Projet de loi C-61 : Loi concernant l’eau, les sources d’eau, l’eau potable, les eaux usées et les infrastructures connexes sur les terres des Premières Nations

Déposé à la Chambre des communes le 27 février 2024

Note explicative

L’article 4.2 de la Loi sur le ministère de la Justice exige que le ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » pour chaque projet de loi du gouvernement afin d’éclairer le débat public et parlementaire au sujet d’un projet de loi du gouvernement. L’une des plus importantes responsabilités du ministre de la Justice est d’examiner le projet de loi afin d’évaluer s’il est incompatible avec la Charte canadienne des droits et libertés [« la Charte »]. Par le dépôt d’un Énoncé concernant la Charte, le ministre fait part de plusieurs des considérations principales qui ont guidé l’examen visant à vérifier si un projet de loi est incompatible avec la Charte. L’Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte qui sont susceptibles d’être touchés par un projet de loi, et il explique brièvement la nature de ces répercussions eu égard aux mesures proposées.

L’Énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Il s’ensuit que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il n’y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.

Un Énoncé concernant la Charte vise à fournir au public et au Parlement des renseignements juridiques se rapportant aux effets possibles d’un projet de loi sur les droits et libertés, dans la mesure où ces effets ne sont ni négligeables ni trop théoriques. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de toutes les considérations envisageables liées à la Charte. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et la modification d’un projet de loi. Un Énoncé concernant la Charte ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d’un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

Le ministre de la Justice a examiné le projet de Loi C-61, Loi concernant l’eau, les sources d’eau, l’eau potable, les eaux usées et les infrastructures connexes sur les terres des Premières Nations, afin de vérifier s’il est incompatible avec la Charte, conformément à l’obligation qui lui incombe aux termes de l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Voici une analyse non exhaustive des façons par lesquelles le projet de loi C‑61 est susceptible de toucher les droits et libertés garantis par la Charte. Elle est présentée en vue d’aider à éclairer le débat public et parlementaire relativement au projet de loi. Il ne s’agit pas de procéder à une description exhaustive de l’ensemble du projet de loi, mais plutôt de traiter des éléments pertinents dans le contexte d’un Énoncé concernant la Charte.

Aperçu

Le projet de loi a pour objet d’assurer aux Premières Nations un accès fiable à de l’eau potable, en quantité et de qualité suffisantes, adéquates et sûres, et un accès fiable au traitement et à l’évacuation efficaces des eaux usées, et de soutenir les Premières Nations dans l’atteinte des plus hautes normes en matière de santé, de sécurité et de bien-être. Le projet de loi prend également acte de l’existence du droit inhérent des Premières Nations à l’autonomie gouvernementale, lequel comprend la compétence en matière d’eau, de sources d’eau, d’eau potable, d’eaux usées et d’infrastructures connexes. Il assure également que les lois concernant les services relatifs à l’eau fournis sur les terres des Premières Nations, de même que les politiques et les pratiques mettant en œuvre ces lois, sont compatibles avec l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Le projet de loi énonce des principes applicables à la prise de décision, de même que des normes minimales nationales concernant la prestation des services relatifs à l’eau sur les terres des Premières Nations ainsi qu’un régime réglementaire fédéral concernant ces services. Le projet de loi vise à remédier aux différences entre les personnes issues des Premières Nations et celles issues de communautés non autochtones pour ce qui est de l’infrastructure, du statut socioéconomique, de la gouvernance, de santé et du bien-être, en ce qui concerne les services relatifs à l’eau, ainsi qu’à faciliter la collaboration pour la protection des sources d’eau entre les Premières Nations et tous les ordres de gouvernement.

En abordant les droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 dans le contexte des services relatifs à l’eau fournis sur les terres des Premières Nations, le projet de loi vise à favoriser une approche fondée sur l’objectif de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et ultimement à contribuer à la réconciliation, comme l’énonce son préambule.

Le projet de loi confirme qu’il est entendu que le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 comprend la compétence sur le plan législatif et administratif et la compétence liée à l’exécution en ce qui concerne les services relatifs à l’eau sur et sous les terres des Premières Nations, ainsi que l’eau et les sources d’eau dans les zones de protection adjacente aux terres des Premières Nations, dans les cas où les gouvernements concernés ont convenu de coordonner leurs lois dans la zone de protection.

Les terres des Premières Nations sont définies comme étant les terres visées par le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 et les sources d’eau sur ou sous ces terres. Les terres des Premières Nations ne comprennent pas les terres à l’égard desquelles un titre ancestral est revendiqué par une Première Nation ou à l’égard desquelles un tel titre a été confirmé par un tribunal. Le projet de loi ne refuse pas l’accès aux services relatifs à l’eau à tout visiteur ou résident non autochtone des terres des Premières Nations.

Les principes applicables à la prise de décisions en vertu du projet de loi comprennent un accès fiable à de l’eau potable sûre et propre ainsi que le traitement et l’évacuation efficaces des eaux usées en tant qu’aspects essentiels au bien-être des communautés; une gestion et une surveillance efficaces de la prestation des services relatifs à l’eau, fondées sur la transparence et l’obligation de rendre compte; la mise en commun des renseignements et des données ayant trait aux services relatifs à l’eau sur les terres des Premières Nations entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations, dans le respect du droit à la vie privée; l’égalité réelle, y compris la nécessité de répondre aux besoins particuliers des Premières Nations à un accès fiable aux services relatifs à l’eau dans le respect de leurs droits et d’une manière comparable à celle des communautés non autochtones.

Le projet de loi prévoit que la Charte canadienne des droits et libertés s’applique à tout corps dirigeant d’une Première Nation qui exerce sa compétence en vertu de la Loi. En cas d’incompatibilité, les dispositions de textes législatifs des Premières Nations l’emporteraient sur toute disposition d’une loi fédérale et de tout règlement pris sous son régime, sous réserve de certaines exceptions, comme la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur l’accès à l’information et certaines lois relatives à la protection de l’environnement, à la navigation et au transport maritime.

Le projet de loi prévoit également que le ministre des Services aux Autochtones consulte les corps dirigeants des Premières Nations et collabore avec eux avant de recommander des règlements en vertu de la Loi, afin d’assurer l’accès à de l’eau potable sûre et propre sur les terres des Premières Nations, et qu’il les consulte également pour ce qui est du cadre d’évaluation des besoins en matière de services relatifs à l’eau et de l’attribution des fonds. Le ministre consultera également la Commission des eaux des Premières Nations et collaborera à l’établissement d’un cadre de référence pour celle-ci afin d’appuyer l’objet et les principes énoncés dans le projet de loi, et le gouvernement du Canada s’efforcera de fournir un financement durable pour leur mise en œuvre.

Enfin, le projet de loi prévoit que le gouvernement du Canada s’efforcera de fournir un financement adapté aux besoins, selon le cadre d’évaluation des besoins établi en vertu de la Loi. Ce financement devra être suffisant, prévisible, stable, durable, fondé sur les besoins et il devra tenir compte des coûts réels des services relatifs à l’eau sur les terres des Premières Nations, afin que les Premières Nations puissent recevoir des services relatifs à l’eau qui sont comparables à ceux reçus dans les communautés non autochtones.

Article 15 de la Charte

L’article 15(1) de la Charte protège le droit à l’égalité. Il dispose que la loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et que tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race ou sur l’origine ethnique. L’égalité implique la promotion d’une société dans laquelle tous sont en sécurité, sachant qu’ils sont reconnus par la loi comme des êtres humains méritants le même respect, la même déférence et la même considération. L’article 15(2) de la Charte précise que l’article 15(1) n’interdit pas les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d’individus ou de groupes défavorisés, y compris ceux qui sont défavorisés du fait de leur race ou de leur origine ethnique.

Le projet de loi vise à promouvoir l’égalité réelle dans la prestation des services relatifs à l’eau sur ou sous les terres des Premières Nations, conformément aux valeurs fondamentales qui sous-tendent l’article 15 de la Charte. Reconnaissant la nécessité de remédier aux infrastructures inadéquates relatives à l’eau, aux sources d’eau, à l’approvisionnement en eau potable et au traitement et à l’évacuation des eaux usées sur les terres des Premières Nations, le projet de loi appuiera les Premières Nations dans les efforts qu’elles déploient pour assurer un accès fiable aux services relatifs à l’eau conformément aux droits des Premières Nations et au principe d’égalité réelle.

La portée du projet de loi en ce qui concerne les services relatifs à l’eau situés exclusivement sur les terres des Premières Nations pourrait faire entrer en jeu l’article 15(1) de la Charte, dans la mesure où l’on pourrait considérer que le projet de loi crée une distinction fondée sur la race ou sur l’origine ethnique. Les considérations qui suivent jouent en faveur de la compatibilité du projet de loi avec l’article 15 de la Charte. L’adoption d’un tel projet de loi à l’égard des Premières Nations et non pour d’autres groupes fait fond sur la compétence du gouvernement fédéral relativement aux terres des Premières Nations, conformément au paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, et elle découle d’un accord conclu avec les Premières Nations pour régler les litiges concernant le caractère inadéquat des services relatifs à l’eau sur les terres des Premières Nations. Pour atteindre l’égalité réelle pour les groupes défavorisés, il faut souvent faire des distinctions. Le fait de répondre aux besoins distincts des Premières Nations en matière d’eau sur leurs terres n’a pas pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’exacerber le désavantage affectant un groupe particulier.