La justice au Nunavut  : bibliographie annotée

4. BIBLIOGRAPHIES ANALYTIQUES (suite)

LaPrairie, Carol, The New Justice : Some Implications for Aboriginal Communities  (Ottawa, ministère de la Justice, 1997)

Ce document analyse et explique la nature des relations dans les collectivités ainsi que les importantes questions touchant la dynamique et la mobilisation au sein des collectivités, en mettant particulièrement l’accent sur les communautés autochtones.

Aperçu général

Carol LaPrairie retrace l’émergence d’une « nouvelle » forme de justice (justice réparatrice, justice informelle) et constate qu’elle découle de l’opposition des collectivités au monopole de l’État sur les discussions relatives à la justice ainsi que sur la définition, l’administration et la gestion du système. La « nouvelle » justice est axée sur la collectivité. Dans cet article, l’auteure examine et décrit les notions centrales de « collectivité » des initiatives de justice communautaire dans les collectivités autochtones. En se fondant sur cette analyse, elle énumère les principes qu’il faudrait intégrer à l’élaboration et à la mise en œuvre des initiatives locales pour qu’il soit correctement tenu compte de ces importantes questions.

Thèmes et hypothèses

Constatations

La collectivité peut agir de deux manières : L’action communautaire peut prendre la forme d’une participation accrue des membres de la communauté au processus d’adjudication (par exemple, les conseils de détermination de la peine, les juges de paix locaux, les comités de détermination de la peine ou les conseils d’Aînés) ou l’élaboration de solutions de rechange au processus judiciaire conventionnel (par exemple, la médiation et la déjudiciarisation).

Définition de la collectivité :Il faut que la collectivité soit définie pour lui permettre de s’acquitter correctement de ses obligations et de ses responsabilités de même que des obligations et responsabilités qui découlent d’un système de justice centré sur la communauté. Une telle définition peut prendre un certain nombre de formes (par exemple, une « collectivité de soins » ou un concept fondé sur la situation géographique). Quoi qu’il en soit, la définition doit être clairement énoncée.

Représentativité : Il est essentiel que les personnes participant aux initiatives communautaires locales en matière de justice soient représentatives de la collectivité qu’elles ont l’intention de servir et sur laquelle elles s’appuieront (par exemple, les victimes, les contrevenants et le cercle élargi des personnes intéressées). La collectivité n’appuiera pas ces initiatives à moins d’y être représentée, ce qui risque d’amoindrir les objectifs visés.

Participation de la collectivité : L’apport concret de la collectivité aux initiatives communautaires joue un rôle crucial. La communauté doit collaborer au choix des dossiers (afin de pouvoir répondre aux besoins des personnes intéressées) et de la manière dont les ressources financières et humaines, souvent limitées, seront utilisées. Il se peut que la dynamique des pouvoirs dans les collectivités soit une source de désintéressement, et il faut s’efforcer de résoudre cette question afin d’obtenir une participation pleine et entière.

Responsabilisation : La notion de responsabilisation doit occuper une place fondamentale dans les initiatives communautaires. Il s’agit d’une question d’une importance capitale si l’on veut que les membres de la collectivité puissent croire à la légitimité et à la crédibilité des structures communautaires.

Mention de ces questions dans les documents d’évaluation. Après avoir examiné les documents d’évaluation relatifs aux initiatives de justice communautaires (Hollow Water, conseils de détermination de la peine, comités sur la justice communautaire), l’auteure constate que, malgré l’incertitude actuelle à l’égard des données, des difficultés sont apparues, causées par les questions relatives à la collectivité dont elle a parlé. Elle traite plus particulièrement du degré de satisfaction de la communauté et de l’attention accordée aux contrevenants (souvent au détriment des besoins des victimes).

Conclusions

Exigence de transparence : L’expérience a jusqu’à maintenant révélé l’existence de problèmes indiquant la nécessité d’apporter plus de transparence au processus d’élaboration et de mise en œuvre des services locaux en matière de justice.

Principes devant être intégrés à l’élaboration des initiatives de justice communautaire. L’auteure reconnaît la grande importance du système de justice communautaire mais soutient que, pour qu’il puisse répondre aux besoins réels et iques de la collectivité, des contrevenants et des victimes, la communauté doit trouver une manière réaliste, crédible et efficace de réparer les torts causés et leurs effets, de réintégrer les contrevenants et de renforcer la collectivité. Les principes énoncés ci-dessous (servant à orienter l’élaboration des initiatives locales en matière de justice) représentent des moyens d’assurer l’atteinte de ces objectifs.

Mourot, Lynne et Betty Bird, « Intensive Supervision as an Alternative to Custody for Young Offenders » dans Preventing and Responding to Northern Crime (Burnaby, Northern Justice Society, Simon Fraser University, 1990).

La surveillance intensive constitue une mesure de rechange dont l’application repose sur les ressources communautaires. Elle s’explique par le besoin d’analyser les actes des jeunes contrevenants par la collectivité. Il s’agit d’un exemple, parmi ceux qui sont illustrés ici, d’une solution orientée vers la collectivité adoptée par quelques Premières nations. Cette présentation, de même que la discussion qui suit, souligne les leçons tirées de l’expérience, le contexte nordique ainsi que les questions liées à la mobilisation communautaire et à la dynamique des pouvoirs.

Aperçu général

Les discussions menées par Lynne Mourot (gestionnaire régionale du programme des jeunes contrevenants, région du Nord-Est de la Saskatchewan, Services sociaux, à Prince Albert, en Saskatchewan) et Betty Bird (agente de surveillance intensive dans la réserve de Little Red River, en Saskatchewan) ont permis de décrire les expériences de surveillance intensive, d’examiner le rôle des agents et d’exposer les difficultés auxquelles ils sont confrontés. La surveillance intensive, en tant que mesure de rechange, est destinée aux jeunes contrevenants (comme le prévoit la Loi sur les jeunes contrevenants). Combinée à la probation, elle sert à maintenir le jeune contrevenant dans son foyer plutôt que dans un établissement de garde.

Thèmes sous-jacents

Constatations

La surveillance intensive - une mesure de rechange et une initiative communautaire :Les foyers collectifs et les ressources propres à la communauté placent la collectivité au cœur de ce modèle. Le modèle s’inspire du besoin, pour la collectivité, de participer au processus de modification des comportements. Il s’agit d’un programme dirigé par des coordonnateurs de projets et des surveillants au sein de la communauté.

Agents de surveillance intensive : Membres respectés de leur communauté, les agents de surveillance intensive vivent sur place et connaissent la culture. Ils doivent postuler et sont rémunérés pour leurs services. Ils reçoivent de la formation et sont jumelés à un adolescent avec qui, de l’avis de l’organisme, ils pourraient être compatibles. Par exemple, lorsqu’un adolescent commet une infraction, le coordonnateur de projet se rend au tribunal et informe le juge qu’une personne dans la communauté est prête à surveiller l’adolescent, à passer du temps avec lui et à veiller à ce qu’il respecte les conditions de la probation. Un contrat est rédigé et le consentement des parties est attesté par la signature de l’adolescent, de l’agent de surveillance, du tribunal pour adolescents, des parents, de l’avocat et du superviseur des services à la jeunesse. Un plan d’exécution est spécifié au contrat, soit un nombre d’heures fixe par semaine pendant un certain nombre de mois. La durée de la surveillance intensive de l’adolescent doit ement diminuer avec le temps.

Critères de recrutement des agents de surveillance : Les Aînés et les membres de la collectivité choisissent un aidant naturel, une personne qui s’intéresse aux adolescents de la communauté. Cette personne ne doit pas être un membre de la famille immédiate de l’adolescent ni habiter la même maison que lui et elle ne doit pas posséder non plus de casier judiciaire. L’agent de surveillance doit être un e d’autorité aux yeux de l’adolescent.

Responsabilités et rôle de l’agent de surveillance : L’agent de surveillance assume divers rôles et responsabilités. Il s’assure que les conditions de la probation sont respectées (par exemple, traitement de l’alcoolisme, fréquentation scolaire, respect des heures de rentrée à la maison). Il importe qu’il comprenne les besoins de l’adolescent pour que son travail soit efficace et qu’il puisse empêcher l’adolescent de se trouver dans une situation où il risque d’échouer. Ainsi, l’agent de surveillance serait mal inspiré d’insister pour qu’un adolescent de 17 ans qui réussit mal à l’école continue d’y aller. S’il le faisait, l’adolescent pourrait courir vers l’échec. L’agent de surveillance doit par conséquent connaître l’adolescent, ses forces, ses faiblesses et son milieu; il doit également s’occuper et prendre connaissance des progrès et du comportement de l’adolescent à l’école ou dans la communauté en général. En dernier lieu, l’agent de surveillance agit à titre de défenseur de l’adolescent,enprotégeant ses intérêts le cas échéant et en lui fournissant soins, conseils et soutien. L’agent inclut l’ensemble de la famille dans ces activités : il ne travaille pas isolément avec le jeune.

Difficultés particulières du programme : (1) Faible taux de participation dans la communauté. Les personnes-ressources soutiennent que la façon de résoudre ce problème concret consiste à faire assumer à la collectivité des responsabilités et un rôle actif en vue d’organiser sa représentation. De la sorte, les membres de la communauté seraient incités à participer de manière active. (2) Les participants prétendent que certains parents considèrent ce programme comme un service de gardiennage; voilà un problème réel, car la participation des parents s’en trouve alors restreinte, et on minimise le rôle que joue l’agent de surveillance.

Conclusions

Nungak, Zebedee, « Fundamental Values, Norms, and Concepts of Justice » dans Les peuples autochtones et la justice,Ottawa, Commission royale sur les peuples autochtones, 1993.

Bien que cet article porte essentiellement sur les intérêts des communautés inuites du Nord québécois, il aborde un certain nombre de questions pertinentes aux discussions relatives à la justice au Nunavut. L’auteur considère ici qu’Iqaluit peut servir d’exemple dans le Nunavik même si les programmes dont il vante tant les mérites présentent des lacunes qui pourraient se reproduire si le programme est adopté sans modifications. L’article traite du contexte nordique ainsi que des liens avec le système formel de justice pénale.

Aperçu général

Cet article a été présenté par l’auteur à la table ronde nationale de la Commission royale sur les peuples autochtones, sous le titre Les peuples autochtones et la justice. Zebedee Nungak présidait le groupe d’étude sur la justice et occupe maintenant le poste de vice-président de Makivik Corporation. Une bonne partie de la discussion porte sur le Nunavik et les expériences inuites dans le Nord du Québec. L’auteur expose la nécessité de modifier fondamentalement le fonctionnement du système de justice dans les collectivités inuites. À son avis, l’absence de contrôle des Inuits représente la principale lacune du système. Dans les quatre annexes du document, il étudie les questions de justice touchant les résidents de l’Arctique. Il résume en premier lieu les contraintes du système de justice appliqué aux résidents du Nunavik et présente trois autres modèles de règlement extrajudiciaire des conflits. Il passe ensuite en revue les besoins particuliers des collectivités du Nunavik, puis examine de quelle manière d’autres administrations, particulièrement à Iqaluit, abordent les besoins des Inuits et des membres des collectivités nordiques. En dernier lieu, l’auteur analyse le programme de formation interculturelle du Québec et soulève d’importantes questions à l’égard des peuples inuits et du système de justice pénale. Les consultations et les recherches qu’il a effectuées auprès des collectivités du Nunavik et d’autres régions arctiques sur les questions de justice ont amené l’auteur à formuler un certain nombre de conclusions par rapport à l’environnement nordique, particulièrement dans la région du Nunavik.

Thèmes sous-jacents et hypothèses

Constatations et conclusions

Le système de justice actuel, de même que son administration, présentent de nombreux désavantages. On peut mentionner parmi ces problèmes la nature accusatoire du système, l’éloignement du siège du pouvoir, les longs délais, le coût des procédures, la nécessité de recourir à des professionnels spécialement formés pour expliquer et interpréter un système complexe, de même que les difficultés découlant du fait, pour les Inuits, de dépendre de personnes qui ne connaissent pas leur culture, leur société ni leur langue. Il s’agit là de graves problèmes qui méritent d’être étudiés lorsqu’on se penche sur la question de la justice dans le Nord.

Contexte nordique : L’auteur souligne qu’on doit tenir compte de la situation géographique dans la planification des formes de justice et des initiatives, que ce soit à l’échelle de la collectivité ou gouvernement. Des besoins particuliers surgissent dans les communautés arctiques éloignées. Des centres de détention étrangers et lointains, l’absence de services juridiques dans la collectivité, l’absence de centres de traitement des toxicomanes et de services à la famille en situation de crise constituent tous des exemples de l’incapacité du système actuel dans le Nord de répondre aux besoins.

Nécessité d’une administration inuite de la justice :L’auteur demande que l’administration du système de justice pénale soit confiée aux peuples inuits. Il faut mettre en place des services de police, des tribunaux et des installations de détention intégrant la langue, la culture et l’environnement inuits.

Le système de justice à Iqaluit en guise d’exemple pour le Nunavik :L’auteur considère que les services correctionnels, l’appareil judiciaire local (juges de paix) et les services d’aide juridique d’Iqaluit peuvent être cités comme un exemple de la manière dont l’organisation judiciaire et le système juridique au Nunavik peuvent combler les besoins de la collectivité. Le personnel des centres de détention est composé presque entièrement d’Inuits et les programmes en place permettent d’acquérir des compétences axées sur la collectivité et sur les ressources du territoire, mettant en valeur le travail d’équipe et la responsabilisation. L’appareil judiciaire, composé de juges de paix, représente un autre exemple de réussite d’un programme de justice communautaire. Cette réussite s’explique par le fait que les affaires locales sont prises en charge dans le milieu par des personnes qui connaissent le contexte social. L’auteur ajoute qu’il existe, dans le Nord, un besoin de trouver une solution locale plutôt qu’externe aux problèmes, du simple fait que la collectivité saisit mieux les problèmes en question (pp. 98 et 99). Les juges de paix peuvent traiter ces questions avec efficacité tout en permettant à la collectivité de participer de manière significative au processus. Le programme des juges de paix des Territoires du Nord-Ouest accorde aux juges tous les pouvoirs d’un juge de la cour provinciale; ils peuvent par conséquent entendre toutes les causes, sauf celles qui se rapportent à des actes criminels. Ils disposent en outre de l’autorité nécessaire pour inclure la collectivité dans les décisions relatives au règlement des conflits et au traitement des comportements criminels. Le groupe d’étude signalait en outre que, dans les petites communautés, tous les juges de paix sont des Inuits. L’établissement de la clinique d’aide juridique d’Iqaluit - Malihanik Tukisiiniakvik - a été perçu comme une étape positive pour le système de justice dans le Nord et revêtait une importance particulière au Nunavik. Aucune de ces structures n’existait auparavant au Nunavik[3].

Nombreuses questions à l’égard du système et de l’administration de la justice : Les questions relatives à la justice pénale ont créé des tensions au Nunavik. Le malaise s’est exprimé pendant un cours de sensibilisation aux différences culturelles, au Québec. On ne s’entend pas sur le rôle des structures traditionnelles de contrôle social dans la société inuite moderne ainsi que sur les avantages et les inconvénients « d’indigéniser » le système de justice pénale actuel. Bien qu’il ne soit pas possible de résoudre ces questions de manière définitive, les interrogations qu’elles soulèvent méritent qu’on s’y attarde si l’on veut être en mesure de mieux cerner et de mieux comprendre les besoins particuliers de certaines collectivités.

Obonsawin Irwin Consulting Inc., Future Aboriginal Community Needs : An Addendum to the Sandy Lake and Attawapiskat First Nations Justice Pilot Project Evaluation Reports (juillet 1992).

Cet article souligne les leçons tirées de l’expérience ainsi que la mobilisation et la dynamique des pouvoirs au sein des collectivités.

Aperçu général

Cet article fait partie de l’évaluation du projet de justice communautaire de Sandy Lake. Il touche divers sujets et présente certaines conclusions à l’égard des futurs projets de justice communautaire autochtones. Il semblait nécessaire de rassembler les commentaires pertinents dans une section indépendante afin que les leçons importantes tirées de l’expérience de Sandy Lake puissent servir aux collectivités qui entreprennent leurs propres projets de justice communautaire. Le document renferme un certain nombre de constatations, établies d’après l’analyse de questionnaires : ce que devra faire une communauté pour adapter un projet de justice communautaire semblable à celui de Sandy Lake, quel niveau, quel genre de formation et quelles mesures de développement la communauté devra élaborer avant de pouvoir réussir à mettre en œuvre un projet de justice communautaire et quelles sont les ressources communautaires requises. Sur la base de ces constatations, les chercheurs tirent un certain nombre de conclusions.

Pour obtenir ces résultats, on a distribué des questionnaires aux dirigeants et au personnel responsable de la justice des communautés de Sandy Lake et d’Attawapiskat; 37 ont été remplis (provenant des deux communautés) et ont servi à la formulation des constatations.

Constatations

Besoins relatifs aux futurs projets de justice communautaires autochtones : Les personnes interrogées ont indiqué un certain nombre de sujets auxquels il faudra porter attention lors de l’élaboration des futurs projets de justice communautaire autochtones. Elles ont affirmé qu’il faut veiller à obtenir la participation de la communauté dès la phase initiale de conception de même qu’à l’étape de l’examen des décisions et des mesures de rechange. Elles estiment qu’il est nécessaire d’organiser des cours de formation juridique à l’intention des membres de la communauté et d’offrir davantage de formation aux Aînés membres du conseil des Aînés. Elles soulignent en outre qu’il est impossible de déjudiciariser les dossiers relevant du Code criminel tant qu’on n’aura pas appris à mieux connaître le fonctionnement des tribunaux et du système judiciaire. Il faut s’assurer de disposer des ressources et des installations communautaires nécessaires en vue de faciliter la mise en application d’un large éventail de peines, soit des organismes où pourrait être exécutée une ordonnance de service communautaire, des services de probation, des programmes de traitement des toxicomanies, des camps de pleine nature et des installations de détention convenables pour les contrevenants purgeant des peines discontinues. Les répondants étaient aussi favorables à la création d’un comité de justice communautaire. Il importe d’établir un tel comité avant de créer un projet de justice communautaire afin que la collectivité participe et qu’on dispose des ressources suffisantes. Ils ont également recommandé que la communauté évalue préalablement les besoins et qu’elle élabore un plan d’action, qui pourrait inclure les objectifs visés par les dirigeants, la participation antérieure de la collectivité au système de justice, des données sur les tribunaux, des rapports de police ainsi que les opinions de la collectivité sur ses besoins en matière de justice et sur les moyens susceptibles d’y répondre. En dernier lieu, les répondants proposaient que la conception du projet de justice communautaire soit écartée du processus politique.

Exigences administratives : On a demandé des suggestions pour améliorer la gestion du projet de justice communautaire. Les personnes interrogées ont répondu qu’il était nécessaire de bien tenir les dossiers et d’effectuer un suivi auprès des tribunaux. Elles ont en outre mentionné la nécessité d’améliorer les salles d’audience, des bureaux de l’administration et des salles destinées au counselling.

Besoins en matière de formation : Les répondants ont précisé un certain nombre de besoins en matière de formation. De nombreux intervenants ont réclamé des cours de formation en droit pénal et en droit de la famille, des cours d’initiation sur le processus judiciaire et le déroulement des procès ainsi que des cours de sensibilisation aux différences culturelles. Par ailleurs, les répondants ont souligné qu’il fallait mieux comprendre la nature des ressources disponibles et la manière de les utiliser pour que les tribunaux puissent tenir compte de ces ressources dans leurs décisions. On a également indiqué la nécessité d’offrir des cours de formation sur la toxicomanie : le nombre élevé de causes liées à la consommation d’alcool porte à croire qu’il faudrait mieux comprendre l’origine des problèmes de toxicomanie pour que les tribunaux puissent recourir à des méthodes efficaces de réagir à ces problèmes. On a aussi mentionné la nécessité d’organiser des cours de formation sur la façon de traiter les affaires les plus graves et d’offrir au personnel des cours d’administration et de tenue de bureau.

Degré de contrôle de la collectivité et contrôle du système de justice de l’Ontario : On a répondu par divers commentaires à la question de savoir quel contrôle la collectivité devrait exercer et quelle part de contrôle devrait revenir au système de justice du gouvernement. Certains affirmaient que la collectivité devrait exercer un contrôle absolu alors que d’autres avançaient que le contrôle devrait être partagé de façon égale. Quelques-uns étaient d’avis que la situation devrait demeurer telle qu’elle était au moment du sondage. En dépit de la diversité des opinions à ce sujet, les personnes interrogées partageaient un certain nombre de préoccupations : veiller à l’égalité de tous dans le système, garantir les droits de la société et des individus, protéger la collectivité contre les infractions graves et les contrevenants puis faire en sorte que le conseil de bande n’exerce pas son influence politique sur le processus lié à la justice dans la communauté.

Conclusions et recommandations relatives aux futurs projets

Développement communautaire : Les chercheurs affirment qu’il faut établir un processus d’élaboration des projets qui comporterait trois phases : l’évaluation des besoins, la conception du projet et les préparatifs de mise en œuvre.

Formation suffisante : Les chercheurs ont conclu qu’il fallait offrir une formation suffisante à tous les participants. Les cours devraient permettre d’atteindre un certain équilibre entre les connaissances et la participation aux procédures du système judiciaire formel tout en laissant la latitude voulue pour rendre les décisions et déterminer les peines. Les chercheurs affirment qu’il faut répondre aux divers besoins de formation de tout le personnel.

Ressources communautaires nécessaires :Même s’ils reconnaissent les particularités des collectivités autochtones, les chercheurs concluent qu’un projet de justice communautaire doit disposer d’un certain nombre de ressources. Un comité de justice communautaire facilite la participation collective et la coordination avec les autres organismes pendant la mise en œuvre du projet. Le projet exige en outre la présence de bénévoles et d’employeurs qui assumeront le rôle de surveillance si l’on veut que les ordonnances de service communautaire constituent des mesures efficaces. Il est également essentiel que, dans les communautés isolées où l’on a l’intention d’imposer des peines discontinues, la collectivité dispose d’installations de détention adéquates, sinon les Aînés n’auront d’autre choix que de rejeter cette option. La mise en application d’un projet de justice communautaire exige en outre une coopération entre les organismes. Les activités d’un certain nombre d’organismes peuvent et doivent être coordonnées en vue de faciliter le processus de surveillance et de détermination de la peine. Les services de traitement de l’alcoolisme et de la toxicomanie, les services de probation, les foyers collectifs, les services d’aide à l’enfance et à la famille, les services de santé mentale, les conseillers pédagogiques et les écoles revêtent tous une importance cruciale. Les projets exigent des espaces suffisants pour accueillir les locaux des tribunaux et les bureaux administratifs. L’aménagement des lieux devrait permettre une participation suffisante et des espaces devraient être réservés afin de protéger la confidentialité des entretiens.

[3] De nombreux auteurs ne partagent pas cette opinion favorable à l’égard des services offerts, et leur analyse du système de justice à Iqaluit serait très différente.