LA LOI ANTITERRORISTE ET SES EFFETS : POINT DE VUE D'UNIVERSITAIRES CANADIENS

11. Reg Whitaker, Département des sciences politiques, Université de Victoria

11.1 Quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada?

Pour répondre à cette question, il faut d'abord préciser les objectifs de la Loi antiterroriste (projet de loi C-36).

Adopté d'urgence en réaction aux attentats du 11 septembre 2001 et à la menace terroriste subséquente, le projet de loi C-36 a été, de prime abord, considéré par de nombreux observateurs comme un simple moyen de lutte contre le terrorisme. Et quoique la Loi s'inscrive dans cette finalité, elle n'en est, en fait, qu'une partie intégrante. Il s'agit aussi d'une loi omnibus qui porte sur une série de questions de sécurité, lesquelles ne sont pas toutes reliées à la menace terroriste proprement dite. Le projet de loi C 36 est, en réalité, une proto-loi sur la sécurité nationale. De pair avec certains autres textes législatifs tels que la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, la Loi sur les infractions en matière de sécurité (1984), la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés et la Loi (modifiée) sur les missions étrangères et les organisations internationales (2001), la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et la Loi sur la sécurité publique (qui n'a pas encore été adoptée), le projet de loi C-36 constitue le fondement législatif des différents éléments de l'état de sécurité nationale. Des articles entiers du projet de loi C-36, plus particulièrement ceux qui traitent du remplacement de l'ancienne Loi sur les secrets officiels par une nouvelle Loi sur la protection de l'information (dont l'invocation contre les médias, dans le cadre de l'affaire Arar, a soulevé beaucoup de controverse), de l'assise législative du Centre de la sécurité des télécommunications (CST), des restrictions imposées aux lois sur l'accès à l'information, sur la protection des renseignements personnels, sur la protection des renseignements personnels et des documents électroniques en ce qui a trait à la divulgation au public de renseignements touchant la sécurité nationale et, enfin, de la non-divulgation devant un tribunal d'éléments concernant la sécurité nationale…tout ceci peut être considéré comme un effort concerté visant à régler les derniers détails du calendrier de réformes déjà en place avant le 11 septembre 2001. Même si ces mesures risquent fort de faciliter l'action antiterroriste de l'État canadien, il vaut mieux les considérer comme des éléments contextuels de la lutte contre le terrorisme plutôt que comme des mesures spécifiques contre ce dernier. De plus, leur portée élargie et leurs implications à plus long terme écartent la possibilité d'évaluer rapidement leur impact dès le début.

Certaines parties du projet de loi C-36 modifient de façon spécifique les pouvoirs existants afin de faciliter les actions antiterroristes. Pensons notamment à la disposition autorisant le CST à surveiller certaines communications au Canada et entre Canadiens et celle chargeant le CANAFE, l'agence de lutte contre le blanchiment d'argent, de prendre le terrorisme comme cible, au même titre que le crime organisé. Ces pouvoirs renforcent la capacité des agences existantes à surveiller les organisations terroristes ainsi que leurs activités. On ne connaît pas l'effet réel de cet élargissement de la surveillance exercée par le CST. Pour l'instant, il semble que le repérage et le suivi des activités de blanchiment d'argent des entités terroristes n'ait pas donné de résultats importants, car même si le CANAFE a signalé environ deux douzaines de cas, cela n'a débouché sur aucune poursuite au criminel.

On avait promis l'élargissement des pouvoirs de surveillance électronique (l'un des principaux points de la « Patriot Act » américaine), mais le processus de l'accès légal continue d'être étudié sans avoir pris la forme d'un projet de loi. La Loi sur la sécurité publique traite principalement des questions de sécurité dans les avions ainsi que des menaces toxiques et biologiques. Adoptée en complément du projet de loi C-36 à l'automne 2001, elle n'a pas encore franchi toutes les étapes du processus législatif.

On peut dire que l'essentiel du projet de loi C-36, uniquement en ce qui concerne le plan de lutte antiterroriste, se compose des éléments suivants :

  • définition légale du terrorisme;
  • nouvelles infractions consistant à « participer » à une activité terroriste, à la « faciliter », à « charger » quelqu'un de sa commission et à « héberger » un terroriste;
  • constitution d'une liste des entités terroristes et implications pour les organismes de bienfaisance;
  • pouvoir d'arrestation préventive;
  • pouvoir d'investigation.

La définition juridique du terrorisme a suscité une grande controverse; l'ancien directeur du SCRS, M. Reid Morden, a laissé entendre que les autorités locales pourraient en faire un mauvais usage contre les manifestants non-terroristes, mais cela ne s'est pas produit jusqu'à présent et il est peu probable que ce soit le cas à l'avenir en raison de l'obligation, pour ce faire, d'obtenir une autorisation des autorités fédérales. Quoique toute définition soit, par nature, sujette à controverse, la définition canadienne a été très critiquée parce qu'elle intègre la notion de motif (« au nom d'un but, d'un objectif ou d'une cause de nature politique, religieuse ou idéologique »). Cette criminalisation du motif est probablement inutile et risquée en soi, et elle pourrait par ailleurs faire l'objet d'une contestation judiciaire.

Les nouvelles infractions, par exemple la facilitation du terrorisme, ont déclenché de nombreux signaux d'alarme parmi les défenseurs des libertés fondamentales et elles semblent indiquer fortement que l'on procédera sur la base du principe de la « culpabilité par association ». Ces infractions peuvent aussi être considérées comme des outils qu'il est raisonnable pour un gouvernement d'avoir afin de contrôler les activités et de repérer les réseaux conçus selon un modèle souple et décentralisé qui rend les enquêtes difficiles. Beaucoup dépendra de l'habileté et de la modération dont les services chargés du renseignement de sécurité et de l'application de la loi utiliseront ce nouvel outil. À ma connaissance, ces nouvelles infractions n'ont pas encore été invoquées dans le cadre de poursuites criminelles. Certaines des prétendues révélations émanant des documents de surveillance de la GRC concernant Maher Arar ne donnent pas l'assurance que le principe de la culpabilité par association n'est pas appliqué. D'autre part, aucune poursuite criminelle n'a été intentée ni, semble-t-il, envisagée contre Arar au Canada. Il est difficile de dire s'il faut imputer la réticence à invoquer la facilitation et les autres infractions mentionnées précédemment à une insuffisance de preuves ou à la modération.

L'inscription des groupes sur la liste des entités terroristes compte parmi les grandes préoccupations publiques du gouvernement depuis l'adoption du projet de loi C-36. L'établissement de cette liste a commencé en juillet 2002 avec l'inscription de sept entités et depuis, ce nombre est passé à 34 après que la liste ait été rallongée à cinq reprises. L'inscription sur cette liste est lourde de conséquences pour les entités et leurs appuis canadiens. En fait, la conduite de ce processus s'est avérée très partisane. On a assisté à des campagnes de lobbying de grande envergure qui militaient pour ou contre l'ajout de certains groupes à la liste, les plus controversés étant le Hezbollah et certains groupes palestiniens comme le Hamas et le Front populaire pour la libération de la Palestine. Le lobbying en faveur de l'inclusion de ces groupes à la liste a été ouvertement soutenu par des organisations pro-israéliennes et leurs porte-parole; l'allongement de la liste s'est attiré une vive opposition de la part de nombreux groupes musulmans et arabes au Canada. Dans le cas du Hezbollah, la validité des éléments de preuve utilisés en faveur de l'inscription sur la liste a suscité une controverse dans les médias. Une conséquence malheureuse est à souligner cependant : la liste est devenue un sujet de discorde interethnique et religieuse au Canada. Il y a aussi des conséquences au niveau de l'aide sociale et humanitaire accordée par le gouvernement et le secteur privé à certains bénéficiaires tels que la communauté chiite du sud du Liban et celle de Gaza et de Cisjordanie, oà des organisations à vocation double comme le Hezbollah et le Hamas ne sont plus en mesure d'agir comme relais appropriés de l'aide humanitaire canadienne dans des endroits oà elles sont les principales, sinon les seules, organisations à maintenir des institutions telles que hôpitaux, écoles et à assurer la prestation d'autres services sociaux. Vu l'impression -- par ailleurs non démentie par la preuve -- largement répandue selon laquelle la surveillance du terrorisme suppose un degré considérable de profilage ethnique ou religieux et le sort réservé aux communautés musulmanes et arabes du Canada, odieusement ciblées comme étant particulièrement suspectes, la controverse entourant l'inscription sur la liste des entités terroristes ne fait que renforcer le sentiment qu'ont certaines communautés d'être l'objet de préjugés de la part d'un État officiellement voué à la promotion du multiculturalisme.

L'impact des pouvoirs d'investigation et d'arrestation préventive est remarquablement limité, malgré la controverse qui a entouré leur adoption et symbolisée par l'ajout extraordinaire de dispositions de temporisation. Jusqu'à présent, il n'y a eu aucun recours au pouvoir d'arrestation préventive et l'enquête sur l'affaire d'Air India, qui dure depuis deux décennies, a donné lieu à l'unique audience d'investigation.

En résumé, il n'est pas du tout évident que le projet de loi C-36 a permis au gouvernement du Canada d'intensifier de façon significative la guerre contre le terrorisme à l'intérieur des frontières. Quelques-unes des dispositions les plus controversées (sur l'arrestation préventive et l'audience d'investigation) semblent devoir leur adoption davantage à leur valeur symbolique qu'à leur substance. En effet, la plus grande partie du projet de loi C-36 n'a qu'un rapport indirect avec la lutte antiterroriste. En colmatant certaines brèches éventuelles et en remplaçant des textes législatifs surannés et inefficaces sur la sécurité nationale par des instruments modernisés, le gouvernement fédéral a considérablement augmenté ses pouvoirs, mais jusqu'à présent, l'usage effectif de ces nouveaux pouvoirs, au plan des poursuites ou des enquêtes du domaine public, ne peut guère être qualifié de spectaculaire. La législation a suscité une vive controverse, surtout au sein des communautés ethniques visées, mais aussi parmi les défenseurs des libertés fondamentales et au Parlement, oà l'inquiétude concernant le risque d'usage abusif de ces pouvoirs accrus ne fait que grandir.

La faille la plus importante du projet de loi C-36 réside probablement dans le fait que le gouvernement a omis de créer un mécanisme de reddition de comptes, de contrôle et de surveillance suffisamment complet pouvant couvrir tous les aspects et toutes les manifestations institutionnelles de la fonction d'élaboration des politiques de sécurité nationale. En déclenchant la conduite d'une enquête publique, le scandale provoqué par l'affaire Maher Arar a souligné la faiblesse des structures et des pratiques actuelles qui sont, en matière de reddition de comptes, à la fois fragmentées, incohérentes et boiteuses.

11.2 Quelles tendances sont, selon vous, à prévoir en matière de terrorisme et quel genre de menaces représentent-elles pour le Canada? Dans votre analyse de ces tendances et menaces, veuillez définir ce qui, à votre avis, constitue du terrorisme.

Je définirais le terrorisme comme une forme de violence politique perpétrée par des acteurs non gouvernementaux et organisés et dirigée essentiellement contre des non-combattants dans le but d'influencer ou d'intimider les gouvernements et les publics ciblés. La question de l'aide ou du soutien apportés par certains États aux activités terroristes revêt une importance secondaire par rapport à ce trait distinctif des terroristes, à savoir qu'ils sont des acteurs non gouvernementaux qui organisent leurs actions en faisant fi des frontières nationales et en marge de la compétence directe des États.

La question des objectifs politiques poursuivis par l'action terroriste est importante et nous amène à faire une distinction majeure entre a) l'action terroriste intégrée à un programme politique plus étendu qui est négociable dans les limites des normes acceptables établies par la communauté internationale et b) l'action terroriste qui représente une fin en soi ou est partie intégrante d'un programme plus étendu qui n'est pas négociable dans le cadre des structures et des normes existantes.

Dans la première catégorie, on retrouve les luttes politiques pour lesquelles on a fait appel, à certains moments et dans certaines circonstances, à des méthodes terroristes, mais qui ont fini ou pourraient finir par aboutir à un règlement négocié ou à la mise en place d'un processus de paix, lequel aura pour résultat final, en cas de succès, l'élimination des activités terroristes. C'est le cas, par exemple, de l'IRA en Irlande du Nord, de l'actuel conflit israélo-palestinien et des Tigres tamouls au Sri Lanka.

Quant à la seconde catégorie, elle réunit, par exemple, des groupes apparus au tournant du millénaire comme Aum Shinri Kyo au Japon, Al-Qaida, responsable des attentats du 11 septembre 2001, ainsi que d'autres réseaux islamiques formés de djihadistes ou d'autres extrémistes. Quoique ces derniers déclarent avoir certains buts politiques (tels la création d'un État palestinien, le départ des « Infidèles » d'Arabie Saoudite, etc.), leur objectif global semble être la conduite d'une guerre sainte non négociable et sans fin contre l'Occident et contre ce qu'ils considèrent être les régimes traîtres du monde musulman. Avec les attentats du 11 septembre 2001, il semblerait que ces groupes aient abandonné toute limite imposée par la prudence au chapitre du nombre de victimes civiles et ne soient restreints que par les moyens techniques à leur disposition. Comme de tels groupes poursuivent des objectifs non négociables qui ne se prêtent pas à un règlement politique, la menace qu'ils posent est exponentiellement plus grande que celle posée par des organisations terroristes appartenant à la première catégorie, oà l'utilisation de divers outils politiques et diplomatiques est appropriée et va de pair avec la prise de mesures de sécurité antiterroristes commandées par la prudence, mais somme toute pondérées.

Au lendemain du 11 septembre, il est plus difficile d'anticiper les dangers que posent les terroristes en raison du caractère illimité du nouveau terrorisme. Si les terroristes sont indifférents aux réactions négatives à leurs actions, s'ils ne s'intéressent nullement à éveiller la sympathie des populations ciblées à l'égard d'une cause, si leur principal objectif consiste à causer autant de morts et de souffrances que possible, alors l'élaboration des scénarios les plus pessimistes que pourrait déclencher la menace terroriste, doit faire partie intégrante de la planification de la lutte antiterroriste. Le « modèle du 11 septembre », oà des avions de passagers ont servi de bombes volantes, est probablement bien compris maintenant que les mesures de sécurité sont suffisantes, en supposant qu'elles sont efficaces et appliquées de façon uniforme. Il faut cependant prendre très au sérieux les scénarios oà des armes de destruction massive (nucléaires, chimiques ou biologiques) pourraient être déployées par des terroristes de façon inusitée et imprévue.

Toutefois, la possibilité que les terroristes utilisent des ADM peut être limitée. À cet égard, la livraison et la propagation des ADM constituent une variable clé, même en supposant que les terroristes aient une occasion raisonnable d'acquérir les compétences nécessaires à la fabrication d'armes potentiellement utilisables (dans le cas de la technologie nucléaire, ceci demeure pour l'instant une possibilité éloignée). Disperser des agents biologiques ou chimiques pour maximiser le nombre des victimes n'est pas une tâche simple, comme semblerait l'indiquer l'épisode « anthrax » aux États-Unis. Même les maladies contagieuses comme la variole ne peuvent pas se transformer facilement en épidémie massive. La menace d'une soi-disant « bombe sale » de type nucléaire ou radiologique est sérieuse, compte tenu de la relative facilité avec laquelle de tels engins peuvent être assemblés. L'effet de destruction immédiate d'une attaque de ce genre ne se ferait sentir qu'à l'intérieur d'une zone passablement réduite, mais les torts causés à l'économie pourraient être considérables. Aussi petite que soit la menace toutefois, les conséquences d'un attentat terroriste perpétré au moyen d'ADM seraient suffisamment graves pour exiger la prise de précautions extrêmes.

Une autre catégorie de menaces majeures concerne les infrastructures essentielles et les dommages importants qu'une perturbation agressive des infrastructures de services essentiels pourrait infliger à l'économie et à la santé publique. Dans certains cas, surtout celui des centrales nucléaires, il existe un double risque très grave : l'interruption immédiate de l'approvisionnement ainsi que la possibilité de retombées catastrophiques du type de celles de Tchernobyl.

Les menaces que représentent l'utilisation d'ADM et les attaques contre les infrastructures essentielles doivent être prises en considération dans le contexte des graves menaces récemment posées à la sécurité et à la santé publiques mais non liées au terrorisme : l'épidémie du SRAS, la crise de l'ESB, la panne d'électricité générale dans le nord-est de l'Amérique du Nord et les feux de forêts en Colombie-Britannique. Ce type de menaces et les menaces concernant l'utilisation d'ADM et les attaques contre les infrastructures essentielles par des terroristes posent des problèmes similaires. On peut concevoir qu'elles puissent se concrétiser conjointement avec le lancement d'attaques terroristes de caractère opportuniste. Il faut considérer toutes ces menaces comme faisant partie d'un large éventail de préoccupations liées à la sécurité publique, un éventail oà figure le terrorisme sans nécessairement y occuper une place privilégiée.

Il est peu probable que le Canada devienne une cible de choix pour les réseaux terroristes internationaux, lesquels continueront de viser des cibles américaines (et peut-être britanniques) dans le but de créer un maximum de remous au plan politique. Cependant, le récent déplacement des attentats terroristes reliés à Al-Qaida vers des cibles relativement vulnérables situées dans des pays musulmans comme Bali, le Maroc, l'Arabie Saoudite et la Turquie (probablement sous le contrôle autonome de groupes terroristes locaux liés ou associés à Al-Qaida de façon peu structurée), à la suite du durcissement des mesures de sécurité intérieure adoptées aux États-Unis, devrait être perçu comme un avertissement pour le Canada. S'il n'adopte pas des mesures de sécurité appropriées, le Canada pourrait bien être menacé par des attaques opportunistes contre des cibles perçues comme vulnérables. En outre, les infrastructures essentielles en territoire canadien sont très souvent intégrées à des systèmes américains et pourraient attirer l'attention de terroristes cherchant essentiellement à infliger des dommages aux États-Unis.

Finalement, l'enjeu économique évident que représente, pour le Canada, le maintien d'une frontière ouverte avec les États-Unis, exige qu'il établisse les niveaux de sécurité nécessaires pour rassurer les Américains sur le fait que leur frontière nord ne constitue pas un risque pour leur sécurité. Les ententes canado-américaines sur la frontière intelligente sont un premier pas réussi dans cette direction, mais l'idée d'un « périmètre de sécurité nord-américain » ne doit pas être comprise uniquement au sens géographique. Dans le monde intégré d'aujourd'hui, un périmètre de sécurité efficace débute à l'endroit d'oà proviennent les marchandises et les personnes qui feront leur entrée sur le continent nord-américain. L'instauration possible d'une procédure de prédédouanement à l'échelle mondiale pour le trafic conteneurisé ne constitue qu'un des aspects d'un périmètre de sécurité efficace. Et d'une façon plus générale, les activités de renseignements mondiales constituent notre première ligne de défense. Dépourvu d'une agence centrale de renseignement étranger, le Canada ne contribue que modestement aux réseaux de renseignements de contre-terrorisme et dépend énormément et particulièrement de la volonté de coopération des États-Unis dans ce domaine. Or, les limitations et les faiblesses des services de renseignements américains (nettement évidentes en ce qui concerne les sources de renseignements humaines sur le terrorisme islamiste), l'interprétation que donnent à ces renseignements les responsables de la politique étrangère des États-Unis et la manière dont les Américains perçoivent leur propre intérêt national sont autant de facteurs qui rendent le Canada vulnérable.

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