Projet de loi C-9 : Loi modifiant le Code criminel (propagande haineuse, crime haineux et accès à des lieux religieux ou culturels)

Déposé à la Chambre des communes le 7 octobre 2025

Note explicative

L’article 4.2 de la Loi sur le ministère de la Justice exige que le ministre de la Justice prépare un « énoncé concernant la Charte » pour chaque projet de loi du gouvernement afin d’éclairer le débat public et parlementaire au sujet des projets de loi du gouvernement. L’une des plus importantes responsabilités du ministre de la Justice est d’examiner le projet de loi afin d’évaluer s’il est incompatible avec la Charte canadienne des droits et libertés [la « Charte »]. Lorsqu’il dépose un énoncé concernant la Charte, le ministre énonce certaines des considérations principales ayant guidé l’examen visant à vérifier la compatibilité du projet de loi avec la Charte. Cet énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte auxquels un projet de loi pourrait porter atteinte et il explique brièvement la nature de ces atteintes eu égard aux mesures proposées.

L’énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Il s’ensuit que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il n’y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.

Un énoncé concernant la Charte vise à fournir des informations juridiques au public et au Parlement se rapportant aux effets possibles d’un projet de loi sur les droits et libertés dans la mesure où ces effets ne sont ni négligeables ni trop théoriques. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de toutes les considérations possibles relatives à la Charte. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et l’amendement d’un projet de loi. Un énoncé concernant la Charte ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d’un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

Le ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-9, Loi modifiant le Code criminel (propagande haineuse, crime haineux et accès à des lieux religieux ou culturels) afin de vérifier qu’il n’est pas incompatible avec la Charte, conformément à l’obligation que lui impose l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Ce qui suit constitue une analyse non exhaustive de ce en quoi le projet de loi C-9 pourrait faire entrer en jeu des droits et libertés garantis par la Charte. Cette analyse est présentée dans le but d’éclairer le débat public et parlementaire sur le projet de loi. Elle n’inclut pas de description exhaustive du projet de loi : elle est plutôt axée sur les éléments qui sont pertinents pour l’énoncé concernant la Charte.

Voici les principaux droits et libertés garantis par la Charte que les mesures proposées pourraient faire entrer en jeu :

• Liberté de religion (alinéa 2a)) : L’alinéa 2a) prévoit que chacun a la liberté de conscience et de religion. Cette disposition protège les pratiques ou croyances sincères d’une personne qui ont un lien avec la religion. Une loi ou un acte du gouvernement qui nuit d’une manière plus que négligeable ou insignifiante à la capacité d’une personne de se conformer à ses pratiques ou croyances religieuses peut porter atteinte à la liberté garantie par l’alinéa 2a) de la Charte.
  
• Liberté d’expression (alinéa 2b)) – L’alinéa 2b) de la Charte prévoit que chacun a la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et d’autres moyens de communication. L’alinéa 2b) a été interprété de façon large pour englober toute activité ou communication, outre la violence ou les menaces de violence, qui transmet ou tente de transmettre un message.
• Liberté de réunion pacifique (alinéa 2c)) : L’alinéa 2c) prévoit que chacun a la liberté de réunion pacifique. Cet alinéa est étroitement lié à la liberté d’expression et garantit le droit de participer à des manifestations, des protestations, des réunions, du piquetage et d’autres rassemblements pacifiques.
• Droit à la liberté (article 7) : L’article 7 de la Charte garantit à chacun le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne et prévoit qu’il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. Les principes en question interdisent notamment les mesures arbitraires, celles ayant une portée excessive et celles qui sont totalement disproportionnées. Une loi est arbitraire lorsqu’elle porte atteinte aux droits garantis par l’article 7 d’une manière qui n’est pas rationnellement liée à l’objet de la loi. Une loi à portée excessive va tout simplement trop loin : même si elle est par ailleurs généralement rationnelle, elle porte atteinte aux droits garantis par l’article 7 en visant certains comportements qui n’ont aucun lien avec la réalisation de l’objet de la loi. Une loi est totalement disproportionnée lorsque ses effets sur les droits garantis par l’article 7 sont si importants qu’ils sont « sans rapport aucun » avec l’objet de la loi. Les infractions passibles d’emprisonnement pourraient porter atteinte au droit à la liberté et doivent donc être conformes aux principes de justice fondamentale.
• Droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives (article 8) : L’article 8 de la Charte protège quiconque contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies « abusives ». L’objectif de l’article 8 est de protéger les personnes contre une intrusion abusive lorsqu’il y a une attente raisonnable au respect de la vie privée. Une fouille, perquisition ou saisie qui porte atteinte à une attente raisonnable en matière de vie privée n’est pas abusive si elle est autorisée par une loi, si la loi elle-même est raisonnable (en ce qu’elle établit un juste équilibre entre les droits à la vie privée et l’intérêt de l’État) et si elle est effectuée de manière raisonnable. L’appréciation du caractère raisonnable de la loi s’effectue de façon souple et tient compte de la nature et de l’objet du régime législatif ainsi que de la nature du droit à la vie privée concerné.
  
• Droit de ne pas être privé sans juste cause d’une mise en liberté assortie d’un cautionnement raisonnable (alinéa 11e)) : L’alinéa 11e) de la Charte garantit que toute personne inculpée d’une infraction a le droit de ne pas être privée sans juste cause d’une mise en liberté assortie d’un cautionnement raisonnable. L’alinéa 11e) consacre le droit fondamental à la mise en liberté provisoire, fondé sur la présomption d’innocence et le droit à la liberté. Les modalités de cette mise en liberté doivent être « raisonnables » dans les circonstances. Le droit à la mise en liberté sous caution ne peut être refusé que pour une « juste cause ».

Vue d’ensemble

Le projet de loi C-9 vise à modifier le Code criminel pour créer de nouvelles infractions afin de mieux protéger l’accès à des lieux religieux, culturels et autres, et de lutter contre les crimes motivés par la haine. Les modifications proposées dans le projet de loi créeraient quatre nouvelles infractions criminelles : 1) une infraction d’intimidation liée à l’interdiction de provoquer un état de peur pour dissuader autrui d’accéder à des institutions religieuses ou culturelles ou à d’autres endroits donnés; 2) une infraction rattachée au fait d’empêcher ou de gêner intentionnellement l’accès légitime d’autrui à des endroits visés; 3) une infraction catégorisée comme crime haineux pour dénoncer plus explicitement les crimes motivés par la haine; et 4) une infraction rattachée au fait de fomenter volontairement la haine contre un groupe identifiable par l’exposition dans un endroit public de certains symboles haineux ou terroristes. Une définition de la notion de « haine » serait en outre ajoutée au Code criminel pour préciser ce qui est visé par la nouvelle infraction catégorisée comme crime haineux, par la nouvelle infraction de propagande haineuse, et par les infractions de propagande haineuse qui existent déjà. Le projet de loi propose aussi d’autres modifications au Code criminel; par exemple, la nouvelle infraction d’intimidation prévue serait ajoutée à l’actuel régime applicable à l’interception de communications privées, et il y aurait aussi des modifications concernant l’analyse génétique à des fins médicolégales et la prise d’ordonnances de mise en liberté (sous caution) assorties de conditions.

Nouvelles infractions : intimidation et empêchement d’accès

Le projet de loi C-9 vise à modifier le Code criminel afin d’ériger en infraction d’intimidation le fait d’agir dans l’intention de provoquer la peur chez une personne en vue d’entraver son accès :

1. à un bâtiment, à une construction ou à une partie d’un bâtiment ou d’une construction servant principalement au culte religieux, ou utilisés principalement par un groupe identifiable pour la tenue d’activités ou d’événements à caractère administratif, social, culturel ou sportif, ou comme établissement d’enseignement (notamment une garderie), ou encore comme résidence pour personnes âgées;
2. à un cimetière.

L’expression « groupe identifiable » est définie au paragraphe 318(4) du Code criminel comme un groupe qui se différencie des autres par la couleur, la race, la religion, l’origine nationale ou ethnique, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’identité ou l’expression de genre, ou la déficience mentale ou physique.

De plus, le projet de loi vise à ériger en infraction le fait d’empêcher ou de gêner intentionnellement l’accès légitime par autrui aux mêmes lieux protégés par la nouvelle infraction d’intimidation. L’infraction d’empêchement d’accès ferait l’objet d’une exception légale qui éviterait de l’appliquer aux cas où une personne se trouverait au lieu visé ou près de celui-ci aux seules fins d’obtenir ou de communiquer des renseignements. Les nouvelles infractions d’intimidation et d’empêchement d’accès seraient punissables d’un emprisonnement maximal de dix ans par voie de mise en accusation ou de deux ans moins un jour sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire.

Puisque les infractions proposées relativement à l’intimidation et à l’empêchement d’accès sont punissables d’emprisonnement, elles font intervenir le droit à la liberté garanti par l’article 7 et doivent être conformes aux principes de justice fondamentale. Ces infractions pourraient aussi faire entrer en jeu la liberté d’expression garantie par l’alinéa 2b) et la liberté de réunion pacifique garantie par l’alinéa 2c), en suscitant la possibilité d’interdire des communications et des rassemblements protégés par ces droits.

Les considérations ci-dessous appuient la conformité des infractions proposées avec les alinéas 2b) et 2c) ainsi que l’article 7 de la Charte. L’infraction liée à l’intimidation comporterait une exigence d’intention spécifique, c’est-à-dire qu’il devrait être établi qu’une personne avait l’intention de provoquer la peur chez autrui en vue d’empêcher l’accès au lieu concerné. Dans le cas où ce genre de comportement intimidant équivaudrait à de la violence ou à des menaces de violence, l’infraction ne limiterait ni la liberté d’expression ni la liberté de réunion pacifique, qui ne protègent pas de tels actes de violence. Parallèlement, l’infraction liée à l’empêchement d’accès ferait l’objet d’une exception légale qui éviterait la mise en accusation de personnes se trouvant dans un lieu visé ou près de celui-ci aux seules fins d’obtenir ou de communiquer des renseignements. Ainsi, les infractions proposées sont prévues de manière à éviter d’interdire les manifestations pacifiques.

Définition du terme « haine »

Le projet de loi viendrait donner une définition au terme « haine » pour deux des infractions de propagande haineuse déjà prévues à l’article 319 (incitation publique à la haine lorsqu’une telle incitation est susceptible d’entraîner une violation de la paix, et fomentation volontaire de la haine), et pour les nouvelles infractions de propagande haineuse et de crime haineux. La définition proposée précise que la « haine » désigne un sentiment plus fort que le dédain ou l’aversion et comportant de la détestation ou du dénigrement. Le projet de loi viendrait en outre codifier des décisions de la Cour suprême du Canada en précisant que la communication de déclarations n’incite pas à la haine ou ne la fomente pas pour la seule raison qu’elle discrédite, humilie, blesse ou offense.

La définition proposée du terme « haine » est susceptible de faire entrer en jeu la liberté d’expression garantie par l’alinéa 2b) de la Charte, mais les considérations ci-dessous appuient sa compatibilité avec cet alinéa. En fait, la définition proposée est conforme à celle qu’a déjà énoncée la Cour suprême du Canada, notamment dans l’arrêt Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott (2013), où elle avait qualifié la haine de manifestation extrême de la détestation ou de la diffamation, qui va au-delà du simple dédain, de l’aversion, de l’humiliation ou de l’offense. Auparavant, la Cour suprême avait donné une définition similaire du terme « haine » dans l’arrêt R. c. Keegstra (1990), où elle examinait la constitutionnalité de l’infraction rattachée à la fomentation volontaire de la haine contre des groupes identifiables, prévue à l’article 319 du Code criminel. La définition proposée met l’accent sur la détestation et le dénigrement, et elle précise aussi ce qui ne constitue pas de la haine au sens de la loi. La modification proposée viendrait ainsi codifier une définition établie par des arrêts de principe de la Cour suprême du Canada.

Nouvelle infraction catégorisée comme crime haineux

Le projet de loi érigerait par ailleurs en infraction comme crime haineux le fait de commettre une infraction prévue au Code criminel ou à toute autre loi fédérale en étant motivé par de la haine fondée sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la langue, la couleur, la religion, le sexe, l’âge, la déficience mentale ou physique, l’orientation sexuelle ou l’identité ou l’expression de genre. La structure des peines serait croissante pour la nouvelle infraction : les peines maximales augmenteraient en fonction de celle de l’infraction sous-jacente (soit l’infraction motivée par la haine qui s’applique en l’espèce d’après facteurs pertinents énoncés ci-dessus). En cas de poursuite par procédure sommaire, la peine maximale pour le nouveau crime haineux serait de deux ans moins un jour. Dans le cas d’une poursuite par mise en accusation, la peine maximale irait jusqu’à cinq ans, dix ans, quatorze ans ou à perpétuité.

Puisque la nouvelle infraction catégorisée comme crime haineux est punissable d’emprisonnement, elle fait intervenir le droit à la liberté garanti par l’article 7 et doit être conforme aux principes de justice fondamentale. Or, le ministre n’a pas constaté d’incompatibilité avec les principes de justice fondamentale. L’infraction proposée est adaptée à son objectif de lutter contre les crimes motivés par la haine, clairement énoncé dans le projet de loi. L’étendue des comportements visés par l’infraction est identique à celle des infractions sous-jacentes qui existent déjà. La structure croissante des peines pour cette nouvelle infraction est également adaptée à la gravité de l’infraction sous-jacente, et elle n’aurait pas d’incidence sur le pouvoir discrétionnaire des juges d’ajuster la peine selon la gravité de l’infraction et le degré de responsabilité du délinquant.

Nouvelle infraction de propagande haineuse

Le projet de loi érigerait en infraction le fait de fomenter volontairement la haine contre un groupe identifiable par l’exposition dans un endroit public de certains symboles liés au terrorisme ou à la haine. Les symboles en question seraient les suivants :

1. un symbole principalement utilisé par une entité inscrite, au sens du paragraphe 83.01(1) du Code criminel, ou principalement associé à une telle entité;
2. les signes nazis que sont la croix gammée et le symbole des SS, ou « rune double de la victoire »;
3. un symbole à ce point semblable à un symbole visé aux alinéas a) ou b) qu’il est susceptible d’être confondu avec lui.

L’expression « groupe identifiable » est définie au paragraphe 318(4) du Code criminel comme un groupe qui se différencie des autres par la couleur, la race, la religion, l’origine nationale ou ethnique, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’identité ou l’expression de genre, ou la déficience mentale ou physique.

Le projet de loi précise que nul ne peut être déclaré coupable de cette infraction si l’exposition du symbole servait un but légitime, notamment un but lié au journalisme, à la religion, à l’éducation ou aux arts et non contraire à l’intérêt public, ou si elle était faite de bonne foi dans le but d’attirer l’attention, afin qu’il y soit remédié, sur des questions provoquantes ou de nature à provoquer des sentiments de haine à l’égard d’un groupe identifiable au Canada.

Le projet de loi prévoit que quiconque commet cette infraction est coupable soit d’un acte criminel et passible d’un emprisonnement maximal de deux ans, soit d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire.

L’infraction proposée viendrait restreindre la liberté d’expression garantie par l’alinéa 2b), puisque la fomentation volontaire de la haine par l’exposition de symboles est une activité expressive. Les considérations ci-dessous appuient la compatibilité de l’infraction proposée avec l’alinéa 2b) de la Charte. L’infraction comporterait une exigence d’intention spécifique, c’est‑à‑dire qu’il faudrait que la personne exposant publiquement le symbole l’ait fait dans le but de fomenter volontairement la haine contre un groupe identifiable. La simple exposition publique du symbole ne constituerait pas une infraction, pas plus que son exposition publique à des fins autres que la fomentation volontaire de la haine. La liste de symboles expressément visés par l’objet de l’infraction est circonscrite par des critères précis : il s’agit de symboles principalement utilisés par des entités terroristes inscrites ou associés à celles-ci, de certains symboles nazis, et de symboles qui leur sont très semblables. On peut difficilement nier que ces symboles sont nuisibles et contribuent peu aux objectifs véritables de la liberté d’expression lorsqu’ils servent à la propagande haineuse. Il est entendu que les modifications prévues incluraient deux moyens de défense pour bien faire comprendre que l’infraction ne s’applique pas à l’exposition publique de ces symboles à des fins légitimes.

Interception des communications privées et analyse génétique effectuée à des fins médicolégales

Le projet de loi ajouterait la nouvelle infraction d’intimidation à la liste d’infractions figurant à l’article 183 du Code criminel, par rapport auxquelles les enquêteurs peuvent demander l’autorisation judiciaire d’intercepter des communications privées. De plus, il ajouterait cette nouvelle infraction à la définition d’« infraction secondaire » à l’article 487.04 du Code criminel, au titre de laquelle des échantillons corporels peuvent être prélevés dans le cadre de l’actuel régime d’analyse à des fins médicolégales.

Les modifications visant à élargir la gamme d’infractions pour lesquelles des communications privées peuvent être interceptées et pour lesquelles des échantillons corporels peuvent être prélevés pourraient faire intervenir la protection contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives, prévue à l’article 8 de la Charte. Les considérations ci-dessous appuient la compatibilité des modifications proposées avec cet article. Les protections déjà prévues dans le Code criminel continueront de s’appliquer, y compris l’obligation d’obtenir une autorisation judiciaire avant d’intercepter des communications privées ou de prélever des substances corporelles aux fins d’analyse génétique, ce qui permettra ainsi de satisfaire aux exigences de l’article 8 de la Charte en ce qui a trait à une fouille, perquisition ou saisie raisonnable.

Conditions particulières de mise en liberté sous caution concernant la nouvelle infraction d’intimidation

Le projet de loi viendrait inclure la nouvelle infraction d’intimidation dans les dispositions obligeant le juge à assortir de conditions particulières l’ordonnance de mise en liberté (sous caution) de la personne accusée. Ces conditions, énumérées aux paragraphes 515(4.1) et 515(4.2) du Code criminel, comprennent ce qui suit : interdiction d’avoir une arme à feu en sa possession; interdiction de communiquer avec toute personne nommée dans l’ordonnance – qu’il s’agisse d’une victime, d’un témoin ou autre; interdiction d’aller dans un lieu ou de pénétrer dans tout secteur géographique précisé; obligation de porter un dispositif de surveillance à distance, si le procureur général en fait la demande.

Le fait d’ajouter d’autres infractions à celles exigeant que le juge considère l’imposition de conditions ferait que celles-ci seraient plus susceptibles d’être imposées, et certaines peuvent restreindre la liberté de circulation d’une personne (comme l’interdiction d’aller dans des lieux précisés), et les modifications proposées pourraient faire entrer en jeu le droit de ne pas être privé sans juste cause d’une mise en liberté assortie d’un cautionnement raisonnable, garanti par l’alinéa 11e), et le droit à la liberté garanti par l’article 7. La capacité d’imposer une condition interdisant la communication avec certaines personnes pourrait en outre faire entrer en jeu la liberté d’expression garantie par l’alinéa 2b). De plus, la capacité d’imposer une condition exigeant le port d’un dispositif de surveillance à distance pourrait faire intervenir la protection contre les fouilles, perquisitions et saisies abusives, prévue à l’article 8.

Les considérations ci-dessous appuient la compatibilité des modifications prévues avec les dispositions de la Charte qui pourraient entrer en jeu. Le régime actuel établi par le Code criminel exigerait qu’un juge examine s’il est souhaitable pour la sécurité de toute personne (notamment les victimes ou les témoins) d’ajouter certaines conditions à l’ordonnance de mise en liberté de la personne accusée, selon sa situation particulière. Par conséquent, l’imposition de conditions particulières de mise en liberté sous caution n’est pas obligatoire et serait à la discrétion du tribunal, ce qui porte à conclure au caractère raisonnable des conditions proposées. En outre, l’ordonnance de mise en liberté peut être modifiée lorsque l’accusé, la poursuite et toute caution donnent leur consentement écrit. De plus, en tout temps avant de subir son procès relativement à l’accusation, l’accusé peut demander à un juge de réviser l’ordonnance de mise en liberté, y compris les conditions qui s’y rattachent.