Projet de loi C-3 : Loi modifiant la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois

Déposé à la Chambre des communes le 21 février 2020

Note explicative

L’article 4.2 de la Loi sur le ministère de la Justice exige que le ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » pour chaque projet de loi du gouvernement afin d’éclairer le débat public et parlementaire au sujet d’un projet de loi du gouvernement. L’une des plus importantes responsabilités du ministre de la Justice est d’examiner le projet de loi afin d’évaluer la non-conformité avec la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte »). Par le dépôt d’un Énoncé concernant la Charte, le ministre partage plusieurs des considérations principales ayant informé l’examen de la non-conformité d’un projet de loi avec la Charte. L’Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte susceptibles d’être touchés par un projet de loi et il explique brièvement la nature de ces répercussions, eu égard aux mesures proposées.

Un Énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés peuvent être assujettis à des limites raisonnables, pourvu qu’elles soient prescrites par une règle de droit et que leurs justifications puissent se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Cela signifie que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il n’y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.

Un Énoncé concernant la Charte vise à fournir des informations juridiques au public et au Parlement se rapportant aux effets possibles d’un projet de loi sur les droits et libertés dans la mesure où ces effets ne sont ni négligeables ni trop théoriques. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de toutes les considérations liées à la Charte envisageables. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et la modification d’un projet de loi. Un Énoncé ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d’un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

Le ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-3, Loi modifiant la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois, afin d’évaluer toute non-conformité avec la Charte, suite à l’obligation que lui impose l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Voici une analyse non exhaustive des façons par lesquelles le projet de loi C-3 est susceptible de toucher les droits et libertés garantis par la Charte. Elle est présentée en vue d’aider à éclairer le débat public et parlementaire relativement au projet de loi.

Aperçu

Le projet de loi C-3 propose l’établissement d’une fonction de traitement des plaintes et d’examen indépendant pour assurer la supervision de l’Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC »). Les articles 1 à 11 visent à modifier la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada afin que la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes, qui supervise actuellement la Gendarmerie royale du Canada (« GRC »), soit renommée la Commission d’examen et de traitement des plaintes du public (« la Commission »), et qu’il soit ainsi tenu compte des nouvelles responsabilités de la Commission à l’égard de l’ASFC.

Les articles 12 à 15 entendent modifier la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada pour conférer à la Commission des attributions à l’égard de l’ASFC, y compris le pouvoir d’effectuer l’examen des activités de l’ASFC qui ne sont pas liées à la sécurité nationale et d’enquêter sur toute plainte concernant les services de l’ASFC et la conduite d’un dirigeant ou d’un employé de l’Agence, comme les plaintes relatives au traitement des personnes détenues et aux conditions de détention. De pair avec les mécanismes d’examen existants, la Commission fournirait un examen supplémentaire des activités de l’ASFC et créerait un mécanisme de responsabilisation efficace visant à protéger les droits de la personne et à veiller au respect de la loi.

Pour veiller à ce que les mécanismes de responsabilisation soient également accessibles aux personnes détenues pour le compte de l’ASFC dans des établissements provinciaux, l’article 14 entend modifier l’article 13 de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada afin de préciser que, sous réserve de circonstances exceptionnelles, l’ASFC ne peut conclure un accord concernant la détention de personnes avec les autorités provinciales que lorsqu’il y a dans la province un organisme indépendant habilité à traiter des plaintes sur le traitement de personnes détenues et leurs conditions de détention. Le fait d’exiger un mécanisme de plaintes indépendant lors de la conclusion d’accords de détention provinciaux viendrait promouvoir la transparence et la protection des droits de la personne pour toutes les personnes détenues par l’ASFC ou pour son compte.

Accès et utilisation de renseignements

Les articles 23 et 24, édictés par l’article 15 du projet de loi, visent à conférer à la Commission le droit d’avoir accès aux renseignements qui relèvent de l’ASFC ou qui sont en sa possession et que la Commission estime pertinents pour un examen (article 18) ou pour le traitement d’une plainte (articles 33 et 39), sous réserve de certaines exceptions. Ces exceptions sont mentionnées à l’article 26, qui est édicté par l’article 15 du projet de loi, et précisent que la Commission n’a pas un droit d’accès aux renseignements confidentiels du Cabinet ou aux renseignements commerciaux dont le Canada s’est engagé à assurer la confidentialité dans le cadre d’une entente internationale. L’article 27 vise à interdire, de façon générale, la communication de renseignements par les membres de la Commission ou de son personnel à des fins autres que l’exercice des attributions qui leur sont conférées, sauf si elle est autorisée ou exigée par toute autre règle de droit. En outre, la communication de renseignements par la Commission à de tierces personnes est soumise à certaines réserves (article 29).

En ce qui concerne l’utilisation de renseignements, l’article 7 préciserait que la Commission peut utiliser les renseignements obtenus au titre de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada pour effectuer les examens et traiter les plaintes sous le régime de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada. Inversement, l’article 30 préciserait que la Commission peut utiliser des renseignements obtenus au titre de la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada pour effectuer les examens et traiter les plaintes sous le régime la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Dans les deux cas, l’autorisation du président de la Commission est requise, et il existe des limites à l’utilisation de tels renseignements, notamment que ceux-ci doivent être pertinents et nécessaires pour le traitement d’une plainte et utilisés uniquement à cette fin.

Fouilles, perquisitions ou saisies (article 8)

L’article 8 de la Charte protège contre les fouilles, perquisitions ou saisies « abusives ». Il vise à protéger les personnes contre une intrusion abusive qui empiéterait sur l’attente raisonnable en matière de vie privée. Une fouille, perquisition ou saisie qui empiète sur l’attente raisonnable en matière de vie privée sera jugée raisonnable si elle est autorisée par une loi, la loi elle-même est raisonnable (en ce sens qu’elle établit un équilibre approprié entre le droit relatif à la vie privée et les intérêts que poursuit l’État) et si elle est appliquée de façon raisonnable. Étant donné que les droits d’accès et d’utilisation de renseignements sont susceptibles de porter atteinte au droit à la vie privée, ils pourraient déclencher l’application de l’article 8 de la Charte.

Les considérations suivantes appuient la conformité des dispositions à l’article 8 de la Charte. L’objet des dispositions proposées est de permettre à la Commission d’obtenir des renseignements à l’appui de son mandat visant à fournir un mécanisme public de responsabilisation à l’égard de l’ASFC. Les dispositions sont conçues pour limiter toute atteinte possible au droit à la vie; c’est-à-dire qu’elles permettent à la Commission d’utiliser des renseignements dans la mesure où ceux-ci sont pertinents et nécessaires en vue de l’exécution de ses fonctions d’examen et de traitement des plaintes. Les renseignements peuvent seulement être utilisés aux fins d’examen et de traitement des plaintes, et ne seraient pas utilisés à d’autres fins d’enquête pénale. Ainsi, les attributions proposées établiraient un équilibre approprié entre le droit à la vie privée et les obligations de la Commission d’examiner les activités de l’ASFC et d’enquêter sur toute plainte concernant la conduite d’un dirigeant ou d’un employé de l’Agence.

Audiences publiques

L’article 53, édicté par l’article 15 du projet de loi C-3, vise à modifier la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada pour conférer à la Commission le pouvoir de convoquer une audience publique pour enquêter sur une plainte et d’établir une cadre pour faciliter la protection des renseignements sensibles au cours d’une audience publique.

Selon le paragraphe 53(6), la Commission peut décider que tout ou partie d’une audience pour enquêter sur une plainte soit tenu à huis clos ou en l’absence d’une partie ou de ses représentants, si elle estime que certains types de renseignements sensibles seront probablement révélés. Ce pouvoir aurait pour effet de protéger ces types de renseignements sensibles au cours d’une audience publique : les renseignements risquant de porter atteinte à la sécurité ou à la défense nationales ou aux relations internationales; les renseignements risquant de compromettre l’exécution ou le contrôle d’application de la législation frontalière ou une enquête ou une poursuite relative à une infraction ou d’y nuire sérieusement; les renseignements concernant les ressources pécuniaires ou la vie privée d’une personne dont l’intérêt ou la sécurité l’emporte sur l’intérêt du public à l’égard de ces renseignements; les renseignements risquant de révéler des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire; les renseignements commerciaux dont le Canada s’est engagé à assurer la confidentialité dans le cadre d’une entente internationale. Selon l’alinéa 53(6)e), la Commission aurait le pouvoir discrétionnaire de tenir tout ou partie d’une audience à huis clos ou en l’absence d’une partie si, par ailleurs, les circonstances exigent une telle mesure.

Liberté d’expression (article 2b))

L’article 2b) de la Charte protège la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris le principe de la publicité des débats judiciaires. Selon ce principe, il existe une présomption selon laquelle les procédures devant les tribunaux judiciaires et administratifs sont accessibles tant au public qu’aux médias. Étant donné que le paragraphe 53(6) entend permettre à la Commission de convoquer des audiences à huis clos ou en l’absence d’une partie dans certaines circonstances, l’exercice de ce pouvoir pourrait déclencher l’application de l’article 2b) de la Charte.

Les considérations suivantes appuient la conformité du paragraphe 53(6) à l’article 2b) de la Charte. À l’instar des autres droits garantis par la Charte, le principe de la publicité des débats judiciaires n’est pas absolu et peut être limité en vue de la réalisation d’autres objectifs urgents de l’État. La protection des renseignements sensibles, tels que ceux protégés par toute immunité ou lorsque dont la communication risque de porter atteinte à la sécurité ou à la défense nationales ou aux relations internationales ou de compromettre une enquête ou une poursuite en matière pénale, est un intérêt de l’État qui est reconnu et important. Le paragraphe 53(6) ne s’appliquerait que dans les circonstances qui soulèvent d’importants intérêts de l’État, selon ce qui est décrit dans la disposition. La Commission, qui est tenue d’exercer son pouvoir de limiter raisonnablement l’accès du public, serait chargée d’évaluer si la communication des renseignements au cours d’une audience risquerait d’entraîner les préjudices décrits.

Attributions de la Commission et infractions

L’article 45, édicté par l’article 15, vise à conférer à la Commission le pouvoir d’assigner et de contraindre les témoins à comparaître devant elle relativement à une plainte dont elle est saisie, notamment à déposer et à produire les documents et les autres éléments de preuve qu’elle juge pertinents pour enquêter, instruire une audience et examiner la plainte à fond, au même titre qu’une cour supérieure.

Les articles 67 à 69, édictés par l’article 15, visent à créer plusieurs infractions punissables par procédure sommaire en lien avec les activités et les procédures de la Commission qui seraient passibles d’une amende, d’un emprisonnement, ou des deux. Le paragraphe 67(1) prévoit des infractions liées aux procédures devant la Commission, dont les suivantes : le défaut de se présenter à la suite d’une assignation à comparaître délivrée par la Commission, le refus comme témoin de prêter serment ou de faire une affirmation solennelle ou de produire les renseignements demandés, le fait de proférer des propos insultants ou menaçants dans le cadre d’une procédure ou de convaincre un témoin de ne pas participer à une procédure. Le paragraphe 68(1) prévoit que commet une infraction quiconque gêne les activités de la Commission, y compris quiconque harcèle, intimide ou menace une personne visée par une plainte, celle susceptible d’en déposer une, ainsi que la personne qui exerce des attributions qui lui sont conférées pour le compte de la Commission. Le paragraphe 68(1) prévoit aussi que commet une infraction quiconque gêne sciemment une personne dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées pour le compte de la Commission, ainsi que quiconque détruit ou modifie un document ou une chose, les cache ou les falsifie sachant qu’ils seront vraisemblablement pertinents dans le cadre d’une enquête ou d’une audience tenue sur une plainte devant la Commission. Le paragraphe 69(1) prévoit des infractions pour une violation de l’interdiction de communication de renseignements (article 27) et de l’obligation d’appliquer certaines réserves en matière de renseignements à l’égard des tierces personnes (paragraphe 29(3)).

Droit à la liberté (article 7 de la Charte)

L’article 7 de la Charte protège contre toute atteinte au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, sauf si cette atteinte est conforme aux principes de justice fondamentale. Le pouvoir d’assigner un témoin à comparaître pourrait déclencher l’application de l’article 7 de la Charte puisqu’il porte atteinte au droit à la liberté de la personne et devra donc être conforme aux principes de justice fondamentale. Étant donné que les infractions proposées aux articles 67 à 69 comportent toutes une possibilité d’emprisonnement, elles sont également susceptibles de porter atteinte au droit à la liberté de la personne et devront être conformes aux principes de justice fondamentale. Les considérations suivantes appuient la conformité avec la Charte des dispositions portant sur le pouvoir de la Commission d’assigner un témoin à comparaître et sur les infractions connexes. Ces dispositions représentent un outil nécessaire qui permettra à la Commission d’enquêter de façon efficace sur les plaintes du public concernant les services de l’ASFC ou la conduite d’un dirigeant ou d’un employé de l’Agence dans l’exécution de son mandat de responsabilisation important. Le témoignage et les éléments de preuve produits par un témoin ne pourraient pas être utilisés contre le témoin dans d’autres procédures, sauf dans le cas d’infractions et de procédures pour parjure. Après avoir examiné les infractions proposées, le ministre n’a relevé aucune incompatibilité possible entre le principe de justice fondamentale et les infractions prévues dans la loi proposée.

Liberté d’expression (article 2b))

L’article 2b) de la Charte se fonde sur des valeurs importantes, comme la promotion de la recherche de la vérité et la participation à la prise de décisions d’intérêt social et politique. L’expression qui prend la forme de la violence ou contribue à la violence ne bénéficie pas de la protection de la Charte. Comme les infractions proposées par les alinéas 67(1)(c) et (d) interdisent des formes de communication, elles pourraient mettre en jeu la liberté d’expression protégée par la Charte.

Les considérations suivantes appuient la conformité des infractions proposées à l’article 2b) de la Charte. L’objectif des infractions proposées est d’assurer la bonne administration des audiences de la Commission. L’inclusion des infractions proposées assure aussi l’harmonisation avec les infractions prévues pour les audiences de la Commission aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. Les communications qui pourraient être visées par les infractions proposées ne feraient pas la promotion des valeurs sous-jacentes à la liberté d’expression et pourraient être considérées comme étant à la périphérie de la protection offerte par l’article 2b). C’est pourquoi les infractions proposées peuvent être considérées comme proportionnées aux objectifs du respect de l’autorité et de la fonction de la Commission quant à la tenue d’audiences sur des plaintes visant les services de l’ASFC et la conduite de ses employés.

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