Programme de coordination du Plan d’action pour les langues officielles, Évaluation sommative

4. Principaux constats

Cette section présente les principaux constats établis à partir de la revue documentaire et des entrevues des principaux intervenants, en commençant avec ceux portant sur la raison d'être de la composante de coordination Justice Canada. Les résultats portant sur le succès des principales activités entreprises par le ministère de la Justice du Canada à l'appui du Programme de coordination y sont ensuite présentés.

4.1. Pertinence de la composante Justice Canada

La pertinencede la composante Justice Canada au Programme de coordination est intrinsèquement liée aux nouvelles responsabilités du Ministère inclues dans le Cadre de responsabilisation et de coordination et adaptées à un contexte législatif en évolution. La composante concorde également avec l'approche actuelle de prestation de services du ministère de la Justice du Canada. Cette sous-section explore plus à fond ces constats.

4.1.1. Nouvelles responsabilités

Le Cadre de responsabilisation et de coordination inclus dans le Plan d'action pour les langues officielles, confie des responsabilités précises au Groupe du droit des langues officielles du ministère de la Justice :

«  (…) le Groupe du droit des langues officielles du ministère de la Justice désignera les dossiers pouvant comporter une incidence sur les obligations constitutionnelles et légales du gouvernement en matière de langues officielles, surveillera les dossiers potentiellement litigieux, s'assurera que les politiques, programmes, initiatives et documents gouvernementaux sont conformes à la Loi sur les langues officielles et à la Constitution, et reverra les documents gouvernementaux en fonction de la gestion du risque et des implications juridiques[2]. »

Cette série d'activités modifie le mandat du Groupe du droit des langues officielles en créant une attente selon laquelle le Groupe surveillera de façon proactive les mesures et les décisions prises par les ministères fédéraux pour évaluer leur impact potentiel sur les langues officielles. Avant le Plan d'action pour les langues officielles, et conformément au mandat général du ministère de la Justice du Canada, le Groupe du droit des langues officielles offrait une vaste gamme de conseils et d'appui relatifs aux langues officielles. Ces services étaient dans une grande mesure offerts en réponse à des demandes provenant du ministère de la Justice du Canada et d'autres ministères fédéraux. À la suite de la présentation du Plan d'action pour les langues officielles, le Groupe du droit des langues officielles a dû maintenir sa capacité de répondre à ces demandes d'appui et de conseils, en plus de se donner la capacité de surveiller de façon proactive et de traiter toute question importante relative aux langues officielles.

Tel qu'énoncé dans le Cadre de responsabilisation et de coordination, le mandat élargi du Groupe du droit des langues officielles appuie directement les efforts du ministère de la Justice dans le domaine de la gestion des risques juridiques. En surveillant de façon proactive les questions relatives aux langues officielles et en offrant des façons d'éviter des conflits ou des litiges, le Groupe du droit des langues officielles se trouve dans une position où il peut accroître la capacité du gouvernement fédéral à promouvoir efficacement les objectifs de sa politique globale.

4.1.2.      Un contexte législatif en évolution

Moins d'un an après que le gouvernement fédéral ait présenté son Plan d'action pour les langues officielles, le Sénat entamait un processus d'amendement de la Loi sur les langues officielles en introduisant des changements significatifs à la partie VII sur la Promotion du français et de l'anglais[3]. Aux termes de ces modifications, qui sont entrées en vigueur en novembre 2005, «  il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre » l'engagement décrit à l'alinéa (1), selon lequel «  le gouvernement fédéral s'engage à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu'à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne »[4]. Ces modifications à la Loi sur les langues officielles ont également élargi la gamme de questions susceptibles de faire l'objet d'un recours judiciaire afin d'inclure celles relatives à la mise en œuvre de la partie VII de la Loi[5].

Ces modifications à la Loi sur les langues officielles ont considérablement élargi les exigences en matière de surveillance et d'appui pour s'assurer qu'une gestion appropriée des risques juridiques soit appliquée. Les consultations effectuées dans le cadre de cette évaluation démontrent que les ministères fédéraux doivent raffiner leur compréhension de l'étendue et de la nature de ces amendements législatifs, et qu'ils ont besoin d'un appui permanent dans les initiatives qu'ils entreprennent pour faire face à leurs obligations aux termes de la Loi sur les langues officielles. Au moment de l'évaluation, de nombreuses questions restaient en suspens à propos de la signification du terme «  mesures positives » et des circonstances dans lesquelles un recours judiciaire peut être correctement effectué. À cet égard, le recours judiciaire entrepris suite à la décision du gouvernement fédéral d'abolir le Programme de contestation judiciaire[6] constituera un premier test.

Dans le domaine des langues officielles, ce contexte législatif en évolution a également accru, chez les services juridiques ministériels, le besoin de bâtir une expertise dans les questions relatives aux langues officielles. Certains ministères fédéraux, tels que le Patrimoine canadien, sont depuis longtemps engagés dans des politiques et des programmes de langues officielles, et leurs services juridiques ont pu ainsi acquérir une expertise dans ce domaine. D'autres ministères fédéraux ont joué un rôle plus limité dans les questions de langues officielles et n'ont donc pas exigé de leurs services juridiques le même niveau d'expertise dans ce domaine. Dans ce contexte, le rôle élargi du Groupe du droit des langues officielles exige de celui-ci qu'il fournisse de l'aide aux avocats et qu'il garantisse l'uniformité des conseils juridiques que les divers services juridiques peuvent fournir à leurs ministères clients.

4.1.3. Structure de la prestation de services

La composante du Programme de coordination relative au ministère de la Justice du Canada permet au Groupe du droit des langues officielles d'entreprendre des activités qui ne peuvent pas être couvertes par une structure de prestation de services avec recouvrement de coûts. De plus en plus, les services offerts par le ministère de la Justice du Canada sont fournis sur une base de recouvrement de coûts, c'est-à-dire que les ministères fédéraux qui demandent des conseils juridiques de la part d'un avocat doivent s'acquitter de ces dépenses. Ce système de prestations de services s'applique très mal à un environnement où le Groupe du droit des langues officielles effectue une surveillance proactive des questions émergentes et y répond, ce qui crée le besoin d'obtenir d'autres sources de financement.

4.2. L'appui aux autres ministères fédéraux

Grâce à la combinaison du mandat élargi confié par le Cadre de responsabilisation et de coordination et des ressources supplémentaires fournies par le Programme de coordination, le Groupe du droit des langues officielles a entrepris un certain nombre de nouvelles activités destinées à appuyer les autres ministères fédéraux. Ces activités sont fournies en plus des conseils et de l'appui juridique traditionnellement offerts par le Groupe du droit des langues officielles. Étant donné la nature des activités entreprises, il est important de reconnaître qu'une distinction entre les activités fournies dans le cadre du nouveau mandat et celles rattachées à son rôle traditionnel, ne peut pas toujours être parfaitement établie. Cette sous-section présente les constats relatifs à l'appui que le Groupe du droit des langues officielles a fourni aux autres ministères fédéraux.

4.2.1. Surveillance permanente des questions de langues officielles

Au cours de la première année de mise en œuvre du Programme de coordination, le Groupe du droit des langues officielles a mis sur pied un système de surveillance médiatique des questions émergentes relatives aux langues officielles qui pourraient avoir un impact sur le gouvernement fédéral et sur les décisions judiciaires relatives aux langues officielles. Jusqu'à ce jour, ce système s'est avéré efficace dans l'identification d'une variété de questions relatives aux langues officielles et aux droits linguistiques. Le Groupe du droit des langues officielles a pu ainsi envoyer des informations aux services juridiques ministériels et effectuer auprès d'eux un suivi afin de mettre sur pied des stratégies destinées à réduire les risques juridiques. Dans ce contexte, la responsabilité première de développer la stratégie appropriée qui permettra de réagir à un risque juridique potentiel, revient aux services juridiques, qui sont en contact direct avec les ministères clients. De façon générale, le Groupe du droit des langues officielles ne communique pas directement avec les ministères clients. Il agit plutôt par l'intermédiaire des services juridiques dans chaque ministère, soit en rédigeant lui-même des avis juridiques ou en appuyant l'avocat du ministère dans les conseils qu'il offre aux ministères clients.

4.2.2. Initiatives de formation

L'un des domaines dans lequel le Groupe du droit des langues officielles a été particulièrement actif est la prestation de sessions et d'activités de formation et d'information, lesquelles ont permis de rejoindre un vaste auditoire. Le Groupe du droit des langues officielles a été particulièrement actif dans ce domaine au cours des deux dernières années.

Le Groupe du droit des langues officielles a également effectué d'autres activités de formation et d'information, notamment une conférence en mars 2007 sur les impacts des modifications apportés à la partie VII de la Loi sur les langues officielles. Près de 90 participants ont assisté à cette conférence, notamment des avocats, des gestionnaires de programme, des représentants du Bureau du Commissariat aux langues officielles et des membres d'organisations communautaires axées sur les langues officielles.

Ces activités ont contribué à accroître la sensibilisation aux langues officielles au sein des institutions fédérales. Les entrevues effectuées dans le cadre de cette évaluation indiquent que les travaux du Groupe du droit des langues officielles dans ce domaine sont très bien reçus. Les réactions des participants à ces activités ont d'ailleurs confirmé cette opinion.

La gamme des questions abordées dans ces activités de formation est encore à ce jour relativement restreinte. De nombreux points de la partie VII de la Loi sur les langues officielles ou d'autres parties de la Loi, tels que les services au public (partie IV), restent encore à être éclaircis par les tribunaux. Par conséquent, il est prévu que le besoin d'activités de formation et de sensibilisation se maintienne dans l'avenir.

4.2.3. Conseils juridiques et activités reliées aux litiges

La mise en œuvre d'activités de formation et d'information a déclenché un plus grand besoin de conseils juridiques. Au cours de la période couverte par le cycle de financement actuel du Programme de coordination, le Groupe du droit des langues officielles a offert entre 170 et 225 éléments d'avis juridiques par an. La majorité de ces conseils a été offerte de façon informelle (de 125 à 170 par an), et les autres (de 35 à 65 par an) l'ont été de façon officielle. Ces exemples de conseils juridiques ont porté sur de multiples aspects des langues officielles et s'adressaient à de nombreux ministères fédéraux[7].

Le Groupe du droit des langues officielles a également appuyé plusieurs ministères et organismes fédéraux dans leurs réponses à des comités parlementaires, à des rapports du Commissaire aux langues officielles ou à d'autres rapports relatifs à l'application de la Loi sur les langues officielles.

Un autre domaine dans lequel le Groupe du droit des langues officielles fournit son appui est celui des litiges. Conformément à une directive ministérielle, «  les plaideurs doivent consulter le Groupe du droit des langues officielles dans tout litige touchant les droits linguistiques et dans toute question d'interprétation ou d'application de la Loi sur les langues officielles, du Code criminel ou des garanties linguistiques de la Constitution et de la Charte »[8]. Au cours de la période couverte par le cycle de financement actuel du Programme de coordination, le niveau d'appui dans ce domaine s'est accru de façon régulière.

L'un des principaux résultats provenant de ces activités est l'uniformité des conseils fournis par les avocats. Les avocats des services juridiques qui ont été consultés dans le cadre de cette évaluation ont insisté sur le rôle difficile que le Groupe du droit des langues officielles doit jouer dans ce domaine. Lorsqu'un ministère est sur le point d'élaborer un nouveau programme ou une nouvelle politique, il peut demander l'avis de ses services juridiques sur l'impact potentiel de ce nouveau programme ou de cette nouvelle politique sur les langues officielles. Plus tard, l'organisme central qui revoit ce projet d'initiative peut également demander un avis juridique sur l'impact potentiel qu'il peut jouer sur les langues officielles. Dans ce contexte, il est primordial de veiller à l'uniformité des avis juridiques fournis. Tous les avocats consultés dans le cadre de cette évaluation ont indiqué que le Groupe du droit des langues officielles a dans une grande mesure réussi à garantir cette uniformité. Cela s'est produit principalement grâce à la surveillance, à l'examen, et aux commentaires fournis sur les avis offerts par les divers services juridiques.

4.3. L'appui aux initiatives horizontales

Le ministère de la Justice est l'un des ministères responsables de la mise en œuvre efficace du Plan d'action pour les langues officielles et de son Cadre de responsabilisation et de coordination. À ce titre, le Groupe du droit des langues officielles a participé activement à un certain nombre d'activités clés :

4.4. Allocation de ressources

Le Programme de coordination a accordé 500 000 $ par an au Groupe du droit des langues officielles. Tel qu'indiqué à la Section 2.4, toutes ces ressources sont des ressources de Crédit 1, applicables aux salaires, au fonctionnement et aux autres dépenses connexes.

Afin de mettre en œuvre son mandat élargi, le Groupe du droit des langues officielles a décidé de créer trois nouveaux postes, deux postes d'avocat (LA-01 et LA-02B) et un poste adjoint juridique (CR-5). En raison de délais d'allocation budgétaire, de procédures de recrutement et de fluctuations dans la dotation, le Groupe du droit des langues officielles n'a pu doter ces trois postes qu'au cours de l'année financière actuelle (2007–2008). Par conséquent, les dépenses réelles associées à la composante Justice Canada du Programme de coordination ont été plus basses que prévu au cours des quatre premières années de mise en œuvre du Programme.