1. Introduction
Le présent rapport fournit une synthèse des constatations, de l’analyse et des recommandations d’une étude indépendante menée sur le service d’accompagnement du Tribunal fédéral de la sécurité sociale (service d’accompagnement du TSS), qui a été mis en œuvre en 2019 pour aider les plaideurs non représentésNote de bas de page 1. L’étude indépendante porte sur l’utilisation du service d’accompagnement pour les appels relatifs au Régime de pensions du Canada – Invalidité (RPC – Invalidité) entendus par la Sécurité du revenu – division générale du Tribunal de la sécurité sociale du Canada. Axée sur l’accès à la justice administrative sur le terrainNote de bas de page 2, elle vise à comprendre comment le service d’accompagnement facilite l’accès à la prise de décision concernant les prestations d’invalidité du RPC et comment ce service pourrait être amélioré. Elle prend en compte le point de vue des parties non représentées qui ont utilisé le service d’accompagnement et reçu au moins une décision du tribunal entre la création du service, en novembre 2019, et avril 2021. Elle prend également en compte les points de vue des accompagnateurs et, à des fins de contexte, recueille des renseignements auprès des responsables du gouvernement concernés qui ont contribué à la conception, à la mise en œuvre et au fonctionnement du service d’accompagnement.
Le service d’accompagnement du TSS a été créé dans le but fondamental de veiller à ce que les appelants soient bien informés et se sentent à l’aise lors de leurs audiences. Il n’a pas été conçu dans un souci d’efficacité : les personnes qui ont participé à son élaboration ont clairement indiqué que son objectif n’est pas et n’a jamais été d’accélérer le traitement des dossiers ou de réaliser des économies. Le service a été mis sur pied en réponse à un examen du système fédéral de sécurité sociale mené en 2016-2017Note de bas de page 3. Cet examen a permis de relever plusieurs lacunes dans la procédure d’appel du TSS, notamment le fait qu’elle était légaliste et difficile à comprendre pour un profaneNote de bas de page 4.
En tant que système conçu pour être centré sur le client et pour aider les plaideurs non représentés dans le processus d’un tribunal décisionnel, le service d’accompagnement du TSS fait partie d’une nouvelle famille d’outils d’accompagnement qui sont en train d’être mis en place dans le système de justice administrative partout au Canada. Cependant, ce service est de loin le chef de file en matière d’outils d’accompagnement. C’est actuellement l’un des systèmes les plus perfectionnés, sinon le système le plus perfectionné, au sein des tribunaux administratifs au Canada.
Le service d’accompagnement du TSS a d’abord été mis en œuvre à la division générale – Sécurité du revenu (DGSR) pour les appels relatifs au RPC – Invalidité. Au cours de la période couverte par la présente étude, le TSS et son secrétariat comptaient 11 accompagnateurs à temps plein qui se consacraient exclusivement au travail individuel avec les appelants, en particulier pour les appels relatifs au RPC – Invalidité de la DGSR. Depuis, le service d’accompagnement a été étendu à tous les appels de la division d’appel du TSS, puis on a inclus les dossiers de l’assurance-emploi (AE) relatifs à la Charte canadienne des droits et libertésNote de bas de page 5, les dossiers de la Sécurité de la vieillesse de la DGSR, les appels relatifs au RPC non liés à l’invalidité et les appels collectifs relatifs à l’AE de la DGNote de bas de page 6.
Les accompagnateurs ont été formés pour prendre régulièrement contact avec les appelants afin de s’assurer que ces derniers sont prêts pour les audiences. Ils communiquent fréquemment avec les appelants et aident ceux-ci en répondant à leurs questions concernant les pièces de leur dossier, les documents dont ils auront besoin pour l’audience du TSS et la nature de l’audience. Ils apprennent à bien connaître chacun de leurs appelants et s’efforcent de comprendre leur situation personnelle en rapport avec leur dossier. Ils sont formés pour se limiter à donner de l’information et s’abstenir de fournir des conseils juridiques.
À titre d’information, le cadre législatif prévoit de nombreuses étapes pour une personne qui cherche à obtenir des prestations d’invalidité du RPC. Une personne qui souhaite recevoir une telle pension en fait la demande en remplissant un formulaire de demande et en soumettant celui-ci au ministre responsable en vertu de l’article 60 du Régime de pensions du CanadaNote de bas de page 7. Dans la pratique, ce formulaire est présenté à Service Canada, une direction générale d’Emploi et Développement social CanadaNote de bas de page 8. En cas de refus, la personne a le droit de demander le réexamen de sa demande par le ministreNote de bas de page 9. Si la demande de réexamen échoue, le demandeur peut interjeter appel auprès du TSSNote de bas de page 10. Les facteurs pris en compte pour l’admissibilité sont indiqués à la fois dans le RPC et dans son règlement d’application. Il faut notamment qu’une personne soit atteinte d’« une invalidité physique ou mentale grave et prolongée » et qu’elle respecte une période minimale d’admissibilitéNote de bas de page 11.
La demande initiale de prestations d’invalidité du RPC et la demande de réexamen sont faites par écrit. En revanche, l’appel devant le TSS prend la forme d’une audience de vive voix. Ces appels sont d’abord tranchés par la division générale dans le cadre d’un nouveau réexamen auquel de nouvelles preuves peuvent être apportées par l’appelantNote de bas de page 12. Ensuite, si la personne qui demande des prestations souhaite interjeter appel de nouveau parce qu’elle n’est pas satisfaite du résultat, elle peut saisir la division d’appel du TSS. Les appels devant cette division ne reposent pas sur un nouveau réexamen, mais visent uniquement à déterminer si une erreur a été commise par la division générale du TSSNote de bas de page 13.
La pandémie de COVID-19 a commencé quatre mois après la mise en place du service d’accompagnement. Pour les utilisateurs du tribunal interrogés, cela signifie que leurs audiences ont eu lieu par téléphone ou par vidéoconférence. Les personnes interrogées se sont généralement dites en faveur des audiences téléphoniques. Un utilisateur qui avait déjà participé à une audience en personne d’un autre tribunal a indiqué avoir été moins stressé, parce qu’il n’avait pas à craindre de se retrouver face à face avec la partie adverse. Quant aux accompagnateurs, ils ont fait remarquer que, bien que la pandémie et les fermetures et mesures de confinement qui en ont découlé aient facilité la communication avec les utilisateurs par téléphone, il leur a également été plus difficile d’obtenir des rendez-vous médicaux et de préparer leur dossier.
La présente étude a été entreprise dans le but d’atteindre deux objectifs. Tout d’abord, on souhaitait faire le point sur les forces et les faiblesses du service d’accompagnement du TSS en vue de permettre une plus large diffusion des connaissances sur ce nouveau service entre les tribunaux administratifs au niveau fédéral, et dans les systèmes de justice administrative des provinces et territoires où il pourrait être avantageusement adopté. À notre avis, le service d’accompagnement pourrait également être bénéfique dans d’autres pays que le Canada. Ensuite, l’étude visait à examiner le recours au service d’accompagnement par les membres de communautés marginalisées, en particulier. Le TSS s’adresse à des utilisateurs qui sont souvent à la fois des personnes handicapées et des personnes à faible revenu. Les statistiques nous apprennent que de nombreuses personnes à faible revenu sont également des femmes, des immigrants ou des membres de minorités visiblesNote de bas de page 14. Le service d’accompagnement du TSS offre donc l’occasion d’examiner comment les membres de ces communautés et d’autres communautés marginalisées utilisent le système, et comment le service peut être utilement amélioré.
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