Évaluation des volets de financement de l’Initiative de justice pour les jeunes

2. Les volets de financement de l'initiative de justice pour les jeunes

L'IJJ a conservé les trois volets de financement établis dans le cadre de l'IRSJJ, en apportant certaines modifications à leur conception. Les bénéficiaires cibles de l'IJJ sont les jeunes qui sont aux prises avec le système de justice pénale et qui sont âgés de 12 à 17 ans au moment de l'infraction ou de la présumée infraction (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 5). Le tableau ci-après résume les volets de financement, lesquels sont décrits en davantage de détails dans cette section.

Tableau 1 : Résume des volets de financement
Programme de financement des services de justice pour les jeunes Programme de placement et surveillance dans le cadre du programme intensif de réadaptation Fonds de justice pour les jeunes
Principales ententes avec les provinces et territoires
  • Partie A - Capacité de base
  • Partie B - Ordonnances judiciaires
  • Partie C - Cas d'exception
  • Partie D - Financement de projets
 Sources de financement :
Financement de base - fonds déterminés lors de l'élaboration de l'Initiative de justice pour les jeunes
Prévention de la criminalité chez les jeunes : armes à feu, gangs et drogues
Stratégie antidrogue pour les jeunes
Volets de financement admissibles :
Partenariats urbains et communautaires
Programmes novateurs
Vulgarisation et information juridiques
Partenariats provinciaux et territoriaux

2.1. Programme de financement des services de justice pour les jeunes

Les accords PFSJJ visent à aider les provinces et les territoires à assurer aux jeunes des services et des programmes de justice qui épousent les objectifs de la politique fédérale qu'énonce la LSJPA. Plus particulièrement, ces objectifs consistent à appuyer et à promouvoir une palette de programmes et de services qui :

Le PFSJJ représentait 91 % du budget de l'IJJ en 2008-2009 (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 7). Le financement fédéral pour le PFSJJ s'élève à un maximum de 177 302 415 $ par année pour les ententes couvrant la période des exercices 2006-2007 à 2010-2011 (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 17; Ministère de la Justice, 2006, p. 13). Des renseignements plus détaillés sur les dépenses annuelles sont fournis dans le tableau 1 de l'annexe B.

La période couverte par l'évaluation chevauche deux séries d'accords PFSJJ : la prolongation d'un an (2005-2006) des accords établis pour la période 2000-2001 à 2004-2005 et la série actuelle d'accords, qui couvre les exercices 2006-2007 à 2010-2011. Étant donné que les ententes actuelles mettent l'accent sur le maintien de programmes et de services élaborés en vertu d'accords antérieurs, elles ne comportent plus désormais le financement de transition qui appuyait la mise en œuvre de la LSJPA. L'indexation annuelle de 2 % visant à couvrir les coûts de l'inflation a elle aussi été supprimée.

2.1.1. Modèles d'entente du PFSJJ

Il existe deux types d'ententes utilisées pour le PFSJJ : a) le modèle standard ou axé sur les priorités; et b) le modèle de substitution ou axé sur les résultats. En vertu du modèle standard, le financement de l'IJJ est ciblé sur les activités qui ont le potentiel de promouvoir et d'appuyer les objectifs du programme. Pour le modèle de substitution, le financement est fondé sur l'atteinte d'un objectif convenu mutuellement et mesurable, qui correspond aux objectifs du PFSJJ. Les exigences en matière de rapports varient en fonction du type d'entente, les programmes utilisant le modèle axé sur les résultats comportant moins d'exigences (Ministère de la Justice, 2006, p. 15). Les provinces et les territoires ont la possibilité de choisir entre les deux modèles. Pour les ententes initiales (2000- 2001 à 2005- 2006), la plupart des provinces ont opté pour le modèle standard; celles qui utilisaient le modèle de substitution étaient l'Alberta, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et le Québec[3].

Modèle standard ou axé sur les priorités.

Le programme compte trois catégories de priorités en vertu du modèle standard :

Les interprétations précises des catégories de priorité élevée, modérée et faible diffèrent quelque peu en fonction des secteurs de compétence, d'après les négociations bilatérales avec le Ministère, en vue d'adapter les écarts dans les programmes et services particuliers offerts dans chaque province ou territoire.

Les programmes et services hautement prioritaires assurés par les provinces et territoires sont admissibles à un remboursement à hauteur de 60 % par le gouvernement fédéral, alors que les programmes entrant dans les catégories de priorité modérée et faible reçoivent un remboursement de 35 % et de 20 % respectivement, pour un maximum établi pour chaque secteur de compétence, et en fonction de l'atteinte par ce dernier d'un niveau minimum de dépenses établi sur les programmes à priorité élevée (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 9).

Modèle de substitution.

Ce modèle ne crée pas de catégories de priorité dans le cadre des programmes et services, mais établit à la place des objectifs convenus mutuellement et mesurables correspondant aux objectifs du PFSJJ. Pour les ententes initiales (2000- 2001 à 2005- 2006), les objectifs convenus concernaient la réduction et/ou le maintien sous un certain seuil du taux moyen de détention des jeunes (Alberta, Nouveau-Brunswick et Québec) ou de la population moyenne des jeunes en détention (Nouvelle-Écosse), d'après les mesures établies par le Centre canadien de la statistique juridique (CCSJ)[4].

Les secteurs de compétence utilisant le modèle de substitution obtiennent un remboursement de 50 % des dépenses admissibles pouvant atteindre un maximum établi, dans la mesure où ils continuent de satisfaire aux objectifs. Si ces objectifs ne sont pas atteints pendant la période de l'entente, la province ou le territoire est tenu de rembourser les contributions reçues par le gouvernement fédéral, proportionnellement à l'écart qui le sépare de son objectif (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 9).

Pour les nouveaux accords couvrant la période 2006-2007 à 2010-2011, l'Alberta utilise toujours le modèle de substitution, alors que le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse sont passés au modèle standard[5]. Les secteurs de compétence qui utilisent le modèle de substitution étaient initialement exonérés des exigences d'établissement de rapports plus complexe en vertu des ententes axées sur les priorités; toutefois, les ententes actuelles exigent la soumission de renseignements plus détaillés quant aux dépenses. Une attribution de 25 000 $ du financement fédéral destiné à l'administration des accords alternatifs accompagnait ce changement, de sorte à porter le montant prévu à cette fin à 50 000 $, conformément aux accords axés sur les priorités. Le modèle de substitution limite le financement fédéral à 50 % des dépenses admissibles.

2.2. Programme de placement et surveillance dans le cadre du programme intensif de réadaptation

Le programme de PSPIR assure un financement aux provinces et territoires en vue de les aider à offrir des services spécialisés dans le cadre de l'administration de la peine pour le « placement et surveillance dans le cadre du Programme intensif de réadaptation » assuré en vertu de la LSJPA[6]. Les ordonnances PSPIR ont été établies en vue de prévoir un traitement pour les jeunes qui souffrent de maladie mentale ou qui sont jugés coupables d'une infraction grave avec violence[7].

Ces peines comportent le traitement des problèmes de santé mentale chez les jeunes reconnus coupables des infractions les plus graves et avec violence, lorsqu'il est possible de réduire le degré de violence à l'issue d'une thérapie et d'un traitement. Aucun diagnostic de trouble mental particulier n'est exigé pour l'imposition d'une ordonnance PSPIR en vertu de la LSJPA; ce sont des spécialistes dans chaque secteur de compétence qui procèdent à des évaluations d'après leur expertise professionnelle. Le directeur provincial-territorial est tenu de confirmer qu'il existe un programme PSPIR approprié pour le jeune concerné; ce dernier doit par ailleurs consentir à suivre le traitement.

Initialement lancés au cours de l'exercice 2002-2003, les accords de l'initiative PSPIR sont complémentaires des accords PFSJJ. Les premiers accords de l'initiative PSPIR couvraient les exercices 2002-2003 à 2006-2007. Une prolongation a été obtenue au cours de l'exercice 2007- 2008, pendant le déroulement de négociations visant le renouvellement des accords. Les ententes actuelles couvrent les exercices 2008-2009 à 2012-2013, alors que l'allocation pour le programme PSPIR a été établie à 11 048 000 $ par année pour cette période. Il n'est pas possible de déclarer des dépenses en vertu des deux programmes, à savoir le PFSJJ et le PSPIR. Les secteurs de compétence peuvent demander à recevoir leurs fonds sur une base trimestrielle plutôt qu'annuelle dans la cadre du PSPIR, s'ils en font la demande assortie des rapports appropriés.

Les estimations initiales prévoyaient le traitement de 50 ordonnances PSPIR par année dans l'ensemble du pays; cependant, en date du 31 mars 2009, on comptait un total de 50 ordonnances PSPIR depuis l'entrée en vigueur de la LSJPA, en 2003. À la suite de quoi, en 2006, le financement du PSPIR a été diminué de 10,2 millions de dollars par an et a fait l'objet d'un plafonnement annuel à 11 millions de dollars, lequel a été jugé suffisant compte tenu de la charge de travail dans le cadre du programme PSPIR. Les écarts entre les dépenses prévues et réelles pour les années couvertes par l'évaluation étaient relativement importants, reflétant une charge de travail inférieure à celle qui avait été anticipée dans le cadre du PSPIR (tableau 2, annexe B). Un profil des cas relevant du PSPIR est fourni en annexe C.

2.2.1. Volets du programme de PSPIR

Le programme PSPIR comporte quatre volets (A à D). Le volet A (capacité de base) concerne un montant annuel versé aux gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d'établir ou de maintenir une capacité minimale pour la prestation de services spécialisés d'évaluation et de traitement de la santé mentale dans le cadre des ordonnances PSPIR. Ce montant a été établi à 100 000 $ par province, à 150 000 $ pour le Yukon et pour les Territoires du Nord-Ouest, et à 175 000 $ pour le Nunavut, et ce, jusqu'à la fin de l'exercice 2007-2008, date à laquelle il a été porté à 200 000 $ pour l'ensemble des provinces et des territoires (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 10). Les services entrant dans le cadre du volet A qui ne sont pas utilisés au sein d'un secteur de compétence donné en raison de l'absence d'ordonnances PSPIR peuvent être réaffectés de sorte à renforcer la capacité et les services de réadaptation pour les cas non PSPIR présentant des problèmes semblables de santé mentale et de violence.

Le volet B (ordonnances des tribunaux) prévoit 275 $ par jour par contrevenant sous le coup d'une ordonnance PSPIR (pour atteindre 100 375 $ par année par contrevenant) aux secteurs de compétence en vue de couvrir les frais liés aux services exigés dans le cadre des ordonnances PSPIR. Les services admissibles concernent les services thérapeutiques, de réadaptation et de réinsertion, et de supervision (Ministère de la Justice, 2006, p. 16). Un nombre d'ordonnances PSPIR inférieur aux prévisions s'est traduit par l'épuisement des fonds pendant la première série d'accords de l'initiative PSPIR. En réponse, ces accords ont été révisés de sorte à inclure les volets C et D (cas d'exception et financement de projets). Le volet C permet au Ministère de la Justice d'attribuer un financement aux secteurs de compétence pour les autres cas d'exception concernant des jeunes ayant commis des infractions graves avec violence et souffrant de problèmes de santé mentale, qui ne sont pas sous le coup d'une ordonnance PSPIR compte tenu de la nature de leur infraction, mais qui répondent néanmoins aux critères pour une telle ordonnance. En présence d'un financement disponible une fois qu'ont été pris en compte les volets B et C, le Ministère a la possibilité de financer des projets spéciaux en vertu du volet D, qui traitent des problèmes associés à la santé mentale des jeunes personnes jugées coupables de crimes graves avec violence et qui portent sur les objectifs déterminés de la politique fédérale de justice pour les jeunes. Instaurés au cours de l'exercice 2008-2009 avec les accords de l'initiative PSPIR les plus actuels, les volets C et D s'inscrivent au-delà de la portée de cette évaluation, parce qu'ils ne sont entrés en vigueur que trop récemment. L'enveloppe fédérale maximale pour les volets B, C et D s'élève à 8 448 000 $ pour l'ensemble du pays, pour chaque année de l'entente couvrant les exercices 2008-2009 à 2012-2013. Ce financement fait l'objet d'un établissement de priorités pour le volet B, suivi du volet C et enfin du volet D.

2.3. Fonds de justice pour les jeunes

Le FJJ permet d'offrir des subventions et des contributions à des organisations non gouvernementales (ONG), des organismes communautaires, des particuliers, ainsi que des ministères provinciaux et territoriaux responsables de la justice pour les jeunes, afin :

L'un des principes fondamentaux du FSJJ est d'appuyer les projets pilotes visant à tester des approches novatrices des enjeux de la justice pour les jeunes, comme autant de moyens de faire progresser les objectifs stratégiques fédéraux.

2.3.1. Sources de financement du FSJJ

Le FSJJ compte trois sources de financement : le financement de base, la prévention de la criminalité chez les jeunes (les armes à feu, les gangs et les drogues [AFGD]), et la Stratégie antidrogue à l'intention des jeunes. D'importants écarts se sont manifestés entre les dépenses prévues et réelles dans le cadre du FSJJ au cours de la période ayant fait l'objet de l'évaluation, reflétant une participation inférieure aux prévisions (tableau 3, annexe B).

Financement de base

Le financement de base est très semblable à son prédécesseur, à savoir le Fonds de renouvellement du système de justice pour les jeunes (FRSJJ). Dans le cadre du FSJJ, les ONG, les organismes communautaires, les particuliers et les ministères provinciaux et territoriaux peuvent solliciter des subventions et des contributions devant les aider à rendre le système de justice pour les jeunes plus équitable et plus efficace, à prendre en charge les questions nouvelles dans ce domaine et à mieux faire participer les citoyens et les collectivités à ce même système. Au cours de l'exercice 2007-2008, le montant du financement de base était de 1 030 000 $ et a été reconduit par la suite (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 18).

Prévention de la criminalité chez les jeunes : Priorité sur les AFGD

Dans le cadre de la priorité du gouvernement fédéral sur la prévention de la criminalité et de l'intervention chez les jeunes s'adonnant à des activités faisant intervenir des AFGD, ce financement a pour objet de :

Depuis l'exercice 2006-2007, la priorité AFGD a obtenu 2 500 000 $ par an (Ministère de la Justice, 2006, p. 10).

Stratégie antidrogue du Programme de la justice pour les jeunes (SAPJJ)

Le financement du FSJJ appuie la SAPJJ, laquelle fait partie du Plan d'action sur le traitement de la Stratégie nationale antidrogue. Les objectifs de la SAPJJ sont les suivants :

Le budget pour la SAPJJ est établi à 1 475 000 $ par an sur une base continue (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 18).

2.3.2. Volets de financement et critères du FSJJ

Les projets admissibles à un appui dans le cadre du FSJJ peuvent obtenir un financement en vertu des quatre volets suivants :

Partenariats urbains et communautaires (PUC) :

Objectif : Mieux faire participer les citoyens et les collectivités au système de justice pour les jeunes (et créer notamment des capacités dans les organismes et les collectivités autochtones), favoriser la collaboration entre les partenaires habituels et non traditionnels de ce système et encourager les mesures de concertation devant un certain nombre de besoins de justice pour les jeunes dans les villes ou les collectivités ciblées, et ce, par un travail qui se fait avec les autres bailleurs de fonds et/ou les organismes communautaires (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 18).

Programmes novateurs (PN) :

Objectif : Appuyer les projets et les activités qui permettent de déceler, de mieux comprendre et d'apporter des réponses novatrices aux difficultés qu'éprouve le système de justice pour les jeunes et d'arriver à des points de décision fondamentaux dans le processus judiciaire pour les jeunes (Ministère de la Justice, 2006, p. 17).

Vulgarisation et information juridiques (VIJ) :

Objectif : Faire connaître la LSJPA et sensibiliser les Canadiens au contenu de ses dispositions et à ses conséquences (Ministère de la Justice, 2006, p. 17).

Partenariats provinciaux-territoriaux (PPT) :

Objectif : Influencer l'évolution du système de justice pour les jeunes par un financement permettant aux ministères provinciaux et territoriaux et/ou aux organismes désignés de s'atteler aux pressions ou aux priorités nouvelles pour ce qui traite des jeunes ayant des démêlés avec la justice, ainsi que d'adopter en conséquence des mesures qui respectent l'esprit de la LSJPA et favorisent la réalisation des objectifs de la politique fédérale en matière de renouvellement du système de justice (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 12). Le financement de base peut être appliqué à des projets relevant des quatre volets, alors que le financement AFGD et SAPJJ ne s'applique que dans le cadre de trois des quatre volets, comme l'indique le tableau 2 ci-dessous (Ministère de la Justice, septembre 2008, p. 12).

Tableau 2 : Volets admissibles du FSJJ par source de financement
Volet Source
Financement de base Afgd SAPJJ
PUC

x

x

x
PN

x

x

  
VIJ

x

x

x
PPT

x

  

x

Le Ministère examine et révise les critères de financement du FSJJ tous les ans de sorte à refléter les priorités évolutives et les nouvelles questions de justice pour les jeunes. Les directions de politiques et programmes de justice applicable aux jeunes, ainsi que le personnel du FSJJ, participent à ce processus d'examen. En général, au fil des années couvertes par l'évaluation, le volet VIJ et les activités de création de capacité autochtone ont été progressivement éliminées des critères, alors que le volet PUC est devenu la composante prédominante[8]. Au cours des années suivantes, un accent plus marqué a été placé sur les jeunes souffrant de troubles mentaux, notamment de troubles causés par l'alcoolisation foetale (TCAF). L'évaluation a par ailleurs déterminé un accent légèrement plus marqué sur la recherche et les activités d'évaluation au fil du temps.