuse, contribuant ainsi à garantir que les électeurs puissent exercer leur droit de vote en connaissance de cause. De même, la restriction sur les résultats des nouveaux sondages électoraux vise à prévenir l’influence potentielle de sondages inexacts publiés le dernier jour de la campagne. Plus précisément, si les candidats et les partis peuvent avoir le temps de répondre aux sondages inexacts publiés avant le dernier jour de la période électorale, cela est moins probable dans le cas des sondages publiés le dernier jour du scrutin.

Régime d’exécution

Ce projet de loi prévoit que les interdictions énoncées dans la LEC qui s’appliquent actuellement à une date de scrutin sont élargies pour s’appliquer à l’ensemble de la période de scrutin. Ce projet de loi introduirait également de nouvelles interdictions visant à prévenir l’utilisation abusive des boîtes de réception sécurisées, notamment les tentatives de falsification des boîtes installées par un directeur du scrutin, ou de leur contenu, ou concernant leur installation, par toute personne n’agissant pas sous l’autorité du directeur général ou d’un directeur du scrutin, aux fins de la réception des bulletins de vote par bulletin spécial. Comme c’est le cas pour les autres interdictions actuellement prévues par la LEC, la violation de l’une de ces interdictions constituerait une infraction. La sanction pour une personne reconnue coupable d’une infraction va de l’amende à l’emprisonnement, selon l’infraction. Toutefois, ce projet de loi ne modifierait aucune des dispositions de la LEC qui régissent les sanctions éventuelles liées à la violation d’une interdiction.

L’article 7 - le droit à la liberté

L’article 7 de la Charte protège contre la privation des droits d’une personne à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, à moins que cela ne soit fait conformément aux principes de justice fondamentale. Ces principes englobent les notions de caractère arbitraire, de portée excessive et de disproportion exagérée. Une mesure législative est arbitraire lorsqu’elle a des répercussions sur les droits garantis par l’article 7 d’une façon qui n’a aucun lien rationnel avec l’objectif de la mesure. Une mesure législative est excessive lorsqu’elle a des répercussions sur les droits garantis par l’article 7 d’une façon qui, bien que généralement rationnelle, va trop loin en visant un comportement qui n’a aucun lien avec l’objectif de la mesure. Une mesure législative est de disproportion exagérée lorsque ses répercussions sur les droits garantis par l’article 7 sont graves au point d’être « sans rapport aucun » avec l’objectif de la mesure.

Les infractions qui peuvent être sanctionnées par une peine d’emprisonnement privent le droit à la liberté et doivent donc être conformes aux principes de justice fondamentale. Toutefois, en examinant les dispositions pertinentes, le ministre n’a pas relevé d’éventuelles incohérences avec les principes de justice fondamentale.