Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre


3. CONSTATATIONS DE L'ÉVALUATION (suite)

3.3. Succès du Programme (suite)

3.3.4. Satisfaction des obligations internationales

Constatations sommaires

Il est généralement reconnu que le Programme a apporté une contribution notable à la satisfaction des obligations internationales du Canada, essentiellement au moyen des mesures suivantes :

Il est clair qu'il n'existe pas d'obligation juridique internationale contraignant le Canada à autoriser l'entrée des personnes soupçonnées de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité afin de faciliter leur poursuite. L'objet de la politique est de refuser le refuge aux suspects, soit en leur refusant l'entrée, en les poursuivant lorsque les critères raisonnables sont remplis ou en les expulsant. Selon la logique internationale du système, moins il y a de pays qui offrent un refuge, plus l'impunité diminuera.

Le Canada peut aussi soutenir que son Programme est conforme au principe de la compétence universelle adopté dans la législation des Pays-Bas, selon lequel les tribunaux hollandais ont compétence pour engager des poursuites seulement lorsque les suspects résident au pays.

Information probante émanant de l'évaluation

Le personnel ministériel informé des obligations juridiques internationales du Canada croyait unanimement que le Programme a aidé le Canada à s'acquitter de ses obligations internationales grâce à une démarche multi-ministérielle intégrée. Il a aussi mentionné le cadre législatif, dont il a été question à la section 3.1.2, et le fait qu'il harmonise les lois canadiennes pertinentes avec les exigences du Statut de Rome et les activités de la CPI.

Quelques répondants ministériels ont cependant fait remarquer qu'il semble y avoir une contradiction entre, d'une part, l'exigence de refuser le refuge et, d'autre part, la restriction en vertu de la Convention contre la torture interdisant au Canada de renvoyer certains criminels dans leur pays d'origine. Même si la restriction limite la capacité du Programme à expulser certains individus soupçonnés de crime contre l'humanité et de crime de guerre, celle-ci est aussi imposée aux programmes semblables de tous les pays signataires de la Convention.

Le personnel des organismes partenaires internationaux et les intervenants externes au Canada croyaient aussi généralement que le Programme permettait au Canada de remplir ses obligations internationales. Selon eux, le Canada a encouragé d'autres pays à mettre en place des programmes semblables et à apporter une contribution similaire afin de respecter les normes internationales. Particulièrement, le personnel des organismes internationaux était d'avis qu'en l'absence du Programme, le Canada aurait peu de crédibilité à l'échelle internationale au sujet des efforts qu'il consent pour exécuter ses obligations en vertu des conventions susmentionnées.

Quelques répondants des organismes d'intervenants externes au Canada ont cependant laissé entendre qu'il est préférable de ne pas privilégier le refus d'entrée des suspects, si ces derniers ne sont pas traduits en justice dans leur pays d'origine ou s'ils sont admis dans un pays n'ayant pas de programme efficace sur les crimes de guerre. D'après eux, ce résultat, même s'il permet d'atteindre les objectifs du Canada, ne contribue pas de manière efficace au but mondial de combattre l'impunité.

Après une analyse plus détaillée, il ressort clairement que ce raisonnement est erroné. L'objet du Programme est de refuser le refuge au Canada aux personnes impliquées dans les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre et de les renvoyer ou de les poursuivre si elles sont résidentes du Canada. Il n'existe pas d'obligation internationale qui autoriserait l'entrée pour qu'ensuite une poursuite efficace soit engagée.

Une étude de pays renfermait une vue d'ensemble des mesures prises pour remplir les obligations internationales. Les Pays-Bas, par l'application du principe de la compétence universelle énoncé dans l'International Criminal Offences Act(2003), ont clairement établi la compétence pour les crimes de guerre, sous réserve que les auteurs présumés y résident.

3.3.5. Dissuasion de l'entrée au Canada

Constatations sommaires

En résumé, il est difficile de démontrer avec un degré de certitude quelconque que le Programme a permis de dissuader les criminels de guerre d'entrer au Canada. En même temps, les intervenants et le personnel sont généralement d'avis que l'existence du Programme, avec son éventail de recours dont les poursuites criminelles, représente à tout le moins le moyen de dissuasion minime requis.

Information probante émanant de l'évaluation

Selon certains répondants des ministères du Programme, des organismes partenaires internationaux et intervenants externes au Canada, le Programme est un mécanisme de dissuasion raisonnablement efficace, comme le nombre le plus grand de visas refusés pendant la durée du Programme. Ils ont aussi soutenu que l'existence de la LCCHCG et la volonté du Programme d'entreprendre des poursuites criminelles servent de moyens de dissuasion, compte tenu surtout de la gravité des pénalités associées.

Une mesure possible de l'effet de dissuasion du Programme en ce qui concerne l'entrée au Canada se trouve dans les données annuelles sur les activités du Programme qui peuvent favoriser la dissuasion, notamment les cas de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité qui font l'objet d'une enquête à l'étranger, où l'entrée a été refusée ou la demande retirée, ainsi que l'exclusion de la protection des réfugiés et les renvois (cas qui peuvent, par exemple, dissuader certaines personnes de demander l'accès au Canada).

Au cours de la période quinquennale de 2001-2002 à 2005-2006 (période depuis la dernière évaluation en 2001 jusqu'aux dernières données publiées), le Programme a refusé l'entrée à 1 794 personnes ayant présenté une demande à l'étranger à la suite d'une enquête sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité (demandes rejetées ou retirées). Au cours de la même période, le Programme a fait état de 306 exclusions et de 221 renvois du Canada aux mêmes motifs, totalisant 2 321.

Ces chiffres ne constituent pas de preuve irréfutable de l'effet de dissuasion du Programme, faute d'avoir établi le nombre de personnes impliquées qui n'ont pas demandé l'entrée au Canada en raison de leurs activités. D'ailleurs, les chiffres révèlent le grand nombre de personnes soupçonnées auxquelles l'accès a été refusé et qui ont été exclues ou renvoyées du Canada.

3.3.6. Satisfaction de l'objet de la politique sur le refus de refuge

Constatations sommaires

Si l'on tient compte à la fois des données quantitatives sur les résultats et du nombre de cas dans le répertoire ainsi que des opinions des interviewés et des répondants, il est difficile de parvenir à une conclusion définitive au sujet de la mesure dans laquelle le Programme a satisfait l'objet ultime de refuser le refuge aux personnes impliquées dans les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre.

Il est cependant clair que les résultats déclarés montrent le grand nombre de suspects de crime contre l'humanité qui ont été interdits de territoire ou expulsés du Canada par suite des activités du Programme. De même, en raison de l'existence et de l'application du recours lié aux poursuites criminelles, les présumés auteurs de crime contre l'humanité et de crime de guerre courent le risque d'être poursuivis et condamnés s'ils viennent au Canada.

Il reste cependant une question importante au sujet du nombre de cas dans le répertoire des crimes de guerre contemporains de la GRC et du MJ et des ressources d'enquête dont dispose la Section des crimes de guerre de la GRC (avec le soutien de la Section des crimes de guerre du MJ). Selon les critères rigoureux établis dans la dernière modification de la politique d'examen des dossiers du CCAP, selon lesquels un cas est enregistré ou conservé dans le répertoire, une allégation doit être sérieuse et être soutenue par une preuve robuste. Si seulement un petit nombre de cas peuvent faire l'objet d'une enquête active en raison des ressources humaines et financières limitées de la Section des crimes de guerre de la GRC, la contribution du Programme à l'interdiction de territoire est grandement réduite.

Information probante émanant de l'évaluation

L'indicateur le plus significatif de la mesure dans laquelle le Programme a rempli l'objet ultime de la politique, soit refuser le refuge au Canada, est le genre et le nombre de résultats déclarés depuis la dernière évaluation en 2001. Le Neuvième Rapport annuel donne un aperçu des résultats pour les six exercices de 2001-2002 à 2005-2006.

Tableau 10: Résultats de l'application des recours en matière d'immigration déclarés par CIC et l'ASFC
Résultats (nbre) 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 Total
Interdictions d'accès 445 355 242 385 367 1 794
Exclusions 51 73 63 79 40 306
Renvois 46 48 44 42 41 221
Total partiel 542 476 349 506 448 2 321
Interventions lors des audiences de la Section de la protection des réfugiés (SPR) 350 242 387 155 237 1 371
Cas examinés à l'étranger 1 797 2 103 2 300 2 651 3 024 11 875
Cas examinés au Canada 2 186 303 2 740 2 077 1 405 8 711

Source: MJ, Neuvième Rapport annuel du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, 2005-2006

Parce qu'il est de plus en plus improbable que les poursuites des crimes commis au cours de la Seconde Guerre mondiale soient fructueuses, le Programme a récemment mis l'accent sur la révocation de la citoyenneté. À titre d'exemple, le CGRR pour le Programme, publié en 2006, révélait qu'à la fin de 2004-2005, le répertoire des cas de la Seconde Guerre mondiale comptait 246 allégations initiales et 55 dossiers d'enquête actifs. Il y avait trois cas de révocation liés à la Seconde Guerre mondiale devant les tribunaux et cinq cas liés à la Seconde Guerre mondiale pour lesquels la révocation pourrait être recommandée à CIC. En 2006-2007, le nombre de cas actifs liés à la Seconde Guerre mondiale était passé à 20 seulement.

En 2007, quatre cas de la Seconde Guerre mondiale ont été transmis au gouverneur en conseil avec la recommandation de révoquer la citoyenneté et de renvoyer les individus en cause après que la Cour fédérale a rendu sa décision dans chaque cas. Le gouverneur en conseil a approuvé la révocation de la citoyenneté dans deux des quatre cas.

La poursuite en vertu de la LCCHCG devant les cours représente la cause type initiale pour la poursuite criminelle. La cause a permis, dans une certaine mesure, de déterminer l'étendue, le coût et la complexité des enquêtes et des poursuites de ce genre et devrait influencer la politique et la pratique dans le cadre du Programme à l'avenir.

Après avoir considéré les réponses des interviewés, il ressort que plus de la moitié des répondants dans les ministères chargés du Programme et la plupart de ceux dans d'autres ministères fédéraux ont été incapables ou ont refusé de donner une réponse éclairée à la question sur l'incidence générale du Programme sur la politique de refuser le refuge au Canada. Parmi ceux qui ont exprimé leur opinion, la majorité croyaient cependant que le Programme a contribué à l'atteinte de l'objectif général en prévenant l'accès, en excluant et en renvoyant les suspects présents au pays et en entreprenant une poursuite criminelle lorsque celle-ci est justifiée.

En outre, les intervenants externes étaient aussi généralement peu enclins à exprimer un jugement général au sujet de l'efficacité du Programme, mais certains étaient d'avis que celui-ci obtenait ordinairement des résultats favorables. Notamment, 74 % des répondants du sondage en ligne (soit le personnel des ministères chargés du Programme) se sont dit satisfaits du Programme en tant que mécanisme pour refuser le refuge aux suspects.

Selon certains interviewés, il existe un déséquilibre notable entre les ressources du personnel d'enquête (et le budget de fonctionnement) de la Section des crimes de guerre de la GRC et l'importance du répertoire des dossiers actifs sur les crimes de guerre contemporains. À leur avis, ce déséquilibre justifie l'affectation de ressources supplémentaires aux recours en matière d'immigration et la réduction du nombre de cas dans le répertoire des enquêtes criminelles. Selon eux, même si le répertoire était réduit de moitié, dans la mesure où des critères plus rigoureux étaient appliqués, il déborderait néanmoins à la fois la capacité d'enquête de la Section des crimes de guerre de la GRC et le budget des poursuites de la Section des crimes de guerre du MJ.

3.3.7. Incidences et effets imprévus du Programme

Les méthodes d'évaluation utilisées mettent en lumière deux genres d'incidences éventuelles imprévues du Programme: les effets défavorables sur les relations bilatérales entre le Canada et certains pays (dont il a déjà été question à la section 3.2.5 sur les partenariats) et l'augmentation de la demande intérieure relative aux enquêtes et aux poursuites supplémentaires. Il serait difficile de répondre à la demande accrue possible compte tenu du niveau des ressources actuelles et prévues.

Certains interviewés dans les organismes de défense canadiens croyaient que le Programme pourrait moins engager de poursuites à titre de recours en raison de la durée, de la complexité et du coût apparent d'un cas particulier. En même temps, ils prévoient que l'attention que les médias nationaux et internationaux portent au cas incite leurs mandants à s'attendre à des poursuites plus nombreuses et plus rapides.

Même s'ils soutiennent que le Programme doit améliorer la diffusion et augmenter les activités de sensibilisation, ils s'attendent à ce que la demande de poursuites par le public augmente. Compte tenu des ressources actuelles pour les enquêtes et les poursuites criminelles affectées au Programme, il est difficile de concevoir comment il pourrait y répondre.