Services de justice familiale de l'Ouest
Évaluation finale

2004-FCY-8F

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1.0   INTRODUCTION

Le présent document constitue le rapport d'évaluation finale du projet pilote intitulé Family Justice Services Western (Services de justice familiale de l'Ouest). Ce projet est financé par le ministère de la Justice du Canada dans le cadre du Fonds du droit de la famille axé sur l'enfant — Incitatifs pour des projets spéciaux. Il est parrainé par le ministère de la Justice de Terre-Neuve-et-Labrador, et sa gestion est assurée par un comité directeur composé de membres de la collectivité. Il a été préparé par le Groupe IHRD en collaboration avec Goss Gilroy Incorporated et l'Institute for the Advancement of Public Policy.

1.1   Prestation de services de justice familiale au Canada/Terre-Neuve-et-Labrador

Le Rapport fédéral-provincial-territorial sur les droits de garde et de visite et les pensions alimentaires pour enfants au Canada, publié en 2002, reconnaît la nécessité d'offrir des services de soutien en matière de droit familial[1]. Le rapport répertorie cinq grands thèmes touchant la prestation des services.

• Information et éducation pour le public et les spécialistes — Les auteurs du rapport ont recommandé aux gouvernements de donner, comme service de base, de l'information aux fournisseurs et aux bénéficiaires de services.
• Résolution des conflits — Les auteurs du rapport ont recommandé d'offrir une vaste gamme de services de résolution de conflits à des parties bien informées qui acceptent volontairement de recevoir ces services, et de les assortir de moyens efficaces pour déceler les déséquilibres de pouvoirs.
• Pensions alimentaires — Exécution des ordonnances
• Aide juridique familiale — Au Canada, les services d'aide juridique familiale sont en général réservés aux personnes très pauvres et souvent, ne touchent pas toutes les questions du droit de la famille. De 40 % à 80 % de toutes les parties à un litige en droit de la famille ne sont pas représentées par un avocat. La plupart s'entendent pour dire que les services d'aide juridique en droit de la famille ne sont pas adéquats.
• Mise en place de modèles de tribunaux de la famille — Les auteurs du rapport ont recommandé la création de tribunaux de la famille comptant du personnel spécialisé ayant reçu une formation détaillée dans les domaines pertinents.

La tendance qui se dégage partout au Canada est de rationaliser le processus judiciaire en matière de droit de la famille pour le rendre plus accessible. D'après le répertoire fédéral-provincial-territorial de 2000[2], « … tous les gouvernements provinciaux et territoriaux s'efforcent de mettre en œuvre des mécanismes efficaces de règlement extrajudiciaire des différends, et encouragent fortement les couples qui se séparent ou qui divorcent à y recourir ». Ces services mettent l'accent sur deux points principaux : la médiation et l'éducation parentale.

À Terre-Neuve-et-Labrador, on peut obtenir d'autres services de droit de la famille financés par les fonds publics en s'adressant au Tribunal unifié de la famille (TUF) à St. John's et ce, depuis 1978. Ces services incluent, selon les cas, du counselling, de l'éducation et de la médiation. Cependant, malgré certaines revendications, ces services n'avaient pas été étendus à d'autres régions de la province avant la tenue du présent projet pilote dans la région de l'Ouest. Il semble que le coût soit l'obstacle principal, auquel s'ajoute la faible densité de la population à l'extérieur de St. John's. La zone de services du TUF a été élargie à un plus grand segment de la province, mais les réalités géographiques ont limité les possibilités d'expansion. Dans la zone de service actuelle, on peut devoir parcourir plus de deux heures pour se rendre d'un endroit à un autre. Nombre de services du TUF (p. ex., la médiation) sont offerts uniquement à St. John's.

Depuis la mise en place des SJFO, un deuxième projet pilote a été lancé par les gouvernements fédéral et provincial pour mettre en œuvre des services de justice familiale dans le centre de la province. Ce programme est connu sous le nom de Family Justice Services Central (FJSC) (Services de justice familiale du Centre (SJFC)). Les deux paliers de gouvernement ont entrepris récemment une analyse des besoins en vue de l'implantation de services de justice familiale dans l'Est de la province.

Les services offerts par les trois programmes en place diffèrent considérablement à plusieurs égards, comme l'indique le tableau ci-dessous. Plusieurs problèmes en suspens concernant l'administration et la prestation des services de justice familiale dans la province sont également abordés.

• Renvois — Tous les renvois aux SJFO viennent de la Cour provinciale et de la Cour suprême de la province, qui procèdent à des renvois d'office avant la comparution devant le tribunal. Dans les SJFC (à la demande de la Cour) et au sein du TUF (à tout moment), les intéressés peuvent avoir accès aux services en en faisant eux-mêmes la demande ou en recourant à une tierce partie, incluant, sans s'y restreindre, le tribunal.
• Administration des services — Trois options administratives semblent possibles : des services offerts par le tribunal ou par la collectivité ou liés au tribunal, et en collaboration avec l'aide juridique (bien que cette option ne soit pas évaluée pour l'instant).
• Accueil — Au départ, l'accueil constituait un service indépendant dans les SJFC, mais il est maintenant incorporé aux rôles de médiateur ou de conseiller dans les trois programmes.
• Éducation — Tant le TUF que les SJFO offrent des séances d'information collectives, animées par des avocats, des médiateurs et des travailleurs sociaux chargés des demandes d'ordonnances (et le conseiller dans le cas des SJFO). Les SJFC envisagent de donner de telles séances, mais n'offrent actuellement que des séances individuelles avec un travailleur social.
• Médiation — Les SJFC et le TUF offrent des services de médiation donnés par des travailleurs sociaux (TUF) et une personne possédant un diplôme en administration des affaires (SJFC) qui ont suivi une formation spécialisée en médiation. Au départ, les SJFC offraient les services d'un médiateur qui était aussi avocat, mais les choses ont changé lorsque l'avocat qui occupait initialement ce poste a quitté le programme. Actuellement, le service est restreint aux questions de garde et de droit de visite et aux approches formelles en matière de médiation. Dans les SJFO, les médiateurs sont des avocats et les services offerts sont plus vastes et comprennent diverses approches dont la médiation proprement dite.

Services	Tribunal unifié de la famille	SJFO	SJFC
Renvoi	Tribunal, avocats, grand public	Tribunal seulement	Tribunal, avocats, grand public
Administration	Au tribunal	Dans la collectivité (annexée à la cour)	Dans la collectivité
Accueil	Assuré par les médiateurs	Assuré par l'avocat/le médiateur	Assuré par le conseiller
Éducation	Séances collectives volontaires, prestation multidisciplinaire	Séances collectives recommandées par le tribunal, prestation multidisciplinaire	Séances individuelles — conseiller
Médiation	Assurée par des travailleurs sociaux ayant une formation approuvée de Médiation familiale Canada	Assurée par les avocats ou les médiateurs ayant une formation en médiation	Assurée par le médiateur ayant une formation pertinente
Counselling	Non offert	Offert par un conseiller accrédité	Offert par le travailleur social
Pensions alimentaires pour enfants	Travailleurs sociaux chargés des demandes d'ordonnances	Travailleurs sociaux chargés des demandes d'ordonnances	Travailleurs sociaux chargés des demandes d'ordonnances
Nouveau calcul	Non offert	Le préposé au nouveau calcul offre le service	Non offert

Tous s'entendent sur la nécessité de prévoir des solutions de rechange aux services actuels en matière de justice familiale offerts dans la province, comme on l'a constaté lors des consultations menées en 2001 dans le cadre d'un processus d'examen national concernant les changements proposés à la Loi sur le divorce[3]. Juges, avocats, représentants du milieu de la justice et défenseurs des intérêts des collectivités conviennent que faute de ces services, les familles subissent des conséquences négatives (p. ex., coûts plus élevés, résultats moins intéressants, stress accru pour les parents et les enfants).

1.2   Services de justice familiale de l'Ouest

L'idée de créer des SJFO est née à la fin des années 1990, fruit de la réflexion d'un petit groupe de personnes associées à un service communautaire de santé mentale pour les enfants, la Community Mental Health Initiative (CMHI). À l'époque, il n'y avait aucun service public de médiation ou de counselling offert spécifiquement aux familles vivant l'expérience de la séparation et du divorce dans cette région de la province. Les membres de ce groupe ont appris que le ministère de la Justice offrait de l'aide financière par l'entremise du Fonds du droit de la famille axé sur l'enfant et, en collaboration avec le gouvernement provincial, ont présenté une demande, qui a été acceptée. Il s'agissait d'un programme pilote de services de justice familiale devant débuter en 2000-2001 et se poursuivre jusqu'en mars 2003.

Les responsables du programme ont commencé à offrir des services à la clientèle en février 2001 sous l'autorité d'un comité directeur. Ce comité était présidé par un représentant du ministère provincial de la Justice et constitué de représentants du milieu judiciaire, de la Community Mental Health Initiative et du ministère provincial des Ressources humaines et de l'Emploi. Les Services de justice familiale de l'Ouest (SJFO) offrent des services d'éducation, d'information, de médiation concernant la garde, le droit de visite et la pension alimentaire, de counselling et de nouveau calcul pour les personnes qui s'adressent aux tribunaux de la famille dans l'Ouest de Terre-Neuve-et-Labrador. Son personnel comprend un avocat/médiateur, un conseiller, un travailleur social chargé des demandes de pensions alimentaires et un préposé au nouveau calcul.

Les ministères de la Justice tant fédéral que provincial sont intéressés par les SJFO qu'ils considèrent comme un modèle pouvant être utilisé pour la prestation de services en matière de justice familiale et de droit de la famille. Le ministère de la Justice du Canada s'intéresse au volet du nouveau calcul de la pension alimentaire pour enfants, lequel constitue une approche nouvelle et peu souvent utilisée. Sur le plan opérationnel, les SJFO reflètent l'intérêt particulier du Ministère pour les réformes concernant les pensions alimentaires pour enfants, qui remontent à 1997, année où le gouvernement fédéral a inclus l'article 25.1 dans la Loi sur le divorce et encouragé les provinces et les territoires à établir des mécanismes permettant un nouveau calcul des pensions alimentaires. En novembre 2002, Terre-Neuve-et-Labrador est devenue la première province à profiter d'un service concernant les pensions alimentaires pour enfants.

1.3    Objectifs de l'évaluation et approche utilisée

Comme le stipule le contrat de recherche, la présente évaluation a pour but « ... d'assurer le suivi et l'évaluation du projet des Services de justice familiale de l'Ouest à Terre-Neuve et Labrador, et de produire par la suite un rapport de grande qualité, rapport qui mettra particulièrement l'accent sur le nouveau service de modification des pensions alimentaires pour enfants par procédure administrative ». L'évaluation permet d'analyser la conception et l'application du programme, la dotation, la structure organisationnelle, la portée et l'efficacité des services, les ressources et la satisfaction des clients. Le programme met en outre l'accent sur la modification des pensions par procédure administrative, service nouveau et innovateur; les lecteurs noteront que l'on a mis particulièrement l'accent sur ce service dans le rapport.

Les auteurs ont utilisé diverses sources de données au sujet des SJFO, lesquelles vont des données d'utilisation aux perspectives des intervenants communautaires et gouvernementaux en passant par la contribution directe des clients. Le processus d'évaluation prévoyait une phase de conception, un examen des données administratives, un examen de la documentation, des entrevues avec des informateurs clés, un sondage auprès de la clientèle et la présentation d'un rapport provisoire. Les constatations de l'évaluation concernant le service en général, et la modification des pensions en particulier, fournissent un compte rendu de cette approche et suggèrent une façon d'orienter la conception d'autres services du même genre.

1.4   Méthodologie

La méthodologie utilisée pour l'évaluation englobe une vaste gamme d'approches et d'activités qui sont décrites ci-dessous. Pour effectuer l'examen d'un programme pilote de ce genre, il faut combiner les données qualitatives et quantitatives afin d'évaluer tous les aspects du programme. Les principaux résultats à mesurer, notamment l'incidence du droit de la famille et des services de justice familiale sur les familles clientes et le système de justice, ne se prêtent pas à une approche purement statistique. En ce qui concerne les programmes comme les SJFO, où la prestation de services innovateurs constitue un aspect aussi important, les opinions et les expériences des informateurs clés et des clients sont des composantes essentielles de l'évaluation.

Conception

L'évaluation comprenait une phase de conception au cours de laquelle les tâches suivantes ont été menées à bien.

• Visites sur place — Les consultants se sont rendus sur place à Corner Brook à deux reprises; ils y ont effectué la plupart des entrevues avec le personnel et les membres du comité directeur. Le personnel a présenté un aperçu des services. Des formulaires et des données sur l'utilisation des services ont également été fournis.
• Examen des documents écrits (politiques, descriptions de programmes, statistiques) — Les consultants ont examiné une gamme de documents écrits concernant les SJFO, notamment une justification et une vision, un énoncé de mission, des convictions et des objectifs; une description de la structure organisationnelle des Services; une brève description de la conception du programme; un programme d'éducation détaillé; une politique sur la violence conjugale; l'information provenant de clients et du personnel sur le processus de médiation et un code de conduite; un guide public sur le droit de la famille; des renseignements détaillés sur la modification des pensions et des statistiques complètes sur l'utilisation du programme.
• Examen et précision des questions de recherche, sources d'information et indicateurs de succès — Les questions posées ont été conçues pour être utilisées dans l'évaluation des SJFO et d'un autre programme en voie de réalisation dans le centre de Terre-Neuve (Services de justice familiale du Centre). Lorsque ces deux projets ont été séparés, on a établi une nouvelle liste des questions pour les SJFO, incluant de nombreuses données fournies par ces derniers.
• Élaboration des outils (instrument de sondage et guides des principaux répondants) — Les consultants ont mis au point un instrument de sondage pouvant être utilisé auprès des clients de concert avec le personnel des SJFO et les représentants des ministères fédéral et provincial de la Justice.
• Rapport de conception — Un rapport de conception a été rédigé; on y trouvait les questions de recherche détaillées, les instruments, les outils et les sources d'information utilisés.

Données administratives/Examen de la documentation

Les consultants ont reçu et examiné plusieurs documents du programme des SJFO, notamment :

• une brochure d'information;
• des documents sur les politiques, y compris une politique sur la violence conjugale;
• des documents utilisés lors des séances d'information de la clientèle;
• des documents descriptifs sur les services de médiation;
• des descriptions écrites de programmes;
• des organigrammes;
• des statistiques sur le programme.

Aucun examen formel de la documentation n'a été nécessaire pour la conception de la présente évaluation. On avait prévu que les principaux documents et programmes seraient identifiés pour les consultants. Les documents pertinents ont été examinés suivant la suggestion des SJFO et des fonctionnaires qui participaient à l'évaluation. En voici la liste :

• l'évaluation préalable du TUF[4];
• les lois et règlements provinciaux concernant la modification des pensions[5];
• un répertoire national des services gouvernementaux qui facilitent l'établissement et l'exécution des décisions concernant la garde et le droit de visite;
• un examen provisoire des services d'aide juridique dans les causes liées au droit de la famille au Canada[6].

Entrevues auprès des informateurs clés

Les informateurs clés ont été choisis en fonction de leur participation directe aux SJFO et de leur connaissance de ces services, ainsi que de leur position générale au sein du gouvernement ou de la collectivité. Le processus de sélection a été mené en collaboration avec les responsables des SJFO et du gouvernement, des efforts ayant été déployés pour inclure les divers intervenants. Toutes les personnes pressenties ont accepté de participer et les entrevues ont été menées soit par téléphone, soit en personne. Les mesures nécessaires ont été prises pour achever toutes les entrevues avec le personnel du programme et les membres du comité directeur avant de procéder au sondage de la clientèle de façon à en éclairer la conception et à mieux comprendre les réponses. Un total de 30 entrevues ont été menées pour l'évaluation. Elles l'ont été auprès des personnes suivantes :

• fonctionnaires du gouvernement provincial (2);
• membres du comité directeur du programme (5);
• personnel des SJFO (4);
• juges (4);
• personnel du tribunal (1) — Des discussions directes ont eu lieu avec le personnel de la Cour suprême, mais malgré de nombreuses tentatives, les efforts pour obtenir des commentaires du personnel de la Cour provinciale se sont avérés infructueux;
• avocats des secteurs public et privé (4);
• organismes communautaires (3);
• autres organismes provinciaux (7) — Barreau, Aide juridique, Public Legal Information Association of Newfoundland, Association du Barreau canadien — Section du droit de la famille et juges en chef des Cours provinciale et suprême.

Les protocoles utilisés sont joints en annexe.

Enquête générale auprès des participants

Des interviewers d'expérience possédant au minimum un baccalauréat en sciences sociales ont été retenus pour procéder au sondage téléphonique. Un test préalable de l'instrument de sondage (cinq appels ont été effectués), après quoi de légères modifications ont été apportées. Les consultants ont reçu une liste de 152 clients qui avaient obtenu des services par l'entremise des SJFO depuis leur création et qui avaient signé des formulaires de consentement pour participer à la recherche ou à l'évaluation. Dans l'ensemble, environ 830 clients avaient utilisé le programme depuis sa création. À l'aide des données fournies par les clients, l'équipe de recherche a tenté d'entrer en communication avec le plus grand nombre des 152 clients en vue de mener des entrevues téléphoniques. Au moins cinq tentatives ont été effectuées pour joindre ces personnes, à différentes heures de la journée. Un échantillon total de 86 personnes a participé à l'entrevue téléphonique qui durait environ une demi-heure.

À certains égards, l'échantillon de l'enquête était distinct et il est important de le préciser. Voici les principales caractéristiques qui pouvaient influer, dans une certaine mesure, sur l'orientation des constatations :

• Soixante et onze pour cent (71 %) des personnes interviewées étaient des femmes. Un plus grand nombre de femmes ont consenti à être interviewées en premier lieu, et en plus, les chercheurs ont constaté que les hommes retenus dans l'échantillon étaient plus difficiles à joindre. Une analyse des résultats du sondage par sexe montre que dans l'ensemble, il n'y avait pas de différences marquées en fonction du sexe des répondants. Cependant, on a noté des différences importantes pour ce qui est de questions spécifiques, y compris celles concernant le programme de renvoi à d'autres services, l'équité subjective et la sécurité de l'approche de médiation, la réduction des coûts et le fait de se sentir aidé pour affronter les problèmes de la séparation et du divorce. Fait intéressant à signaler, dans toutes ces catégories, les hommes ont donné des réponses plus positives.
• Compte tenu que plus de la moitié de l'échantillon (53,5 %) était constitué de mères célibataires ayant la garde des enfants, il y a de toute évidence certaines variations dans l'échantillon de 150 par rapport à la population totale desservie.
• Rien ne garantit que la population visée par le sondage soit représentative de la population générale desservie par les SJFO. En supposant que les résultats du sondage soient conformes au cadre des 150 personnes qui ont signé des formulaires de consentement, on est assuré à 90 % que les résultats se situent dans les 5,8 % supérieurs ou inférieurs des valeurs indiquées.

Certaines constatations du sondage touchant un petit nombre de clients (c'est-à-dire celles qui concernent la durée complète des diverses interventions comme la médiation, le counselling et le temps total) étaient manifestement inexactes. Elles n'ont pas ressorti lors de la mise à l'essai de l'instrument et n'ont donc été découvertes que lorsqu'on a procédé à l'analyse de l'échantillon total. Elles sont probablement attribuables à l'erreur d'un interviewer, à une erreur d'interprétation d'un participant ou aux deux. Ces préoccupations ne touchent que ces questions. D'autres constatations du sondage ont été appuyées par des sources de corroboration différentes.

On trouvera aux diverses annexes l'instrument général utilisé pour effectuer le sondage auprès de la clientèle.

Sondage auprès des clients dont la pension a été modifiée

Dans le sondage général auprès de la clientèle, on a tenté de déterminer les expériences des clients dont la pension a été modifiée. Cependant, cette méthode n'a donné lieu qu'à un nombre très faible de réponses (n=7). L'un des juges qui connaît bien le sujet a offert plusieurs explications possibles à ce sujet :

• Le sondage a peut-être été effectué avant que certains participants ne reçoivent l'avis officiel du résultat de la modification de la pension.
• La région couverte par la modification des pensions est plus vaste que celle desservie par les SJFO en général, si bien qu'un pourcentage élevé des cas de modification pourraient ne pas avoir été des clients des SJFO et, par conséquent, n'auraient pas signé les formulaires de consentement utilisés par les consultants pour identifier les participants au sondage.

Il a été établi qu'une entrevue téléphonique distincte serait effectuée avec les clients ayant vu leur pension modifiée. On a conçu un instrument de sondage, qui a été examiné et mis à l'essai par les responsables des SJFO et du gouvernement. Les interviewers, y compris l'un de ceux qui ont mené l'enquête générale auprès de la clientèle, ont été choisis et ont reçu une formation concernant la modification des pensions et le processus suivi dans les SJFO.

Le personnel du programme a fourni aux consultants une liste de 130 personnes, qui représentent tous les cas ayant fait l'objet d'une modification de la pension en janvier 2003. Une enquête a été effectuée sur 72 de ces cas. Les constatations de cette enquête sont incluses dans le corps du présent rapport et sont décrites séparément à l'annexe 1.

Forces et limites

La force majeure de la présente évaluation repose sur l'utilisation de sources multiples. Pour la plupart des questions importantes, les constatations de l'enquête générale auprès de la clientèle concordent avec celles tirées d'autres sources d'information. C'est particulièrement important au regard des limites de la représentativité de l'enquête dont on a déjà discuté. En outre, la deuxième enquête sur la modification des pensions prévoit une participation maximale des clients de ce service. Les données administratives claires tirées du programme en ce qui a trait à l'activité et aux résultats ont également facilité l'analyse.

Voici certaines limites bien précises de la présente évaluation :

• Il n'y a pas eu d'observation directe des services — cela n'a pas été envisagé compte tenu des questions de coût et de confidentialité.
• L'échantillon des entrevues réalisées dans l'enquête générale auprès de la clientèle était un peu plus petit que ce que l'on avait espéré et n'était pas représentatif des personnes utilisant le service, tant en ce qui concerne les spécificités de chaque sexe que la situation touchant la garde des enfants.
• Aucun groupe de comparaison n'a été déterminé et interviewé en ce qui concerne les expériences et la satisfaction à l'égard des approches existantes dans les tribunaux de la province. La plupart des renseignements sur cette comparaison ont été obtenus d'autres personnes interviewées (des juges, des avocats, etc.).
• L'évaluation des répercussions de tout programme pilote souffre d'une limite majeure, à savoir le fait que le programme est mis au point et perfectionné au fur et à mesure qu'il est mis en œuvre. Cette évolution signifie que le service reçu par des clients ultérieurs peut en fait être assez différent de celui donné aux clients au début de la mise en œuvre du programme. Bien qu'il s'agisse d'une limite générale, les conclusions de l'enquête ne font pas état de telles différences à ce jour.

1.5    Guide de lecture du rapport

Le rapport est structuré de la façon suivante : introduction, description du programme, évaluation des résultats et conclusions. Les annexes comprennent les constatations de deux enquêtes (une sur la modification des pensions, l'autre sur le service en général), de même que les instruments utilisés pour l'étude. Le travail sur le terrain a été achevé à l'automne 2002, sauf pour l'étude auprès des clients ayant subi une modification de pension, terminée en février 2003. Ainsi, le rapport se concentre en grande partie sur la période comprise entre février 2001 et août 2002, à moins d'indications contraires.

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