Programme de financement des tribunaux de traitement de la toxicomanie, Évaluation formative

SOMMAIRE

1. Introduction

Le Programme de financement des tribunaux de traitement de la toxicomanie (PFTTT) est un programme de contribution qui apporte une aide financière et administre les ententes de financement de six tribunaux de traitement de la toxicomanie (TTT) qui ont été sélectionnés dans le cadre d'une demande de propositions. Il s'agit notamment des deux premiers TTT établis à Toronto et à Vancouver et de quatre autres sites installés par la suite à Edmonton, Winnipeg, Ottawa et Regina. Dans le cadre de sa stratégie de mesure du rendement, le ministère de la Justice a planifié l'évaluation du PFTTT au cours de l'exercice 2008-2009. Cette évaluation aura pour objet d'examiner les aspects de pertinence, d'élaboration et de mise en oeuvre, de réussite, et de rapport efficacité-coût et solutions de rechange. Cet exercice d'évaluation couvre la période écoulée depuis le lancement du PFTTT (de décembre 2004 à mars 2009).

2. Méthodologie

L'évaluation comportait quatre sources principales de données : un examen de la documentation et des données, portant notamment sur un examen du processus et l'évaluation des résultats de chaque TTT et du système de gestion des données du Ministère pour les tribunaux; 50 entrevues avec des répondants clés; 22 études de cas avec des participants au programme; et une enquête auprès des intervenants des TTT.

3. Constatations

3.1. Raison d'être

Les TTT expriment des priorités gouvernementales de longue date qui visent à traiter les problèmes de consommation et d'abus de substances dans un contexte de justice pénale. Conscient du lien entre la consommation de drogues et le crime, le gouvernement a instauré le PFTTT en vue d'augmenter le nombre de TTT au Canada, dans le cadre du renouvellement de la Stratégie canadienne antidrogue; il a depuis lors réitéré cet engagement dans le cadre de sa Stratégie nationale antidrogue.

La croyance selon laquelle les tribunaux spécialisés constituent une méthode novatrice du traitement des infractions non violentes motivées par la toxicomanie est largement documentée. Des études réalisées aux États-Unis et au Canada attestent de la relation entre la consommation de drogues et le crime et étayent le point de vue selon lequel les tribunaux spécialisés contribuent à réduire les taux de récidive. À l'issue d'une série d'entrevues et de sondages, l'évaluation a révélé un appui marqué du modèle de TTT parmi les professionnels de la justice pénale, les spécialistes de la toxicomanie et les organismes communautaires ou gouvernementaux qui ont eu à traiter avec des TTT. D'après leur expérience, tant avec les TTT qu'avec le système pénal traditionnel, ils estiment en effet que les tribunaux spécialisés dans le traitement de la toxicomanie obtiennent des résultats. Parce qu'ils associent la surveillance judiciaire au traitement de la toxicomanie, les TTT constituent une solution de rechange efficace au système pénal traditionnel.

La raison d'être du PFTTT est pertinente, sachant que s'il n'existait pas, certains TTT fermeraient vraisemblablement leurs portes, en particulier ceux qui sont gérés par des organisations non gouvernementales (ONG), les sources de financement posant déjà problème pour nombre de ces établissements. Par ailleurs, sans le PFTTT, la création de nouveaux TTT serait compromise. Ce qui placerait le Canada dans une situation marginale face à la tendance internationale, qui elle penche pour l'expansion des TTT.

4. Élaboration et mise en oeuvre du programme

4.1. Programme de financement des tribunaux de traitement de la toxicomanie

L'évaluation a conclu que le PFTTT avait rempli sa mission essentielle, à savoir l'encadrement des efforts d'expansion des TTT. Depuis sa création, le PFTTT a approuvé quatre nouveaux TTT et a poursuivi le financement des deux premiers. Le PFTTT avait un style de gestion souple, qui prévoyait davantage de consultations intensives avec les sites au cours de leur phase de lancement et permettait à ceux-ci d'élaborer leurs propres modèles de prestation de services. Par ailleurs, le PFTTT a relevé les défis liés à la gestion des ententes de contribution. Les prévisions initiales des candidats provinciaux se sont révélées incorrectes, et compte tenu de la présence d'ONG à titre de bénéficiaires d'un financement pour quatre des six sites concernés, le PFTTT a modifié les modalités relatives au programme de contribution et a versé des avances régulières à certains TTT.

Il a par ailleurs appuyé, avec plus ou moins de succès, diverses activités de communication. Les réunions et autres conférences de l'Association canadienne des tribunaux de traitement de la toxicomanie ont été reconnues par les participants comme autant de méthodes efficaces pour l'établissement d'un réseau et le partage de pratiques exemplaires. Les rapports de recherche du Ministère sur les TTT et le bulletin d'information électronique étaient peu connus ou utilisés. L'évaluation a révélé une volonté, chez les membres des équipes des TTT, de se voir donner davantage de possibilités de poser des questions et de partager l'information. En outre, les résultats indiquaient la nécessité d'efforts plus soutenus visant à informer et à promouvoir auprès des groupes d'intervenants comme la police et les avocats de la défense, la raison d'être et le principe du programme des TTT.

La plus grande difficulté du PFTTT se situait au niveau de la collecte des renseignements et des données concernant l'efficacité des TTT. Bien que des travaux substantiels aient été entrepris (construction du Système d'information des tribunaux de traitement de la toxicomanie [SITTT] et évaluations des sites), les preuves quantitatives concernant les résultats du programme, notamment son incidence sur les taux de récidive et la consommation de drogues, et sa rentabilité, étaient indicatives seulement, non comparables sur l'ensemble des sites, voire non disponibles. Ces difficultés n'ont rien de surprenant. La plupart des TTT sont relativement récents, ce qui limite les possibilités visant à démontrer leur impact, en raison notamment des périodes de suivi après programme qui sont très brèves (voir Latimer, Morton-Bourgon, et Chrétien, 2006 sur l'importance d'une période de suivi suffisamment étendue). En outre, peu d'entre eux étaient en mesure d'effectuer des évaluations rigoureuses avec des groupes de comparaison et, dans les cas où cela était possible, les TTT les plus récents ne comptaient pas suffisamment de diplômés. Il est par conséquent trop tôt pour envisager ce type d'étude relativement coûteuse. Ceci étant dit, à partir du moment où les données auront été régulièrement et systématiquement entrées dans le SITTT, il devrait être possible d'effectuer des études présentant des données comparables pour chaque TTT.

4.2. Tribunal de traitement de la toxicomanie

L'objet des TTT est de travailler autour du comportement criminel des individus à risque, auteurs d'infractions non violentes motivées par leur problème d'accoutumance. L'évaluation a conclu que les TTT répondent à cet objectif, sachant que les participants présentent un profil socioéconomique inférieur et ont des besoins multiples, se traduisant notamment par des problèmes de santé physique et mentale et l'absence d'un logement approprié. Les participants présentent par ailleurs de graves problèmes d'accoutumance (notamment à la cocaïne) et ont commis nombre de crimes sans violence.

Toutefois, le programme semble éprouver davantage de difficultés à attirer les individus des groupes cibles du PFTTT, à savoir : les jeunes (application visée pour les 18-24 ans), les hommes et les femmes des communautés autochtones et les individus aux prises avec le commerce du sexe, ainsi que les femmes en général. Les suggestions visant à contourner ce problème concernent la création de programmes spécialisés à l'intention des jeunes, des Autochtones et des femmes, qui pourraient s'articuler autour de groupes distincts ou d'un contenu adapté; des jours de présentation en Cour différents pour les hommes et pour les femmes; et un plus grand nombre de travailleurs autochtones ou de relations avec les organismes de ces communautés. Bien que nombre des TTT souhaitent pouvoir assurer ces programmes spécialisés, tous se heurtent à la difficulté d'assurer ce type de service en raison d'un nombre limité d'employés.

Le programme des TTT comporte de nombreuses similitudes entre les sites, mais aussi d'importantes différences. Celles-ci sont à prévoir à partir du moment où les sites ont la possibilité d'élaborer leur propre programme ainsi que les structures et les processus y afférents. Il pourrait être intéressant avec le temps, d'examiner les différentes approches adoptées par ces établissements en fonction d'indicateurs clés tels que les taux de récidive et de consommation de drogues, en vue de déterminer des pratiques fondées sur des faits et de les partager au sein des différents sites.

L'évaluation a révélé que la composante « tribunal » était efficace compte tenu de l'information disponible. Se présenter au tribunal contraint les clients à une certaine régularité, laquelle peut être récompensée ou sanctionnée et aussi alimenter la motivation. Les tribunaux ont par railleurs tendance à octroyer des récompenses plus souvent qu'à infliger des sanctions. L'évaluation n'a pas permis de dégager une mesure quantitative de l'efficacité de ces mesures, mais les entrevues avec les participants et avec les employés des TTT ont néanmoins permis d'indiquer que ces méthodes d'encouragement fonctionnent.

Dans la même veine, l'évaluation a révélé que la composante « traitement » était efficace, compte tenu de l'information disponible. Les participants ont fait mention de la démarche non moralisatrice des employés qui les traitent et du soutien de ces derniers lorsqu'il s'agit de les orienter vers d'autres ressources à leur disposition. Le traitement a été jugé suffisamment intense, en dépit d'indicateurs suggérant des programmes ou des approches plus adaptés; par exemple, les questions de race ou de sexe, le recours à des méthodes plus souples et moins strictes pour les participants moins vulnérables qui répondent bien aux objectifs du programme. Compte tenu du fait que les modèles de traitement diffèrent en fonction des sites, il serait intéressant de comparer les résultats des participants selon l'approche adoptée, une fois recueillies les données comparables.

Les TTT ont identifié plusieurs défis de mise en oeuvre communs à tous les sites. La plupart ont éprouvé, à un moment ou à un autre, des difficultés à cerner les rôles et les responsabilités entre les équipes de traitement et de justice. La difficulté résidait dans l'élaboration de relations de travail reconnaissant le rôle de chaque membre de ces équipes sans pour autant compromettre l'intégrité du programme.

Le manque de logements sûrs et de lits limite les capacités des TTT à admettre des participants ou à stabiliser ceux qui sont déjà dans le programme. Les membres des équipes des TTT ont signalé des résultats décevants au niveau des participants qui demeurent dans des milieux à haut risque comme les foyers. Bien que davantage de travaux s'imposent en la matière, le PFTTT a conscience de cet enjeu et s'est associé à Ressources humaines et Développement social Canada en vue de déterminer des possibilités de financement en relation avec la Stratégie de partenariats de lutte contre l'itinérance.

Enfin, il semble que les contraintes en matière de ressources (financières et humaines) tendent à limiter la portée des efforts déployés par les TTT. La quantité de dossiers à traiter est jugée trop importante pour permettre un traitement intensif individualisé, alors que le manque de personnel limite les types de programmes susceptibles d'être offerts. Des ressources supplémentaires permettraient en outre d'aider les sites à subventionner des logements et à combler d'autres besoins fondamentaux des participants (nourriture, vêtements, soins dentaires et médicaux) afin de faciliter leur stabilisation et de leur permettre de travailler plus efficacement sur leur problème d'accoutumance.

5. Résultats

Lors de l'examen des résultats du PFTTT, il conviendra de garder deux facteurs limitatifs à l'esprit. En premier lieu, le programme cible les groupes marginalisés et à risque élevé, dont le parcours vers le succès sera encombré de nombreux obstacles, à savoir une accoutumance grave, un passé criminel chargé, un manque d'éducation, peu ou pas d'antécédent de vie active, des problèmes de santé mentale ou autres, et un passé de victimisation. Deuxièmement, la plupart des TTT n'ont été ouverts que récemment, alors que ceux qui existent depuis plus longtemps (Toronto ou Vancouver) n'ont jamais fait l'objet d'études de suivi continu sur le rendement, ce qui limite l'information sur les résultats.

Toutefois, compte tenu de l'information disponible, les résultats de la présente évaluation combinés à ceux des cinq autres sites suggèrent que le PFTTT génère des résultats encourageants pour les participants.

Récidive.

La majeure partie des répondants clés, des répondants de l'enquête et des participants à l'étude de cas estiment que le programme contribue à réduire la récidive. Certaines des évaluations des résultats des TTT se sont intéressées à cette dimension. À Winnipeg, les taux de récidive chez les finissants se comparent favorablement à ceux des mises en probation, des peines avec sursis et des incarcérations dans les établissements provinciaux. Les participants renvoyés présentaient eux aussi un taux de récidive inférieur à celui des autres groupes de contrevenants, en dehors des mises en probation. Quoi qu'il en soit, les résultats de Winnipeg, observés sur une période de suivi relativement courte, sont nettement en dehors des méta-analyses sur les répercussions des TTT sur la récidive. À Ottawa, le taux de récidive était plus important au cours de la première année du programme que pendant les suivantes.

Consommation de drogues.

L'évaluation a révélé que le PFTTT avait des répercussions sur la réduction des habitudes de consommation de drogues des participants. Il est à noter néanmoins que le volume, la fréquence et le type de consommation pouvaient changer, en pire ou en mieux, à plusieurs reprises pendant le déroulement du programme. Quoi qu'il en soit, nombre des participants à l'étude de cas ont indiqué que le programme les avait aidés à s'abstenir de consommer, en dépit d'une rechute occasionnelle. Ils ont par ailleurs déclaré que la motivation personnelle constituait l'un des principaux facteurs susceptibles de déterminer leur chance de réussite dans le programme. Plusieurs aspects du programme ont également aidé les participants, notamment le fait d'admettre que la rechute fait partie du processus de guérison, la durée du programme, les séances de la Cour, le soutien du personnel préposé au traitement et les séances de thérapie, outre l'accès à un logement sûr et sans drogues.

Renforcement de la stabilité sociale.

Le PFTTT aide les participants à renforcer leur stabilité sociale. Nombre d'entre eux ont en effet amélioré leur logement, obtenu un emploi ou repris leurs études. D'autres ont amélioré leurs relations avec leur famille, se sentent en meilleure santé et prennent soin de leur personne.

Taux de remise de diplômes et de rétention.

L'évaluation a permis de comparer les taux de remise de diplômes et de rétention sur l'ensemble des TTT. Les taux de remise de diplômes variaient de 6 pour cent à 36 pour cent, les taux de rétention de 34 pour cent à 55 pour cent. Selon les entrevues et les évaluations effectuées dans les différents sites, les facteurs qui influencent la rétention et le succès d'un participant sont, entre autres, un logement sûr et sécuritaire, la motivation personnelle, un passé à faible risque (aucun antécédent de violence), ainsi que divers facteurs démographiques (race, niveau d'éducation, emploi lors de l'admission au programme, état matrimonial et sexe).

6. Rapport efficacité-coût et solutions de rechange

L'activité d'évaluation consistait notamment en une tentative préliminaire d'estimation des avantages relatifs en matière de coûts associés aux TTT. Toutefois, compte tenu de la disponibilité limitée des données tant cohérentes que complètes de résultat et de coût, l'analyse formule un certain nombre d'hypothèses au sujet des TTT et du système traditionnel.

Ainsi, dans l'hypothèse qu'un participant à un TTT achève le programme avec succès et ne commet pas de récidive, les coûts du TTT se révèlent 70 pour cent inférieurs à ceux correspondant à deux années d'incarcération. Toutefois, lorsqu'un contrevenant est condamné à un an de probation, les coûts du TTT sont alors 365 pour cent plus élevés que ceux du système traditionnel. Bien que cette analyse illustre les possibilités d'économie de coût, la capacité du TTT à générer ce type d'économie pour le gouvernement et pour la société varie en fonction du type et de la durée de la peine qui aurait été infligée dans le contexte du droit pénal.