Stratégie relative à la justice applicable aux autochtones, Évaluation sommative

Sommaire

1. Introduction

En 1991, le gouvernement fédéral a lancé une initiative de justice applicable aux Autochtones, qui appuyait une vaste gamme d'initiatives de justice communautaire, comme des programmes de déjudiciarisation, des programmes de participation de la collectivité à la détermination de la peine ainsi que des mécanismes d'arbitrage et de médiation en matière civile. Cinq ans plus tard (en 1996), il a renouvelé et élargi l'initiative de justice applicable aux autochtones, qui est alors devenue la Stratégie relative à la justice applicable aux autochtones (SJA). En 2002, il a renouvelé la SJA pour une autre période de cinq ans allant de 2002-2003 à 2006-2007. Le ministère de la Justice a effectué une évaluation sommative du financement accordé actuellement pour la SJA, et le présent document constitue le rapport d'évaluation final.

2. Description du programme

La SJA est l'une des composantes de la réponse du gouvernement fédéral au fait bien documenté qu'un nombre disproportionné d'Autochtones ont des démêlés avec la justice. Le programme vise trois objectifs clés :

Pour appuyer la réalisation de ces objectifs du programme, la SJA se concentre sur six activités principales :

Programmes communautaires :
Au moyen d'accords de contribution signés avec les provinces, les territoires et les collectivités autochtones participants (le cas échéant), le gouvernement fédéral paie jusqu'à 50 % des contributions versées pour les programmes de justice communautaire autochtones, comme les programmes de déjudiciarisation, les options préalables à la détermination de la peine, les cercles de détermination de la peine, les juges de paix, la médiation en matière civile et familiale ou d'autres initiatives connexes. La Direction de la justice applicable aux Autochtones signe et gère ces accords de contribution.
Formation et développement :
Ces programmes sont offerts aux collectivités qui n'ont pas encore de programme communautaire ou aux collectivités qui offrent de tels programmes, mais qui ont besoin de formation additionnelle et dont les capacités doivent être renforcées. Cette composante permet l'appui aux activités de formation qui répondent aux besoins en développement des collectivités, ou qui soutiennent l'élaboration de nouveaux programmes ou le rôle des femmes et des victimes dans les initiatives de justice réparatrice. Dans le cadre de cette composante, la SJA peut supporter jusqu'à 100 % des activités. La Direction de la justice applicable aux Autochtones signe et gère ces accords de contribution.
Renforcement des capacités en matière d'autonomie gouvernementale :
Cette composante appuie l'élaboration de projets pilotes et de documentation visant à renforcer les capacités en matière d'autonomie gouvernementale. Elle est liée de près aux accords sur l'autonomie gouvernementale, car elle prépare les collectivités autochtones à appliquer leurs propres lois. La SJA peut financer jusqu'à 100 % des activités menées dans le cadre de cette composante. La Direction de la justice applicable aux Autochtones signe et gère ces accords de contribution.
Élaboration et soutien des politiques :
La Direction de la justice applicable aux Autochtones, en collaboration avec le groupe du droit autochtone et de la politique stratégique, participe à un certain nombre de comités et de groupes de travail ministériels, interministériels et intergouvernementaux pour appuyer une réponse coordonnée à l'égard de l'exécution du programme et de la politique applicable aux Autochtones. La Direction effectue également des recherches et des évaluations pour appuyer l'exécution efficace des activités communautaires.
Liaison et partenariats :
Cette composante, qui s'appelait au début le Réseau de la justice autochtone, est devenue Liaison et partenariats en 2005-2006. Dans le cadre de cette nouvelle composante, la Direction de la justice applicable aux Autochtones mène des activités de communication et de promotion sur la SJA.
Soutien des négociations de l'autonomie gouvernementale :
Un conseiller juridique du ministère de la Justice donne des conseils aux négociateurs fédéraux qui participent aux négociations de l'autonomie gouvernementale avec les Premières nations. En particulier, il donne des conseils portant précisément sur les chapitres concernant la justice lorsque ceux-ci sont inclus dans les accords sur l'autonomie gouvernementale.

3. Méthode

La méthode employée pour cette évaluation comporte six éléments :

4. Pertinence du programme

Les deux premiers objectifs de la SJA sont particulièrement pertinents pour les peuples autochtones :

Un nombre disproportionné d'Autochtones ont encore des démêlés avec la justice. Les Autochtones sont surreprésentés dans les établissements correctionnels et les taux de criminalité et de victimisation dans les collectivités autochtones sont encore bien supérieurs à ceux des collectivités non autochtones. Les programmes de la SJA représentent une solution de rechange au système de justice traditionnel et intègrent efficacement les croyances et les valeurs autochtones.

De nombreuses initiatives gouvernementales, notamment des programmes comme la SJA et des changements au Code criminel en ce qui a trait aux mesures de rechange et à la détermination de la peine, ont contribué à refléter les valeurs autochtones et à les intégrer dans le système de justice canadien. Malgré ces progrès, il continue d'y avoir des différences fondamentales entre la conception de la justice qu'ont les collectivités autochtones et celle du système de justice traditionnel. Ces différences peuvent contribuer au problème de surreprésentation des Autochtones dans le système de justice et ainsi, il est important que la SJA, ainsi que d'autres programmes et initiatives, continue de faire des progrès pour atteindre cet objectif fondamental et à long terme de la SJA.

Le gouvernement fédéral a reconnu à maintes reprises les problèmes auxquels font face les collectivités autochtones lorsqu'il s'agit d'appliquer les lois autochtones et non autochtones et de régler les conflits, qu'ils soient ou non liés à des crimes, de même que l'importance de faire participer directement les collectivités autochtones à l'administration de la justice dans leur collectivité. En ce sens, la SJA est encore pertinente du point de vue des priorités du gouvernement fédéral en matière de politiques et de programmes. En outre, le programme appuie directement les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour mettre en œuvre les accords sur l'autonomie gouvernementale dans les collectivités autochtones.

5. Conception et exécution

5.1. Sélection des projets et des programmes

Dans le cadre des affectations actuelles de la SJA, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ont choisi peu de nouveaux programmes de justice communautaire. Lorsqu'ils ont effectivement choisi de nouveaux projets, ils ont examiné ensemble les propositions existantes et en sont venus à une décision concertée sur les nouveaux programmes qui seraient financés. Ils n'ont pas lancé d'appel de propositions pour éviter de créer des attentes élevées chez les collectivités autochtones. Ainsi, le processus s'est révélé efficace mais restrictif.

En collaboration avec leurs homologues provinciaux et territoriaux et avec les collectivités autochtones, les coordonnateurs régionaux de la Direction de la justice applicable aux Autochtones ont choisi des initiatives de formation et de développement ainsi que des initiatives de renforcement de l'autonomie gouvernementale de concert avec le ministère des Affaires indiennes du Nord canadien (MAINC). Puisque la vaste majorité de ces projets desservaient des collectivités qui avaient déjà des programmes de justice communautaire, il semble que le processus de sélection visait principalement à continuer de desservir ces collectivités, au lieu de desservir des collectivités qui prévoyaient mettre en œuvre de nouveaux programmes.

5.2.  Gestion et surveillance

Par l'intermédiaire de ses coordonnateurs régionaux et analystes de programmes, la Direction de la justice applicable aux Autochtones participe surtout à la gestion courante des projets financés au moyen des accords de contribution. Seuls constituent une exception les projets mis en œuvre dans les Territoires du Nord-Ouest et dans le Nunavut, où la Direction de la justice applicable aux Autochtones a signé des accords de transfert. Les collectivités autochtones qui gèrent les programmes de la SJA et leurs partenaires des provinces et des territoires apprécient le soutien accordé par les coordonnateurs régionaux et les analystes de programmes.

À ce stade-ci, les outils et les procédures de mesure du rendement varient selon les régions. Cette situation est principalement attribuable au fait que les exigences en matière de reddition de comptes des provinces et des territoires diffèrent également. Combinées au défi que représente pour les collectivités autochtones le fait de répondre à ces exigences, ces différences font qu'il est encore difficile de fournir un tableau national de ce que la SJA permet d'appuyer et de réaliser.

Puisque la Direction de la justice applicable aux Autochtones et les gouvernements des provinces et des territoires surveillent de près (au moyen d'outils formels et informels) la mise en œuvre des programmes de la SJA, ils sont en mesure de déterminer si les accords de contribution sont mis en œuvre tel qu'il est exigé et qu'aucune préoccupation importante n'a été cernée pendant les consultations. Il convient de signaler que dans le cas des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, lorsque les accords de transfert ont été conclus, ce sont les territoires qui sont principalement responsables de l'administration des accords de contribution et qu'ils communiquent l'information pertinente sur le programme à la Direction de la justice applicable aux Autochtones.

5.3. Répartition des attributions

Les attributions que doivent assumer toutes les parties sont généralement bien définis et bien compris. Les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux jouent un rôle complémentaire pour ce qui est d'appuyer la mise en œuvre des programmes de la SJA. Comme le ministère de la Justice finance des programmes de justice communautaire depuis les 16 dernières années (au moyen de l'Initiative de justice applicable aux autochtones et de la SJA), les partenaires ont eu l'occasion d'acquérir de l'expérience et de définir efficacement leur rôle.

5.4. Activités internes menées par la Direction de la justice applicable aux Autochtones

En 2006, le ministère de la Justice a réorganisé les fonctions d'élaboration des politiques et de soutien en les assignant principalement au groupe du droit autochtone et de la politique stratégique, en raison de sa capacité en matière d'élaboration des politiques. Toutefois, cette section travaille en étroite collaboration avec la Direction de la justice applicable aux Autochtones.

Au moment de l'évaluation, un changement de priorités a pour ainsi dire interrompu la mise en œuvre du volet Liaison et Partenariats. Bien que la Direction de la justice applicable aux Autochtones ait mené certaines activités au cours des années précédentes, le niveau de ressources affectées actuellement à cette composante fait qu'il sera probablement impossible d'obtenir des résultats significatifs.

Le soutien des négociations sur l'autonomie gouvernementale appuient le rôle de consultation traditionnel que les conseillers juridiques du ministère de la Justice doivent remplir. Cette composante du programme semble être convenablement exécutée.

5.5. Suivi de l'évaluation formative de 2005

Les recommandations découlant de l'évaluation formative de la SJA faite en 2005 ont été partiellement mises en œuvre. Depuis que le rapport d'évaluation a été déposé, la SJA s'est concentrée principalement sur le maintien des programmes existants et s'est préparée en vue du renouvellement du programme. Elle n'a eu ni le temps ni les ressources nécessaires pour mettre en œuvre des changements importants au programme. Un certain nombre de recommandations découlant d'une évaluation formative seront examinées pendant le processus de renouvellement de la SJA

6. Succès obtenu

6.1. Portée du programme

La portée du programme représente le plus grand défi à surmonter pour atteindre sur une grande échelle les résultats attendus de la SJA. Seule une fraction des délinquants autochtones ont accès aux programmes de la SJA. Bien que de façon générale, ces programmes ont une incidence positive sur les personnes qui ont accès à ceux-ci, un nombre beaucoup plus élevé de délinquants autochtones qui pourraient en bénéficier sont pris en charge par le système de justice traditionnel, ce qui entraîne souvent les conséquences négatives qui ont été documentées au cours des ans.

6.2. Application des lois autochtones

La SJA joue un rôle limité pour ce qui est de permettre aux collectivités autochtones d'appliquer les lois autochtones et les règlements des bandes. Il faut toutefois signaler que les programmes de la SJA pourraient servir à l'application de ces lois et règlements. En ce sens, il est important de reconnaître que les programmes de la SJA ne permettent pas seulement de traiter le cas des Autochtones qui ont commis une infraction criminelle.

6.3.  Approche coordonnée

On s'attend à ce que la Direction de la justice applicable aux Autochtones et à ce que le groupe du droit autochtone et de la politique stratégique jouent un rôle de chef de file au moment de coordonner les activités liées à la mise en œuvre des programmes de justice communautaire dans tout le Canada. On ne s'attend toutefois pas à ce que ces deux organisations coordonnent une approche intégrée qui permettrait de résoudre tous les problèmes auxquels font face les Autochtones et cette opinion est conforme au mandat établi.

Les ressources limitées ainsi que le roulement relativement élevé au sein de la Direction de la justice applicable aux Autochtones, particulièrement au niveau de la gestion, limitent la capacité de coordonner pleinement les efforts déployés par les provinces, les territoires et le fédéral pour mettre en œuvre les programmes de justice communautaire. Les partenaires des provinces et des territoires ont exprimé le désir que la Direction générale joue à l'avenir un rôle plus actif dans ce domaine.

6.4.  Incidence sur le personnel du système de justice traditionnel

Les collectivités qui offrent des programmes communautaires bénéficient aussi généralement du soutien du personnel du système de justice traditionnel. Lorsqu'il existe des difficultés, celles-ci semblent résulter surtout du roulement de personnel chez les policiers, les poursuivants et les travailleurs de la justice communautaire. Tous les groupes du système de justice traditionnel appuient généralement les programmes de la SJA. Ils leur renvoient des dossiers et ont une opinion généralement positive de ce type de programme. Toutefois, les juges semblent être particulièrement en faveur de ceux-ci.

6.5. Participation des victimes

La participation des victimes est un aspect essentiel de la justice réparatrice et reflète les valeurs autochtones que sont la guérison et la compassion. Les études de cas citées à l'appui de cette évaluation illustrent les avantages que les victimes peuvent tirer de leur participation aux programmes de justice communautaire. Un autre principe fondamental veut que la participation des victimes demeure facultative. Or, dans certaines collectivités, les consultations ont révélé que certaines victimes hésitent à participer à ces programmes. Il s'agit d'une difficulté que les coordonnateurs de la justice des collectivités participantes sont susceptibles d'avoir à affronter de façon permanente.

6.6. Appui aux négociations de l'autonomie gouvernementale

Le conseiller juridique associé à la SJA fournit un soutien constant aux négociateurs de l'autonomie gouvernementale. Le conseiller juridique assure une expertise liée expressément à l'administration des chapitres concernant la justice que renferment les accords sur l'autonomie gouvernementale, et comme ce processus de négociations se poursuivra vraisemblablement pendant quelque temps, ce genre d'appui devra donc être maintenu.

6.7. Assumer une plus grande responsabilité à l'égard de l'administration de la justice

La portée des programmes de la SJA a déterminé dans une grande mesure l'ampleur de la responsabilité que les Autochtones assument en ce qui a trait à l'administration de la justice. Les collectivités qui ont mis en œuvre des programmes de justice communautaire, particulièrement des programmes de déjudiciarisation, participent beaucoup plus à l'administration de la justice. Puisque ces programmes ne s'appliquent pas seulement aux infractions criminelles, ils ont également permis aux collectivités autochtones de régler des conflits familiaux ou de mettre en œuvre des mesures de prévention. Les collectivités qui ont signé des accords sur l'autonomie gouvernementale sont également en mesure de recourir au programme de la SJA pour appliquer les lois autochtones dans différents contextes autres que les infractions criminelles.

La mise en œuvre des programmes de la SJA ne signifie pas que tous les Autochtones qui pourraient bénéficier de ces programmes y auront systématiquement accès. De nombreuses collectivités autochtones ont encore des moyens limités d'offrir des programmes de justice communautaire. Et de nombreuses autres collectivités n'ont pas encore mis en œuvre de tels programmes.

6.8. Incidence sur l'administration générale de la justice au Canada

Sans aucun doute, les programmes de la SJA ont permis une meilleure intégration des valeurs autochtones dans l'administration de la justice au sein des collectivités autochtones participantes. En général, ces programmes ont également eu une incidence positive sur le personnel de justice traditionnel (les juges, les poursuivants et les policiers) qui collabore à la mise en œuvre de ces programmes en y renvoyant les délinquants autochtones ou en participant aux initiatives de détermination de l'appel.

6.9. Incidence sur le taux de criminalité

Les personnes qui participent au programme de la SJA sont davantage susceptibles de se réadapter que celles qui sont prises en charge par le système de justice traditionnel. L'étude sur le récidivisme menée à l'appui de la présente évaluation indique que les délinquants qui participent aux programmes financés par la SJA ont presque deux fois moins de chances de récidiver que ceux qui n'y participent pas.

6.10.  Autres programmes connexes

Un certain nombre d'autres programmes, comme les initiatives de prévention du crime, la police des Premières nations, les initiatives de justice pour les jeunes, le Programme d'assistance parajudiciaire autochtone et les initiatives sur la violence familiale viennent compléter le rôle des programmes de la SJA. Les modifications apportées au Code criminel en ce qui concerne les mesures de rechange et la détermination de la peine contribuent également à l'atteinte des résultats à long terme de la SJA.

6.11. Leçons apprises

La présente évaluation a fait ressortir certaines des leçons apprises :

7. Rentabilité et mesures de rechange

Le niveau de ressources affectées à la principale composante de la SJA – à savoir les programmes de justice communautaire – a légèrement augmenté au cours des quatre dernières années, tandis que le niveau de ressources consacrées à la formation et au développement ainsi qu'aux activités de liaison et de partenariats a diminué considérablement. Le niveau de financement accordé pour l'autre composante du programme semble être demeuré assez constant.

Dans ce contexte, la mesure dans laquelle des ressources suffisantes ont été affectées à chaque composante du programme dépend largement des objectifs que la SJA est censée atteindre. À ce stade-ci, le niveau actuel de ressources pourrait permettre tout au plus de maintenir les programmes actuellement offerts aux collectivités participantes. Cette situation ne favorisera certainement pas l'élargissement de la SJA ni la résolution du problème cerné dans la présente évaluation en ce qui concerne la portée limitée du programme.

La présente évaluation n'a pas permis de trouver un modèle de programmes différent qui permettrait de réaliser les objectifs de la SJA. Permettre aux collectivités autochtones d'administrer les programmes de justice communautaire représente une solution de rechange économique au système de justice traditionnel et appuie les objectifs généraux relatifs à l'autonomie gouvernementale visés à la fois par le gouvernement fédéral et par les collectivités autochtones.