Gestion des risques juridiques au ministère de la justice, évaluation formative

SOMMAIRE

1. Introduction

La gestion des risques juridiques comprend la prise de mesures pour atténuer la fréquence et la gravité des problèmes juridiques qui limitent la capacité du gouvernement à atteindre ses objectifs. En reconnaissance du rôle inhérent de la gestion des risques juridiques dans le travail de tout avocat, le gouvernement fédéral a élaboré l'Initiative de gestion des risques juridiques (GRJ) en 1999 afin d'établir une approche plus systématique pour la détermination, l'atténuation et la gestion des risques juridiques. En 2003, l'Initiative de GRJ est passée d'une action à durée limitée, avec un bureau de projet et des ressources humaines et financières propres, à une action permanente, intégrée aux travaux de l'ensemble du Ministère.

L'Initiative de GRJ comprend trois composantes essentielles :

L'objectif de l'évaluation est double : examiner la mise en œuvre de la GRJ au Ministère depuis 2003; évaluer les processus et structures mis en place pour le soutien de la GRJ afin de déterminer s'ils ont contribué à la gestion efficace des risques juridiques au sein du gouvernement fédéral.

2. Méthodologie

L'évaluation comprenait six champs d'enquête : un examen approfondi de la documentation, 48 entrevues avec des répondants clés, une enquête auprès des avocats du Ministère, quatre études de cas, l'examen de 69 affaires closes entre 2003 et 2008 et la tenue de trois groupes de discussion auprès de 13 ministères clients.

3. Résultats

3.1 Justification de l'Initiative de la GRJ

Le Ministère continue à faire face aux défis de la demande croissante en matière de contentieux et de services juridiques en général. Par ses objectifs visant la détermination hâtive des risques juridiques, l'évaluation de leurs effets potentiels et l'utilisation de stratégies pour gérer les risques de façon à ce que les problèmes juridiques puissent être limités ou évités complètement, l'Initiative de la GRJ sert à répondre à la nécessité croissante de services juridiques. Les avocats affirment également que la GRJ continue à être pertinente. Ils sont d'avis que par son approche systématique pour répondre aux risques juridiques, la GRJ les aide à gérer les dossiers plus efficacement et à améliorer la qualité des services juridiques offerts aux ministères et organismes.

3.2 Mise en œuvre

Effets du transfert

Après la fermeture du Bureau de la GRJ, l'Initiative a perdu son momentum à l'échelle nationale à mesure que la forte vision centrale pour la GRJ s'est dissipée : peu de nouveaux outils ou directives ont été élaborés; et la formation de la GRJ n'était plus offerte dans l'ensemble du Ministère. En outre, les activités juridiques ne concernant pas le contentieux du Ministère (services consultatifs, stratégiques et législatifs) n'avaient pas été intégrées complètement dans l'Initiative. Ainsi, l'élément de prévention de la GRJ (éviter et atténuer les risques juridiques avant la procédure) n'a pas été développé pleinement.

Le transfert de la responsabilité relative à la GRJ à tous les employés du Ministère va à l'encontre de l'un des principes centraux de la gestion des risques – la nécessité d'une approche intégrée et systématique. D'un côté, le transfert a mené à des pratiques de GRJ inégales et incohérentes dans l'ensemble du Ministère. De l'autre, il a créé des approches de GRJ robustes adaptées aux besoins opérationnels des différents services au sein du ministère de la Justice; les services se sont approprié les pratiques de GRJ. De fait, des préoccupations ont été exprimées par les praticiens de la GRJ à l'effet que le renouvellement de la GRJ ne devait pas se faire aux dépens de telles pratiques innovatrices et que son approche devait demeurer flexible.

Gouvernance

L'évaluation a révélé que le Cadre de responsabilité et structure de gouvernance (CRSG) pour la GRJ était dépassé. Plusieurs éléments du CRSG, comme le Comité directeur de la GRJ et le Groupe de pratique de la GRJ ne sont plus actifs et certains secteurs du Ministère sont négligés (p. ex., le premier conseiller législatif). L'évaluation a révélé que les connaissances relatives au CRSG étaient faibles et que ce dernier n'était pas utilisé comme document d'orientation pour la gestion parce qu'il ne comprenait pas une orientation concrète, comme des objectifs pour l'Initiative, qui aideraient les gestionnaires dans la mise en œuvre de la GRJ.

De plus, la structure de gouvernance de l'Initiative de GRJ a changé en 2007. Pour appuyer les recommandations concernant la gestion des services juridiques de l'examen conjoint des services juridique du ministère de la Justice et du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) 2004–2007, le Ministère a mis en place la Direction de la gestion de la pratique du droit (DGPD) en août 2007. La mise en place de la DGPD et de sa division de GRJ fait partie de la revitalisation de l'Initiative de GRJ.

Uniformité de la pratique

L'évaluation a cerné plusieurs secteurs qui manquaient d'uniformité en ce qui a trait aux pratiques de GRJ.

Gestion des risques juridiques

Malgré le manque d'uniformité de l'approche et des indications concernant un manque de sensibilisation et de compréhension quant aux éléments de la GRJ, l'évaluation a conclu que les risques juridiques étaient gérés pour les dossiers à risque élevé du contentieux et des activités consultatives, législatives et stratégiques. Les avocats n'effectuent peut-être pas de façon consciente ou systématique la GRJ tel que prévu dans l'Initiative, mais ils font de manière intuitive la gestion des risques juridiques. Il y a un vaste consensus parmi les avocats à l'effet que la gestion de risques juridiques fait partie de la pratique du droit.

Signalement des risques juridiques

L'évaluation a révélé que les pratiques du Ministère pour le signalement des risques juridiques s'effectuent habituellement correctement comme les avocats rapportent les dossiers à risque élevé aux hauts fonctionnaires du ministère de la Justice et des ministères clients. Il y a différentes façons de rapporter les dossiers à risque élevé et des questions ont été soulevées pour savoir si leur nombre pourrait être limité afin d'éviter les dédoublements. Le signalement pour les dossiers des services consultatifs, stratégiques et législatifs a été décrit comme étant moins officiel et moins systématique que pour le contentieux, même si certains avocats étaient d'avis que les communications non officielles fonctionnaient dans leur bureau. Afin de réduire la perception à l'effet que le signalement pour la GRJ était principalement un processus bureaucratique, il faut faire comprendre aux avocats comment les signalements sont utilisés et quelle est leur valeur pour le travail juridique.

Outils et structures de la GRJ

L'évaluation a révélé qu'il avait une connaissance ou une utilisation limitée de bon nombre des outils de la GRJ, y compris ceux du site Web de la GRJ. Les outils qui sont utilisés le plus fréquemment sont : les notes d'information, les rapports d'alerte et le Bulletin d'analyse. Un pourcentage important de répondants au sondage ne connaissaient pas ou n'avaient jamais utilisé les outils ou les structures de la GRJ. Il semble donc que de nombreux avocats ne participent pas aux processus de la GRJ. C'est peut-être la raison pour laquelle près de la moitié des avocats étaient d'avis qu'il n'y avait pas suffisamment de directives pour les aider à effectuer la GRJ.

L'évaluation a cerné la nécessité de créer des occasions de partage des renseignements et des pratiques exemplaires entre les praticiens de la GRJ, les gestionnaires et les clients, afin d'accroître la compréhension et les connaissances relatives à la GRJ.

Partenariats

L'Initiative de GRJ a été conçue par le ministère de la Justice en partenariat avec le SCT. La revitalisation de ce partenariat est requise pour veiller à ce que la gestion des risques juridiques soit couramment perçue par les ministères et organismes (en consultation avec les services juridiques) comme faisant partie de la gestion générale des risques par le gouvernement. L'évaluation soulève également la question de la meilleure façon d'intégrer la GRJ de façon plus complète dans les processus de GIR de l'ensemble du gouvernement.

Les résultats de l'enquête auprès des clients et des groupes de discussion montrent que les clients sont dans l'ensemble satisfaits de leur partenariat de GRJ avec le ministère de la Justice. Ce partenariat est essentiel à la gestion efficace des risques juridiques. Cependant, tous les clients ne participent pas de façon égale au processus de GRJ. Lorsque les clients y participent, particulièrement au niveau des hauts fonctionnaires, les processus de GRJ sont perçus comme étant plus robustes.

L'évaluation a cerné certains secteurs à améliorer dans le partenariat de GRJ avec le client. Il y a une perception à l'effet que ce ne sont pas tous les clients qui comprennent leur rôle dans la GRJ. Certains clients considèrent également que le ministère de la Justice va parfois au delà de son rôle en donnant des conseils qui dépassent les considérations strictement juridiques.

3.3 Résultats de l'Initiative de GRJ

Très peu de renseignements sont disponibles pour appuyer la mesure des retombées de l'Initiative de GRJ. La majorité des répondants au Sondage auprès des avocats ont mentionné qu'ils ne connaissaient pas les retombées de l'Initiative dans l'ensemble du Ministère. Cela dit, grâce aux entrevues des avocats et aux groupes de discussion avec les ministères clients, l'évaluation a conclu que la GRJ avait eu les retombées suivantes :