Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones, Évaluation sommative

4. CONCLUSIONS, RECOMMANDATIONS ET RÉPONSES DE LA DIRECTION

• 4.1.  Conclusions
• 4.2.  Recommandations et réponses de la direction

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4. CONCLUSIONS, RECOMMANDATIONS ET RÉPONSES
DE LA DIRECTION

4.1. Conclusions

Voici les principales constatations et conclusions découlant de l’évaluation :

1. Le Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones doit absolument se poursuivre.

Voici les principaux facteurs expliquant la nécessité du Programme :

• La surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale.
• Des antécédents de traitement inéquitable des Autochtones par le système de justice.
• L’incidence élevée des problèmes empêchant les Autochtones d’avoir accès à la justice comme les obstacles linguistiques, la faible scolarité, la toxicomanie, les problèmes de santé, notamment de santé mentale, et les taux élevés de pauvreté.
• L’accès limité aux services, notamment juridiques, particulièrement dans les collectivités rurales et nordiques.
• La demande croissante de services, comme l’indique le nombre considérable de répondants.
• Le type unique de soutien dont a besoin le prévenu autochtone pour comprendre le système.

Le Programme est en mesure de combler l’écart qui existe généralement entre les Autochtones et le système de justice. Le Programme APA contribue au traitement juste, équitable et culturellement adapté des prévenus autochtones devant les tribunaux en leur permettant de comprendre le système de justice, dont leurs droits, leurs obligations, les accusations et la détermination de la peine, d’avoir accès aux ressources et programmes disponibles et de pouvoir communiquer avec des intervenants du système de justice qui comprennent les questions socioéconomiques, les traditions culturelles et les décisions judiciaires touchant la situation des Autochtones.

2. Il y a d’importantes différences d’application du Programme APA d’une administration à l’autre et même d’un auxiliaire parajudiciaire à l’autre.

L’une des forces du Programme APA est sa capacité d’adaptation aux priorités régionales, aux besoins et caractéristiques des collectivités visées, aux autres programmes disponibles et aux compétences de chaque auxiliaire parajudiciaire.

3. On considère généralement que le Programme APA réalise ses objectifs.

On considère que le Programme APA obtient une grande réussite à l’écart des éléments suivants : veiller à ce que les prévenus autochtones soient représentés à la cour; expliquer les accusations et le processus aux prévenus autochtones; aider les prévenus autochtones à se sentir plus à l’aise dans une situation très stressante; référer les prévenus aux services appropriés dans la collectivité; informer la collectivité autochtone au sujet du système de justice pénale et le personnel judiciaire au sujet de la collectivité autochtone; contribuer à établir des liens de confiance entre les Autochtones et le système de justice pénale. Le Programme est jugé un peu moins réussi en ce qui a trait aux éléments suivants : attirer, former et, particulièrement, fidéliser les auxiliaires parajudiciaires autochtones, combler entièrement la demande de services compte tenu des contraintes de ressources, être en mesure de fournir des références aux mesures de rechange compte tenu de l’offre limité de programmes de justice communautaire et d’autres ressources dans certaines collectivités.

4. Le Programme APA a permis la fourniture de soutien et d’information aux prévenus autochtones, ce qui leur permet de prendre des décisions plus éclairées concernant leur cause et les mesures de rechange à l’imposition d’une peine.

Les résultats de l’évaluation indiquent que le Programme :

• Dessert un grand nombre de clients. Selon les dernières données disponibles, le Programme a desservi près de 70 000 clients adultes et jeunes inculpés au sujet d’un incident en 2005-2006.
• Procure un réconfort et un soutien nécessaires aux prévenus à diverses étapes du processus, particulièrement avant et pendant l’audience.
• Comble les besoins d’information des prévenus autochtones.
• Augmente la connaissance par les prévenus autochtones de leurs droits, de leurs obligations et des ressources qui leur sont offertes de manière à ce qu’ils puissent prendre des décisions plus éclairées concernant leur cause devant les tribunaux et les solutions de rechange à l’imposition d’une peine.

Voici des exemples d’effets : une meilleure compréhension des accusations, la réduction du nombre de défauts de comparaître de la part des prévenus autochtones et la réduction des probabilités de violation des conditions de mise en liberté. Cela est important puisque les infractions relatives à l’administration de la justice (comme le défaut de comparaître et la violation des conditions) constituent les accusations les plus courantes portées contre les clients desservis par le Programme – les auxiliaires parajudiciaires contribuent à la réduction du nombre de violations des conditions qui autrement auraient été soumises à la cour. Les auxiliaires parajudiciaires permettent aux prévenus autochtones de prendre des décisions plus éclairées au sujet des mesures de rechange à l’imposition d’une peine en parlant aux intervenants du système de justice au sujet des divers services offerts dans la collectivité, en déterminant l’admissibilité des clients à des mesures de rechange, en expliquant les options aux prévenus et en facilitant la référence à des mesures de rechange de même qu’à d’autres ressources communautaires.

5. Les auxiliaires parajudiciaires contribuent fortement à rehausser la communication dans le cadre des procédures judiciaires en facilitant l’accès à la représentation par avocat des clients, en aidant les prévenus et les avocats à se préparer pour la cour, en aidant les prévenus à parler aux intervenants du système de justice et en veillant à ce que les prévenus comprennent le processus, les accusations, les issues possibles et les directives.

La simple présence des auxiliaires parajudiciaires améliore souvent la communication en faisant en sorte que les clients se sentent plus à l’aise à la cour. En l’absence d’auxiliaires parajudiciaires, il n’est pas inhabituel que le prévenu dise qu’il comprend les accusations quand tel n’est pas le cas ou qu’il plaide coupable sans comprendre l’ensemble des accusations portées contre lui. Les auxiliaires parajudiciaires facilitent aussi activement la communication à l’extérieur de la salle d’audience entre le prévenu et les intervenants du système de justice comme les avocats de la défense et de la Couronne en participant à des réunions, en défendant leurs intérêts et en fournissant des services d’interprétation de base. La plupart des prévenus autochtones ont déclaré que les auxiliaires parajudiciaires les avaient aidés à parler aux intervenants du système de justice et à comprendre les renseignements requis.

6. Le Programme permet aux intervenants du système de justice de mieux connaître les conditions socioéconomiques et les traditions, de prendre en considération les décisions judiciaires pertinentes et d'examiner les mesures de rechange.

Les résultats de l’évaluation indiquent que :

• Les intervenants du système de justice sont généralement satisfaits des renseignements fournis par les auxiliaires parajudiciaires autochtones et estiment que ces renseignements sont importants.
• Les intervenants du système de justice voient d’un bon œil les auxiliaires parajudiciaires, soulignant qu’ils sont respectueux et courtois, qu’ils contribuent au déroulement du processus et qu’ils fournissent des services précieux à la cour.
• Les auxiliaires parajudiciaires permettent aux intervenants du système de justice de mieux connaître les difficultés et les problèmes socioéconomiques auxquels font face les Autochtones grâce aux renseignements qu'ils leur fournissent à la cour, aux présentations, à la diffusion de documents sur la culture autochtone et aux communications informelles.
• Les auxiliaires parajudiciaires peuvent jouer un rôle essentiel en permettant aux juges d’examiner d’autres sanctions que l’emprisonnement (p. ex., en procurant renseignements et recommandations concernant les programmes et les mesures de rechange) et de mieux comprendre la situation des délinquants autochtones (p. ex., en fournissant des renseignements sur les antécédents du prévenu ou en expliquant les facteurs atténuants relatifs à l’infraction).

7. Le Programme a renforcé les liens entre la collectivité autochtone et le système de justice officiel.

En plus de travailler avec les clients, la plupart des auxiliaires parajudiciaires ont des liens directs avec la collectivité car ils siègent à divers comités et font la promotion du programme notamment au moyen de présentations, de brochures, de documents promotionnels, de rencontres, de forums et d’ateliers. Grâce à ces efforts, la collectivité autochtone comprend mieux le système de justice et connaît davantage le Programme APA. En outre, la présence de l’auxiliaire parajudiciaire au sein du système de justice officiel contribue à l’amélioration de sa crédibilité, instaure une plus grande confiance envers le système et réduit le sentiment d’aliénation qu’éprouve la collectivité autochtone. Toutefois, bien que d’importants progrès aient été réalisés, les entrevues menées avec les auxiliaires parajudiciaires et les observations effectuées lors de visites sur place indiquent qu’il y a encore des cas où les Autochtones ne sont pas traités de façon juste, équitable ou culturellement adaptée. En outre, on s’attend à ce qu’une bonne partie des importants progrès réalisés se perdent si les services des auxiliaires parajudiciaires cessent d’être offerts.

8. Le Programme contribue à la réussite des initiatives de justice communautaire.

Le gouvernement fédéral de même que les gouvernements provinciaux et territoriaux soutiennent des initiatives visant la réduction du taux d’incarcération et à rendre le système de justice plus souple et culturellement adapté aux besoins des Autochtones. Les auxiliaires parajudiciaires complètent ces initiatives, le cas échéant, en constituant une source essentielle de référence (dans les faits, les auxiliaires parajudiciaires constituent la première ligne de bon nombre de ces initiatives car ils identifient des clients convenables), en diffusant la connaissance des programmes auprès des intervenants du système de justice et des clients potentiels, en collaborant avec les représentants des programmes et en fournissant de l’information à l’égard de certains clients et d’enjeux généraux, en partageant les ressources et les pratiques exemplaires, en siégeant aux comités de justice autochtone ou aux comités établis en vue de surveiller des initiatives données et, dans certains cas, en jouant un rôle de chef de file dans l’élaboration d’initiatives communautaires.

9. On a commencé à régler les problèmes soulevés dans l’évaluation formative.

En particulier, on a amélioré la communication et la compréhension entre les parties, on équilibre mieux la participation parmi les membres et on obtient davantage de commentaires de la part des organismes de prestation de services concernant des sujets comme les pratiques exemplaires.

10. L’efficacité du Programme dépend en grande partie des compétences et de l’expérience des auxiliaires parajudiciaires, lesquelles sont déterminées en partie par le taux d’attrition et l’accès à la formation.

L’attrition a un effet négatif sur la réussite du Programme. L’efficacité des auxiliaires parajudiciaires dépend en grande partie de leur visibilité, de leur crédibilité, de leurs connexions, de leurs compétences et de leur expérience, qui prennent toutes du temps à développer. Lorsqu’un auxiliaire parajudiciaire quitte, les services sont perturbés et il faut souvent beaucoup de temps pour combler son poste (particulièrement dans les petites collectivités et dans les régions où l’économie est vigoureuse). Le taux d’attrition parmi les auxiliaires parajudiciaires s’est établi en moyenne à environ 11 % au cours de la dernière année. Parmi les facteurs qui contribuent au roulement du personnel, on compte les suivants : de faibles salaires par rapport aux occasions d’emploi concurrentes; la croissance de la demande s’ajoutant à une charge de travail déjà lourde; peu d’occasions de croissance, de promotion et de cheminement de carrière; un sentiment d’isolement attribué à l’emplacement de certaines collectivités de même qu’à un manque d’interaction directe avec d’autres membres du personnel. Toutefois, les auxiliaires parajudiciaires se plaisent généralement dans leur emploi et l’apprécient.

Les auxiliaires parajudiciaires acquièrent l’essentiel de leur formation au travail. Parmi les méthodes courantes, on retrouve aussi les programmes de formation officiels, le mentorat, l’auto-apprentissage, les séances d’orientation ainsi que le jumelage dans certaines collectivités. Peuvent s’ajouter à ces méthodes des documents de formation et des programmes élaborés à l’échelle nationale (p. ex., des documents élaborés par le GTT) ou locale (p. ex., élaborés par l’organisme de prestation de services local et d’autres auxiliaires parajudiciaires). Parmi les occasions d’amélioration, il est question de fournir de la formation supplémentaire aux auxiliaires parajudiciaires nouveaux et actuels, de procurer davantage d’occasions de partage d’information et de pratiques exemplaires, d’élaborer et de maintenir un programme en ligne exhaustif, d’organiser davantage d’activités nationales de formation et de séminaires annuels et d’aborder plus en détail certains sujets. L’amélioration de la formation bénéficierait au Programme en rétrécissant la courbe d’apprentissage pour les nouveaux auxiliaires parajudiciaires, en réduisant le taux de roulement, en rehaussant la qualité des services fournis et en permettant mieux aux auxiliaires parajudiciaires de se tenir au courant des modifications législatives.

11. Le coût du programme, exprimé par client ou auxiliaire parajudiciaire, est très faible.

Compte tenu des différences entre les administrations quant à la façon dont les clients sont comptés, il est impossible de calculer avec certitude le coût du programme par client. Toutefois, en divisant la contribution fédérale par la meilleure estimation disponible du nombre de clients, on en arrive à une estimation grossière d’environ 79 $ par client et 25 600 $ par auxiliaire parajudiciaire. Selon les données obtenues de diverses sources, les fonds affectés par le gouvernement fédéral correspondent en moyenne à environ 79 $ par client, soit environ 25 600 $ par auxiliaire parajudiciaire. Il existe six différents modèles d’exécution au pays selon le nombre d’organismes actifs dans la région et le type d’employeur. Selon l’administration participante, les auxiliaires parajudiciaires sont des fonctionnaires ou travaillent pour un ou plusieurs organismes sans but lucratif de prestation de services aux Autochtones. Un modèle donné peut comporter certains avantages ou inconvénients, mais aucun modèle n'est essentiellement plus rentable que les autres.

Les facteurs autres que le type de modèle d’exécution sont susceptibles d’avoir un effet beaucoup plus important sur la rentabilité. En plus des facteurs comme l’attrition, l’accès à la formation et aux autres ressources et programmes soulignés auparavant, on retrouve les facteurs suivants :

• le territoire desservi (et les frais et le temps de voyage connexes);
• la portée du Programme (p. ex., si les auxiliaires parajudiciaires interviennent auprès du tribunal de la famille ou du tribunal de la jeunesse);
• l’ampleur des services fournis;
• le caractère concurrentiel des taux de rémunération pour la région;
• l’accès à l’infrastructure d’appui (p. ex., l’accès à des locaux et à du matériel au palais de justice où les auxiliaires parajudiciaires peuvent travailler et rencontrer des clients);
• le niveau de connaissance du Programme parmi les intervenants du système de justice et au sein des collectivités;
• la mesure dans laquelle le système de justice lui-même est surchargé dans la région.

12. Les occasions d’augmenter l’effet du Programme sont restreintes par les problèmes de ressources.

Depuis 2002-2003, le gouvernement fédéral a maintenu à 5,5 millions de dollars par année son financement du Programme. Les restrictions de ressources empêchent le Programme de satisfaire entièrement à la demande de services, de combler les lacunes dans les cas où des collectivités ne sont pas desservies ou ne le sont pas suffisamment, d’augmenter la rémunération des auxiliaires parajudiciaires pour réduire le taux d’attrition, d’alléger la lourde charge de travail, d’élargir les services pour procurer de l’aide dans les domaines comme le droit familial, d’aider davantage les prévenus autochtones à comparaître, de promouvoir le Programme plus agressivement à l’intention des principaux groupes cibles, de renforcer les liens avec les intervenants du système de justice et les autres programmes et d’accroître l’accès à la formation et à l’infrastructure requise par les auxiliaires parajudiciaires.

4.2. Recommandations et réponses de la direction

4.2.1. Atteinte des objectifs du Programme APA 

De façon générale, on considère que le Programme APA réalise ses objectifs. Il est cependant jugé moins réussi en ce qui a trait aux éléments suivants :

• satisfaire pleinement à la demande de services – plus précisément, l’évaluation a permis de constater des lacunes dans la prestation de services dans les régions éloignées et pour ce qui est des questions de droit familial;
• recruter et fidéliser les auxiliaires parajudiciaires autochtones, en raison principalement des faibles taux de rémunération;
• former les auxiliaires parajudiciaires en poste et les nouveaux employés;
• faire connaître le Programme. Dans certaines collectivités, peu de gens connaissent le Programme. Les intervenants du système de justice ne connaissent pas toujours le Programme ni les services fournis par les auxiliaires parajudiciaires.

4.2.2. Coordination entre le Programme APA et les autres initiatives de justice applicable aux Autochtones 

La plupart des intervenants constatent des occasions d’améliorer davantage l’échange d’information et la coordination entre le Programme APA et les autres IJA. Parmi les domaines particuliers où des activités de coordination sont possibles, mentionnons les communications à l’égard de la gamme des options auxquelles ont accès les prévenus autochtones par le biais du Programme APA et d’autres initiatives de justice, et la précision et la communication des rôles respectifs du personnel intervenant dans la prestation de ces programmes.

4.2.3. Exigences de production de rapports et de mesure du rendement

La stratégie de mesure du rendement continue de présenter des défis. Par exemple, compte tenu des différences entre les administrations dans la définition de client et les approches empruntées pour établir le nombre d’auxiliaires parajudiciaires et mesurer le niveau et le type de services, il n’a pas été possible de réaliser une analyse rigoureuse de la rentabilité du programme qui aurait englobé des comparaisons entre les administrations et les modèles de prestation.

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