Possibilités de réformes supplémentaires du processus disciplinaire de la magistrature fédérale

Partie 2 : Contexte

Le document de discussion de 2014 du CCM procure un aperçu des considérations juridiques et politiques qui soutiennent le processus disciplinaire de la magistrature fédérale. Par conséquent, cette partie du document offrira uniquement des aperçus du processus actuel, de ses origines et des changements apportés au processus par le CCM en 2015 afin de mieux situer les options de réforme éventuelle énoncées ci-dessous dans la partie 3.

2.1 Origines du processus

En vertu de l'article 99 de la Loi constitutionnelle de 1867, les juges des cours supérieures du Canada, qui sont tous nommés par le fédéral, demeurent en fonction « durant bonne conduite » jusqu'à l'âge de 75 ans, « mais ils pourront être révoqués par le gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des Communes. »Note de bas de la page 3

Déterminer le moment où l'obligation de bonne conduite a été enfreinte, et ce qui constitue une inconduite assez grave pour justifier la révocation d'un juge est souvent une tâche ardue. Cela requiert une enquête et un examen approfondit qui répondent aux exigences d'équité procédurale, et qui établissent un équilibre entre la nécessité que les juges soient tenus responsable de leur conduite et celle d'assurer que les juges demeurent suffisamment indépendants, dans les faits et dans la perception du public, afin d'être en mesure de régler les différends dont ils sont saisis.

L'enquête sur les allégations d'inconduite contre le juge Leo Landreville de la Cour supérieure de l'Ontario, effectuée au milieu des années 1960, a démontré la nécessité d'un processus pour enquêter sur les allégations d'inconduite judiciaire et déterminer leur gravité indépendamment des organes exécutifs et législatifs du gouvernement. Lorsque les allégations contre le juge Landreville ont d'abord fait surface, il n'existait aucun processus établi pour les enquêtes sur les allégations d'inconduite judiciaire. Par conséquent, une enquête publique avait été lancée en vertu de la Loi sur les enquêtes fédérale et un juge à la retraite avait été nommé commissaire d'enquête. Le commissaire a enquêté sur les allégations et a produit un rapport qui a ensuite été présenté devant le Parlement. Cependant, le rapport a été largement perçu comme étant biaisé, et un sous-comité spécial de parlementaires incluant des membres de la Chambre des communes et du Sénat a dû tenir des audiences et effectuer des enquêtes plus approfondies.

Plusieurs jours d'audience se sont tenus, au cours desquels la preuve a été entendue, incluant un témoignage de la part du juge Landreville lui-même. Les audiences devaient être fréquemment interrompues pour d'autres affaires parlementaires, et plusieurs membres du comité spécial n'ont pu assister à toutes les audiences. Au final, le juge Landreville a démissionné après que le rapport du comité ait demandé sa destitution, mais les enquêtes, effectuées en vertu de la Loi sur les enquêtes et du Parlement, ont été considérées comme étant inefficaces et désordonnées et ont dévoilé les difficultés inhérentes liées à une enquête sur des allégations d'inconduite judiciaire menée par le Parlement lui-mêmeNote de bas de la page 4.

C'est en grande partie en réaction à l'expérience de l'enquête Landreville que le Conseil canadien de la magistrature (CCM) a été établi dans les amendements à la Loi sur les juges de 1971Note de bas de la page 5. Conformément à la loi, le CCM était composé de tous les juges en chef et les juges en chef adjoint de nomination fédérale du Canada (autrement dit, le juge en chef et les juges en chef associés de toutes les cours supérieures fédérales, provinciales et territoriales)Note de bas de la page 6 et avait été chargé d'enquêter les allégations d'inconduite portées contre les juges des cours supérieures du Canada indépendamment du gouvernement. Pour remplir ce mandat, deux tâches principales ont donc été confiées au CCM :

  1. Enquêter les allégations d'inconduite afin de déterminer leur gravité et leur bien-fondé;
  2. Pour les allégations suffisamment graves pour justifier la tenue d'une enquête complète, fournir au ministère de la Justice un rapport comprenant un compte-rendu détaillé de l'enquête et une recommandation indiquant si le juge en question devrait être révoqué.

Fondamentalement, pour les allégations d'inconduite jugées si graves qu'elles pourraient justifier la révocation, le résultat final du processus disciplinaire de la magistrature est un rapport avec une recommandation au ministre. La décision de demander au Parlement de révoquer un juge repose ultimement sur le ministre. Le rapport au ministre, comprenant un compte-rendu complet de l'enquête sur la conduite du juge, est donc essentiel puisque le ministre prendra une décision en fonction de celui-ci. Autrement, le Parlement lui-même pourrait être contraint de mener des enquêtes plus approfondies, ce qui pourrait aller à l'encontre de l'impulsion donnant au CCM la responsabilité d'enquêter les allégations d'inconduite judiciaire dans la foulée de l'enquête Landreville.

La Loi sur les juges définit les critères de révocation d'un juge (par. 65(2)), et établit un ensemble d'exigences, telles que l'obligation de présenter un rapport au ministre à la fin de chaque enquête (par. 65(1)), mais elle prescrit très peu en ce qui concerne les procédures. Afin d'assurer un processus d'enquête juste et efficace, le CCM a établi des procédures de plainte et un manuel réglementant le processus devant un comité d'enquête, tous deux émis en tant que politique, et le Règlement administratif du Conseil canadien de la magistrature sur les enquêtes émit en tant que règlement en vertu de l'alinéa 61(3)c) de la Loi sur les juges. Ces documents de politique et ces règlements administratifs établissent aujourd'hui la plupart des paramètres du processus disciplinaire de la magistrature fédéraleNote de bas de la page 7.

Tel que formulé par le CCM dans son document de discussion, le processus a évolué au fil des années, mais les principes clés sous-jacents, ceux qui doivent être protégés et promus afin de maintenir la confiance du public envers le processus et, par extension, la magistrature et le système judiciaire, demeurent inchangés. Voici lesdits principes :

L'imputabilité de la magistrature :
Les juges doivent être tenus responsables de leur conduite. Toute inconduite doit être traitée, y compris par une révocation s'il y a lieu. L'imputabilité de la magistrature milite également fortement en vue d'assurer que l'intérêt public soit bien représenté dans tout processus disciplinaire de la magistrature.
L'indépendance de la magistrature :
Ce principe constitutionnel veut que les juges demeurent indépendants, aussi bien dans leur réalité concrète que dans l'image projetée, afin qu'ils puissent se prononcer sur les affaires dont ils sont saisis sans l'influence indue de quiconque pour qui l'issue de leurs décisions revêt un intérêt, incluant les autres organes du gouvernement. Les cours indiquent clairement que l'indépendance de la magistrature existe au profit de la personne jugée, et non des juges. Ils seront donc évalués de la perspective de l'observateur raisonnable et en fonction de l'intérêt public qu'ils sont censés servir.Note de bas de la page 8

Il est important que les juges se sentent libres de se prononcer sur les affaires dont ils sont saisis de façon juste, sans craindre qu'une plainte soit portée contre eux et qu'ils puissent ensuite être révoqués ou être forcés de se désister. L'indépendance de la magistrature est également facilitée par la présence d'un processus disciplinaire de la magistrature fonctionnant indépendamment de l'exécutif et qui est mené (mais pas exclusivement) par des juges.Note de bas de la page 9 Toutefois, tel que souligné dans le document de discussion de 2014 du CCM, l'indépendance de la magistrature ne peut servir de bouclier pour soustraire la conduite des juges à l'attention du public.Note de bas de la page 10

Équité :
Assurer qu'un processus disciplinaire de la magistrature est équitable envers les plaignants et les juges qui y sont soumis est essentiel pour deux raisons principales. Ce principe est crucial pour maintenir la confiance envers le processus de la part des plaignants, des juges et des membres du grand public. L'équité procédurale est aussi une obligation légale à laquelle tout processus décisionnel public doit se conformer.Note de bas de la page 11
Efficacité :
Cet élément clé présente deux dimensions : le temps et le coût. Un processus disciplinaire de la magistrature doit arriver à des résultats dans un délai raisonnable et à un coût raisonnable pour le Trésor public. L'efficacité peut parfois entrer en conflit avec l'équité, car les garanties de procédure établies afin d'assurer l'équité peuvent souvent allonger un processus et en augmenter le coût.
Transparence et accessibilité :
Un processus disciplinaire de la magistrature doit être clairement établi afin que chaque membre du public puisse comprendre son fonctionnement, et, par extension, les renseignements concernant le processus doivent être relativement faciles d'accès pour tout membre du public raisonnablement bien informé.

2.2 Le processus actuel

Le processus actuel comporte cinq étapes :

  1. La réception;
  2. L'examen initial et l'enquête;
  3. Le comité d'enquête;
  4. Le conseil plénier;
  5. La considération par le ministre de la Justice, avec une possibilité de vote du Parlement.

Dans le cadre de cet aperçu, la procédure de plainte du CCM, qui régit la première étape et une partie de la seconde, sera désignée par l'abréviation « PP ». Le Règlement administratif du Conseil canadien de la magistrature sur les enquêtes du CCM, qui régit la majorité du reste du processus du CCM, sera désigné par l'abréviation « RA ». Le manuel de pratique et de procédures des comités d'enquête sera appelé simplement « le manuel ».

Réception

Toute personne peut présenter une plainte (bien qu'en vertu du paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges, le ministre de la Justice ou le procureur général d'une province peut demander la constitution d'un comité d'enquête pour enquêter sur la conduite d'un juge).Note de bas de la page 12 Pendant le processus, le plaignant est informé ponctuellement du déroulement de sa ou ses plaintes (PP art. 12), mais ne participe généralement pas directement au processus de plainte.Note de bas de la page 13

Une plainte demeurera confidentielle à moins que le plaignant décide de la rendre publique.Note de bas de la page 14 Le Directeur général du CCM, qui est responsable des aspects administratifs du processus, est responsable du tri des plaintes qui ne relèvent pas de la compétence du CCM, de même que les plaintes qui « sont futiles, vexatoires, faites dans un but inapproprié, sont manifestement sans fondement ou constituent un abus de la procédure des plaintes » (PP art. 5).

Examen initial et enquête

Les plaintes qui ne sont pas exclues sont envoyées par le Directeur général au président ou au vice-président (dénommé ci-après simplement « le président ») du Comité sur la conduite des juges du CCM (PP art.4.3).Le président doit effectuer un examen initial et peut :

  1. demander toute information additionnelle du plaignant;
  2. demander les observations du juge et celles de son juge en chef; ou
  3. rejeter la plainte s'il juge qu'elle ne justifie pas d'examen additionnel. (PP art. 6)

Suivant la réception des commentaires, le président peut rejeter l'affaire, ou :

  1. mettre l'affaire en suspens pendant l'application de mesures correctives;
  2. rassembler davantage d'information en retenant les services d'un enquêteur
  3. transmettre l'affaire à un comité d'examen, mais seulement si le président considère qu'elle pourrait être suffisamment grave pour justifier la révocation du juge. (PP art. 8-9, RA par. 2(1)).

Des mesures correctives sont consenties suite à une consultation avec le juge et son ou sa juge en chef, et peuvent aller des excuses de la part du juge à l'aide psychologique (PP art. 8). Lorsqu'il rejette une plainte, le président peut également remettre au juge une évaluation de la conduite du juge et exprimer ses préoccupations (ibid.).

Si le président décide que le dossier doit être transmis à un comité d'examen parce que la plainte pourrait justifier la révocation du juge, il doit exprimer les raisons de sa décision, faire parvenir au comité d'examen l'information pertinente recueillie, et donner au juge l'opportunité de soumettre ses observations au comité d'examen (PP art.8.5).

Les comités d'examen comprennent un juge puînéNote de bas de la page 15, un membre non-juriste (qui n'est ni un avocat ni un juge), et trois membres du CCM (RA par. 2(3)). Ils sont tous nommés par le doyen du Comité sur la conduite (le juge le plus ancien du comité qui n'a pas participé à l'examen de la plainte). L'unique fonction d'un comité d'examen est de déterminer si la plainte pourrait être suffisamment grave pour justifier la révocation du juge. Si c'est le cas, la décision de constituer un comité d'enquête sera prise (RA par. 2(4)), auquel cas le comité d'examen devra établir les motifs de la décision et les questions à examiner que le comité d'enquête devra prendre en considération (RA par. 2(7)).Note de bas de la page 16 Sinon, la plainte est renvoyée au président qui doit décider la meilleure manière de la résoudre (RA par. 2(5)).

Procédures des comités d'enquête

Un comité d'enquête doit être composé d'un nombre impair de membres (généralement trois ou cinq), dont la majorité doit être des membres du CCM (nommés par le doyen du Comité sur la conduite). Cependant, il ne peut inclure des membres ayant participé à une ou plusieurs étapes précédentes du processus portant sur la plainte en cause (RA art. 3).

La minorité des membres d'un comité d'enquête est habituellement composée d'avocats ayant été membres du Barreau pendant au moins dix ans qui sont nommés par le ministre de la Justice (Loi sur les juges par. 63(3)).Le ministre peut, mais n'est pas tenu, de nommer des avocats pour siéger à un comité d'enquête.À défaut d'une désignation, le CCM constituera un comité composé de membres du CCM seulement (ibid.; manuel para.1.1).

Un comité d'enquête se voit conférer les pouvoirs d'une cour supérieure (Loi sur les juges par. 63(4)). Il peut examiner toute plainte ou accusation pertinente formulée contre le juge qui est portée à son attention, mais il doit tenir compte des motifs et des questions à examiner du comité d'examen qui l'a constitué (RA par. 5(1)). Il détermine ensuite généralement la portée de son enquête (établie dans un avis d'allégations au juge) en référence à ces documents et à la plainte originale (manuel par.3.5-3.6).Le Directeur général du CCM est responsable de transmettre tous les documents pertinents produits lors des étapes précédentes du processus au comité d'enquête (manuel par.1.2). Les audiences du comité peuvent être tenues à huis clos, mais elles sont présumées publiques. Le ministre peut demander que les audiences soient publiques (manuel par. 2.3; RA, art. 6; Loi sur les juges, par. 63(6)).

Un comité d'enquête doit mener ses enquêtes conformément au principe de l'équité procédurale (RA, art. 7), et le manuel établit des lignes directrices précises visant à assurer que l'équité procédurale est respectée.

Une fois le comité d'enquête constitué, il peut retenir toute personne nécessaire au déroulement de l'enquête, y compris des avocats (manuel par. 3.1-3.3; RA, art. 4). Le juge visé par l'enquête a le droit d'être entendu et est également représenté par son propre avocat (Loi sur les juges, art. 64).Note de bas de la page 17

Le paragraphe 65(2) de la Loi sur les juges énonce quatre motifs pour la révocation d'un juge : « (a) âge ou invalidité, (b) manquement à l'honneur et à la dignité, (c) manquement aux devoirs de sa charge (d) situation d'incompatibilité, qu'elle soit imputable au juge ou à toute autre cause [...] ». Les comités d'enquête et les conseils plénier du CCM ont adopté une approche impliquant que si la conduite du juge correspond à l'un des éléments précédents, la question suivante, habituellement nommée « le critère Marshall », devrait être posée :

La conduite reprochée porte-t-elle si manifestement et si totalement atteinte aux notions d'impartialité, d'intégrité et d'indépendance de la justice qu'elle ébranle suffisamment la confiance de la population pour rendre le juge incapable de s'acquitter des fonctions de sa charge?Note de bas de la page 18

Une recommandation de révocation d'un juge suivra seulement si la réponse à cette question est positive.

Le Conseil plénier

Une fois que toutes les audiences sont terminées, le comité remet un rapport au Conseil plénier (RA, art. 8; manuel par. 5.2). Si l'audience a été tenue publiquement, le rapport est rendu public (RA, par. 8). Le Conseil plénier doit être composé d'au moins 17 membres du CCM et ne peut inclure les membres qui ont participé au comité d'examen ou au comité d'enquête ou qui ont autrement participé aux étapes antérieures du processus (RA, art. 10.1). Le Conseil plénier examine le rapport du comité (qui doit inclure une recommandation sur la question à savoir s'il y a lieu de révoquer le juge ou non), ainsi que toute observation écrite au sujet du rapport que le juge souhaite effectuer (RA, art. 11).

Si le Conseil plénier constate que la conduite du juge répond aux critères énoncés au paragraphe 65(2) de la Loi sur les juges, il appliquera le critère Marshall afin de déterminer si la révocation du juge devrait être recommandée au ministre de la Justice.

Le ministre de la Justice et le Parlement

Une fois que le Conseil transmet sa recommandation quant à la révocation et son rapport sur l'enquête au ministre (conformément au paragraphe 65(1) de la Loi sur les juges), le ministre doit déterminer s'il doit demander au Parlement de poursuivre une requête en révocation. Le ministre n'est pas soumis à la recommandation du CCM; l'option de demander au Parlement de révoquer un juge existe, peu importe si la recommandation du CCM est favorable à la révocation du juge ou non.

2.3 Les changements de 2015 au processus du CCM

Le CCM a ponctuellement apporté des changements au processus disciplinaire en modifiant ses procédures relatives aux plaintes et son Règlement administratif. Les procédures relatives aux plaintes et le Règlement administratif datent du 29 juillet 2015. Le manuel est récent et a été publié le 17 septembre 2015. Le processus tel que décrit ci-dessus prend en compte ces changements récents, mais les trois changements suivants sont particulièrement significatifs et doivent être soulignés. Leurs répercussions sur le processus sont abordées plus amplement dans la prochaine partie de ce document.

(1) Changement aux rôles du président du Comité sur la conduite des juges et des comités d'examen : Ce changement élimine la duplication lors de l'étape d'enquête du processus en renforçant le rôle du président (ou vice-président) du Comité sur la conduite et en limitant le rôle des comités d'examen. Il a aussi amélioré la transparence du processus en exigeant une justification des décisions du président et du comité d'examen.

Avant juillet 2015, le président du Comité sur la conduite et le comité d'examen pouvaient, et le faisaient souvent, retenir un enquêteur afin d'établir les faits d'une plainte. Le président n'était pas tenu d'indiquer les motifs de renvoi d'une plainte à un comité d'examen, et le comité d'examen n'était pas tenu d'indiquer les motifs pour constituer un comité d'enquête.

Depuis juillet 2015, le rôle de retenir un enquêteur pour établir les faits d'une plainte est réservé au président du Comité sur la conduite. Les comités d'examen ne peuvent que déterminer si un comité d'enquête devrait être constitué. Toutefois, le président est maintenant tenu d'indiquer les raisons justifiant sa décision de constituer un comité d'examen, et le comité d'examen est tenu d'indiquer les raisons justifiant sa décision de constituer un comité d'enquête, de même que des questions à examiner par ce comité. Ces nouvelles exigences servent deux fonctions importantes : elles ajoutent une mesure essentielle de transparence aux premières étapes du processus et elles fournissent au comité d'enquête une orientation sur la portée des enquêtes.

(2) Eacute;limination du rôle de l'avocat indépendant et promulgation du manuel : Jusqu'en juillet 2015, les enquêtes impliquaient deux avocats en plus de l'avocat du juge : l'avocat du comité d'enquête (également appelé conseiller juridique et un avocat chargé de présenter l'affaire appelé avocat indépendant. L'avocat du comité était un avocat retenu par le comité pour l'aider à s'acquitter de son mandat, offrant des conseils concernant la preuve et d'autres questions juridiques ainsi qu'une aide pour la rédaction du rapport final du comité. Pour sa part, l'avocat indépendant était nommé par le président du comité sur la conduite et était chargé par le Règlement administratif du CCM de la présentation de toutes les preuves pertinentes au comité d'enquête, en faveur ou contre le juge, de manière impartiale et en conformité avec l'intérêt public.Note de bas de la page 19

Dans les changements de 2015 au processus, le CCM a aboli le rôle d'avocat indépendant, et a plutôt choisi d'omettre toute mention de l'avocat chargé de présenter l'affaire ou du conseiller juridique du comité dans ses Règlements administratifs modifiés. L'article 4 du Règlement administratif prévoit maintenant simplement : « Le comité d'enquête peut s'adjoindre un conseiller juridique ou autres personnes pour lui fournir des conseils ou de l'aide pour le déroulement de l'enquête. » Ce nouveau statu quo fait en sorte de rendre les deux modèles d'avocat complètement facultatifs. Un comité d'enquête peut retenir les services d'un avocat afin de présenter la preuve pertinente et un autre pour le conseiller, mais ce n'est pas requis.

Le manuel énonce les procédures à suivre devant un comité d'enquête, et on pourrait s'attendre qu'il rende le déroulement des audiences du comité plus cohérent et prévisible, et aide à assurer une équité procédurale. Les parties doivent y adhérer à moins d'un avis contraire d'un comité d'enquête (par. 2.1).

(3) Composition des comités d'examen : Les comités d'examen ont précédemment été composés exclusivement de juges. Depuis juillet 2015, ils doivent être composés de trois membres du CCM, d'un juge puîné et d'une personne non-juriste (qui n'est ni un juge ni un avocat).Note de bas de la page 20