LA LOI ANTITERRORISTE ET SES EFFETS : POINT DE VUE D'UNIVERSITAIRES CANADIENS

10. Wesley K. Wark, Département d'histoire/études internationales, Université de Toronto

10.1 Quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada?

Dans la foulée des événements du 11 septembre 2001, le gouvernement canadien a tenté de renforcer sa sécurité nationale en prenant deux grandes initiatives, à savoir l'adoption d'une loi omnibus, le projet de loi C-36 ou Loi antiterroriste, et la présentation du budget de sécurité, en décembre 2001, par le ministre des Finances de l'époque, Paul Martin. Par conséquent, il faut considérer le projet de loi C-36 comme l'un des premiers et des plus importants piliers de la réaction canadienne au nouveau contexte d'insécurité introduit par les attentats d'Al-Qaida.

On peut évaluer les répercussions du projet de loi C-36 dans cinq grands domaines :

  1. l'élargissement du pouvoir du gouvernement d'agir à l'endroit des menaces terroristes qu'il perçoit;
  2. la création de nouvelles entités opérationnelles et de nouveaux mandats pour aider le gouvernement dans son activité antiterroriste;
  3. le déclenchement d'un débat public significatif (quoique non résolu) sur la nature de la menace terroriste au Canada et la nécessité de trouver un juste équilibre entre la protection des libertés fondamentales et la poursuite des objectifs de sécurité nationale dans un contexte altéré par les nouvelles menaces;
  4. l'impression que produit, sur la scène internationale, l'approche du Canada en matière de lutte antiterroriste;
  5. la réalité ou l'illusion du pouvoir de dissuasion.

Le projet de loi C-36 a, par ailleurs, donné au gouvernement l'occasion d'agir pour régler des problèmes exaspérants qui avaient été mis en veilleuse pendant longtemps et qui n'étaient que vaguement reliés aux préoccupations antiterroristes. J'inclurai dans cette catégorie les modifications à la Loi sur les secrets officiels et l'altération des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information. Ces différentes parties du projet de loi C-36 ont été inévitablement éclipsées par d'autres questions plus sensationnelles et n'ont éveillé à l'époque que peu d'attention critique.

Je vais aborder brièvement chacune de ces cinq répercussions majeures.

1. Élargissement des pouvoirs du gouvernement

Le projet de loi C-36 a donné au gouvernement des outils juridiques à la fois nouveaux et controversés pour combattre le terrorisme. On distingue notamment le pouvoir d'établir la liste des groupes terroristes interdits et de criminaliser les diverses formes d'association avec de tels groupes, le pouvoir de tenir des audiences d'investigation et d'obtenir des témoignages forcés, le pouvoir de détention préventive (engagement assorti de conditions) et les restrictions concernant les règles sur la divulgation de la preuve prévues dans la Loi sur la preuve au Canada. En outre, le projet de loi C-36 a procuré au gouvernement de nouveaux mécanismes législatifs pour contrer les organismes de bienfaisance susceptibles de servir de paravents aux activités de financement du terrorisme.

En fait, il est difficile, à ce stade (janvier 2004), d'évaluer avec précision l'impact direct de cet ensemble de nouveaux pouvoirs et ce, pour deux raisons. Premièrement, le gouvernement a agi lentement et très prudemment, voire trop prudemment comme le diraient certains critiques, en établissant, après décembre 2001, une liste d'entités terroristes interdites. Même si l'on n'est pas sûr que c'était là l'objet d'un tel processus, la controverse a été en grande mesure évitée, à l'exception de la décision finale d'inscrire le Hezbollah sur la liste. Deuxièmement, la plupart des éléments les plus controversés du projet de loi C-36 n'ont pas été invoqués ou mis à l'épreuve devant les tribunaux, exception faite de l'effort rétrospectif et surprenant qui a été accompli pour se servir de la disposition sur les audiences d'investigation lors du procès de l'affaire Air India. Autre exception à souligner ici : l'émission, en janvier 2004, de mandats de perquisition contre Juliet O'Neill, journaliste au quotidien Ottawa Citizen, en vertu des dispositions de la Loi sur la protection de l'information qui sont une composante du projet de loi C-36 (je reviendrai sur ce point ultérieurement).

Certains des pouvoirs les plus controversés prévus dans le projet de loi C-36 doivent être considérés comme des mesures visant à faire face à une situation d'urgence en matière de sécurité nationale, même si le gouvernement en place au moment de son adoption a hésité à leur donner une telle description, sans doute par crainte que l'on tire trop de parallèles avec l'ancienne Loi sur les mesures de guerre et son historique. Perçus comme des pouvoirs d'urgence, à utiliser dans des cas exceptionnels, ce sont, à mon avis, des outils nécessaires que le projet de loi C-36 a fournis au gouvernement pour l'aider à lutter contre le terrorisme. On peut qualifier d'appropriées les garanties incorporées au projet de loi et la décision des rédacteurs du projet d'accéder à la demande d'inclure une disposition de temporisation de cinq ans applicable à certains aspects de la Loi, à savoir la détention préventive et les audiences d'investigation. Le test le plus important auquel les dispositions du projet de loi C-36 seront soumises surviendra, s'il y a lieu, lorsque l'état d'urgence pour lequel elles ont été édictées se manifestera -- ce n'est qu'à ce moment que l'on verra si les lois et le bon jugement peuvent cohabiter de manière à préserver la sécurité et la liberté des Canadiens. En attendant ce jour indésirable, l'impact du projet de loi C 36 ne peut être mesuré qu'indirectement.

2. Nouvelles entités opérationnelles et nouveaux mandats

Le projet de loi C-36 ne prévoyait pas de réforme ou de réorganisation en profondeur des services canadiens de la sécurité et du renseignement, quoique de nombreux appels se soient publiquement fait entendre en faveur d'une telle mesure. D'une façon plus modeste, le projet de loi a plutôt prévu l'adoption, attendue depuis longtemps, d'une loi habilitante pour la mise en place du Centre de la sécurité des télécommunications (CST) ainsi que la prolongation du mandat conféré au Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) qui a été créé récemment. À l'époque, ces deux mesures ont échappé en grande partie à la critique publique, notamment en raison du caractère secret et obscur de l'activité de ces deux organismes gouvernementaux. Toutefois, ces mesures ont eu pour effet de faire du CST et du CANAFE des agences qui jouent un rôle crucial et de premier plan dans les opérations antiterroristes du gouvernement, car le CST s'occupe de la collecte de renseignements et le CANAFE est un organisme d'enquête chargé de surveiller les flux financiers des réseaux terroristes. Les problèmes concernant la capacité d'action antiterroriste du CST et du CANAFE, le chevauchement de leurs mandats et de leurs compétences avec ceux de divers autres services de sécurité et de renseignement, surtout le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), et l'obligation de répondre de l'exercice des nouveaux pouvoirs, n'ont pas été abordés de façon satisfaisante dans le projet de loi et ils restent, à mon avis, entiers. Ce sont là des questions complexes qui sortent du cadre de ce bref exposé, mais pour n'en citer qu'une seule, disons que les pouvoirs du commissaire du CST sont axés trop étroitement sur le contrôle de la légalité des opérations de la CST et n'ont pas la portée de ceux qui sont conférés à l'organe d'examen du SCRS, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.

3. Débat public

L'effet le plus significatif produit par l'adoption du projet de loi C-36 a probablement été le débat qu'il a engendré au sein de la société canadienne. Ce débat portait essentiellement sur certains aspects du projet de loi, particulièrement sur la question de la définition du terrorisme et sur certains des pouvoirs les plus draconiens qui y sont prévus, surtout les audiences d'investigation et la détention préventive. La couverture médiatique a influencé le cours du débat, lequel s'est concentré sur les audiences parlementaires relatives au projet de loi tenues devant le Comité de la justice de la Chambre des communes et celui du Sénat à l'automne 2001. Les milieux juridiques du Canada, surtout les juristes, se sont montrés particulièrement actifs en favorisant le débat et en attirant l'attention sur le problème posé par la recherche d'un équilibre entre la sécurité et les libertés fondamentales. En novembre 2001, la Faculté de droit de l'Université de Toronto a organisé une grande conférence au sujet du projet de loi C-36 dont elle a rapidement publié les travaux [5]. Une deuxième grande conférence s'est déroulée à Montréal au début de 2002, à la suite de l'adoption du projet de loi. Très bientôt, la Société Radio-Canada diffusera, sur sa chaîne anglaise, les travaux de la conférence dans son émission phare « Ideas ».

La réalisation la plus concrète sur laquelle le débat a débouché a été l'insertion d'une disposition de temporisation de cinq ans applicable à certains aspects du projet de loi C 36 (83.28, 83.29 et 83.3). D'une façon plus générale, le débat a permis aux Canadiens de réfléchir à la menace posée par le terrorisme, aux pouvoirs du gouvernement et au juste équilibre à établir entre les préoccupations relevant de la sécurité nationale et le respect des libertés fondamentales. Inévitablement, ce débat n'avait toujours pas abouti lorsque le projet de loi C-36 fut adopté en décembre 2001. Avec le passage du temps et l'édiction du projet de loi, il a perdu beaucoup de sa vigueur. Malheureusement, le gouvernement de l'époque, a, selon moi, préféré ne pas essayer de structurer ce débat public ou d'informer la population en présentant une sorte de document ou de livre blanc sur sa stratégie en matière de sécurité nationale ou en s'engageant dans une réforme importante des services de sécurité et du renseignement. Le nouveau gouvernement Martin a maintenant promis de prendre de telles mesures, dans une série de déclarations publiques faites en décembre 2003, soit deux ans après l'adoption du projet de loi C-36.

L'incapacité du gouvernement de l'époque à se livrer à une réflexion stratégique sur le nouvel environnement de sécurité a sans doute contribué à renforcer, au sein de la société canadienne, certains courants d'opinion selon lesquels le projet de loi C-36 était une atteinte injustifiée aux libertés fondamentales et visait les minorités ethniques, particulièrement la communauté musulmane du Canada.

Le débat sur le projet de loi C-36 a été salutaire, nécessaire et sage, mais il a souffert du fait que la population n'était pas suffisamment renseignée sur les intentions, la capacité d'agir et le pouvoir du gouvernement. L'examen parlementaire du projet de loi C-36 devrait, avec le passage du temps, donner lieu à une réflexion élargie sur la lutte contre le terrorisme au Canada.

4. Impression produite sur la scène internationale

La mondialisation fait en sorte que les États et les sociétés vivent dans un « village global ». Les mesures prises par le Canada dans le cadre du projet de loi C-36 étaient destinées à susciter un double intérêt : d'une part, on se demande à quel genre de société démocratique et multiculturelle appartient le Canada; d'autre part, on s'interroge sur la capacité du Canada à participer à la lutte mondiale contre le terrorisme. Il est difficile de mesurer l'effet net produit par cet intérêt. À ma connaissance, le degré exact d'intérêt porté par la communauté internationale au projet de loi C 36 n'a été mesuré par aucune étude publique. Cet intérêt est élevé et doit être étudié par le gouvernement canadien lui-même. Le Canada est fier de l'image positive qu'il projette sur la scène internationale et il prend la mesure des avantages intangibles qui en découlent dans des domaines comme l'immigration, le commerce et le tourisme. Il faudrait donc que l'on sache si l'adoption du projet de loi C-36 a chargé l'image du Canada à l'étranger de connotations négatives. On pourrait mesurer tout ceci par des études sur les médias étrangers, par des bilans et des rapports de recherche fondés sur les échanges officiels et diplomatiques et les rapports consulaires et même, par un suivi des changements intervenus dans les flux d'immigration, les échanges commerciaux et l'afflux touristique.

L'impression que le reste du monde se fait de la capacité antiterroriste du Canada est importante pour décourager l'action terroriste et pour maintenir la place du Canada au sein des grandes alliances, notamment le réseau d'alliances qui le lie à des partenaires clés dans le domaine de la sécurité et du renseignement. Le Canada doit s'attendre à faire face à des questions récurrentes sur sa capacité à assurer sa sécurité nationale et sur ce qu'il vaut comme allié. De telles questions ne trouveront que des réponses partielles dans l'analyse de l'impression qu'a la communauté internationale de l'efficacité du projet de loi C-36, mais ce dernier est certainement un facteur contributif. Le gouvernement canadien doit continuer de faire preuve de vigilance et de sensibilité quant à l'impression produite par sa capacité de lutte antiterroriste, surtout sur des alliés traditionnels comme les États-Unis et le Royaume-Uni.

5. Pouvoir de dissuasion

La dissuasion est l'un des rôles classiques joués par les bonnes lois. Est-ce que le projet de loi C 36 a contribué à dissuader les terroristes d'exercer leur activité au Canada ou à agir contre les intérêts canadiens? Le SCRS a laissé entendre que le projet de loi avait forcé des terroristes isolés et des groupes terroristes à modifier leur comportement en sol canadien et qu'il avait sensibilisé la population à la réalité de la menace terroriste. Il est impossible de vérifier la véracité d'une telle affirmation. L'effet dissuasif ne peut non plus être mesuré, sauf par son échec.

Assurément, le projet de loi C-36 reflétait l'intention du gouvernement d'accroître ses propres pouvoirs pour lutter contre le terrorisme et l'intérêt que cela a suscité a probablement contribué, plus que toute autre chose, à altérer la menace qui pèse sur le Canada. Aucun pays ne souhaite être considéré comme un « refuge sûr  » pour les terroristes. Le projet de loi C-36 permettait de penser que le gouvernement adoptait une ligne dure face à la menace terroriste, ce qui, à tout le moins, contrastait nettement avec la politique suivie avant le 11 septembre 2001. Irwin Cotler, lorsqu'il n'était encore qu'un député, a lancé un appel écrit en faveur de l'adoption d'une nouvelle politique de « tolérance zéro » envers le terrorisme transnational [6]. Si le gouvernement s'orientait décisivement dans ce sens, cela contribuerait à dissiper la confusion qui règne dans l'esprit du public au sujet de la distinction à établir entre terroristes et combattants pour la liberté, une distinction qui continue de fausser les discussions sur le terrorisme et la politique de lutte antiterroriste.

Il est possible que le projet de loi C-36 n'ait contribué que marginalement à dissuader les terroristes. Mais son absence aurait amoindri le pouvoir de dissuasion du gouvernement canadien.

10.2 Quelles tendances sont, selon vous, à prévoir en matière de terrorisme et quel genre de menaces représentent-elles pour le Canada? Dans votre analyse de ces tendances et menaces, veuillez définir ce qui, à votre avis, constitue du terrorisme.

Personne ne peut voir l'avenir dans une boule de cristal lorsqu'il s'agit de terrorisme. Hélas, les tendances qui se dessinent n'apparaîtront clairement qu'après coup. Hormis cette pensée qui donne à réfléchir, il nous paraît utile de formuler un certain nombre d'observations générales ou de prédictions. Première observation, dans un avenir prévisible, le terrorisme mondial restera la plus grande menace qui soit pour la sécurité. Deuxième observation, le terrorisme continuera de proliférer à l'échelle mondiale, quelle que soit la situation dans laquelle se trouvera Al-Qaida. Troisième observation, aucune prédiction fiable ne peut être faite quant aux armes qui seront employées par les groupes terroristes et au degré de violence qu'ils déploieront. On ne peut pas exclure le recours aux armes de destruction massive ou au « super-terrorisme », tandis que les armes à feu et les bombes traditionnelles continueront d'être employées. Quatrième observation, le terrorisme continuera de viser des entités militaires ou civiles et d'être attiré, à la suite des attentats du 11 septembre 2001, par des cibles hautement symboliques. Cinquième observation, même sans le parrainage d'un État, les groupes terroristes transnationaux auront la capacité de se livrer à des activités opérationnelles complexes et celle de mener des opérations sophistiquées dans les domaines du financement, de la propagande et du recrutement.

Il est impossible de prédire si le Canada sera la cible d'attaques terroristes. La prudence nous incite à penser que c'est possible. Cette prudence nous est dictée par la prise en considération de trois réalités. Premièrement, le Canada est une société multiculturelle oà affluent un nombre considérable d'immigrants. Ce flux d'immigration donnera inévitablement lieu à certaines formes de violence et d'extrémisme à l'intérieur de nos frontières. Deuxièmement, après les événements du 11 septembre 2001, le Canada s'est joint de façon visible et rhétorique à la lutte contre le terrorisme. Nos paroles et nos actes, et surtout notre présence militaire en Afghanistan, font de notre pays une cible pour les terroristes, tant en sol canadien qu'à l'étranger. Troisièmement, les déclarations publiques faites par le SCRS au fil des ans font état d'une présence terroriste importante au Canada. Cette présence ne se traduit pas nécessairement par des opérations actives. Les entités terroristes se livrent sans aucun doute à des activités de collecte de fonds, de propagande, de recrutement, de transit et autres, lesquelles ne ciblent pas directement notre pays. Le moins que l'on puisse dire, c'est qu'il serait imprudent de supposer que les organisations terroristes et les terroristes isolés ne planifient pas d'attaques directes contre des cibles canadiennes ou qu'ils n'en ont pas l'intention. Par ailleurs, le Canada ne peut courir le risque d'assister à l'organisation, sur son territoire, d'une attaque terroriste dirigée contre les États-Unis ou un autre pays. Et même avant le 11 septembre 2001, l'affaire Ahmed Ressam aurait dû nous faire prendre conscience de ce fait.

Tandis que l'on assiste au déclin ou à une limitation du parrainage accordé par certains États au terrorisme, et tandis que celui-ci continue de proliférer à l'échelle mondiale, les risques de voir le Canada tomber dans la sphère d'activité opérationnelle du terrorisme ne peuvent que s'accroître, au fur et à mesure que les groupes transnationaux chercheront des bases, des cibles et des lieux nouveaux.

Il est possible que le Canada ne constitue pas, à l'heure actuelle ou à l'avenir, une cible de premier choix pour des opérations terroristes de grande envergure. Mais cette distinction n'est pas réconfortante et ne saurait servir de fondement à l'élaboration de ses politiques, stratégies, lois ou moyens de lutte antiterroriste.


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