Évaluation des volets de financement de l’Initiative de justice pour les jeunes

5. Conclusions et recommandations

Cette section du rapport présente les conclusions et les recommandations.

5.1. Pertinence des volets de financement de l'Initiative de justice pour les jeunes

Les volets de financement de l'IJJ reflètent les pouvoirs partagés entre le gouvernement fédéral et les administrations provinciales et territoriales sur le système de justice pour les jeunes au Canada, assurant un financement fédéral à l'intention des provinces et des territoires afin que les programmes et services nécessaires à l'appui des objectifs législatifs et stratégiques de la LSJPA soient disponibles.

Dans son énoncé de politique, le gouvernement fédéral a reconnu la nécessité d'équilibrer des sanctions appropriées avec l'importance de la réadaptation des jeunes contrevenants. Les objectifs de l'IJJ - notamment « le recours approprié aux tribunaux » , « le recours approprié aux mesures de placement » , des mesures du système de justice « proportionnelles à la gravité des infractions et au degré de responsabilité de leurs auteurs » , et « des mesures améliorées de réadaptation ou de réinsertion sociale »  - s'harmonisent avec cette notion d'une intervention équilibrée. À l'image de ces objectifs, un but explicite de l'IJJ vise à traiter la criminalité chez les jeunes par des moyens autres que les tribunaux et le placement sous garde, notamment pour les jeunes coupables d'infractions sans violence relativement mineures. Des taux historiquement élevés d'incarcération des jeunes et historiquement faibles de déjudiciarisation des jeunes ont incité le gouvernement fédéral à instaurer l'IRSJJ (prédécesseur de l'IJJ), avec un accent sur le recours à des mesures extrajudiciaires visant à mieux traiter les besoins différentiels des adolescents, à réduire les coûts associés aux tribunaux et au placement sous garde, et à prendre des mesures plus efficaces dans de nombreuses circonstances.

L'évaluation a établi un besoin continu des volets de financement. Les statistiques montrent que dans l'ensemble, les taux de criminalité chez les jeunes sont demeurés relativement stables au cours de la dernière décennie. Les actes criminels violents des jeunes ont augmenté lentement, bien que la majorité de ces cas concernent des voies de fait simples. Un nombre croissant de travaux de recherche fait la lumière sur le lien entre la maladie mentale et l'appartenance à un gang, la consommation abusive de drogues et le crime. Les volets de financement sont sensibles à ces tendances de la criminalité chez les jeunes et ciblent les tribunaux et le placement sous garde pour les jeunes contrevenants coupables d'infractions plus graves, en veillant à la disponibilité de services spécialisés pour les jeunes contrevenants violents qui souffrent de maladie mentale, en mettant à l'essai des approches novatrices des nouvelles questions de justice pour les jeunes, et en poursuivant leurs efforts en matière de réadaptation et de réinsertion sociale de tous les jeunes contrevenants. Cette sensibilisation aux questions de justice pour les jeunes relie directement les volets de financement au résultat stratégique du Ministère visant « un système de justice équitable, adapté et accessible qui reflète les valeurs canadiennes » (Ministère de la Justice, juillet 2009). Sans les volets de financement, les répondants clés ont souligné que les programmes et projets correspondant aux priorités fédérales seraient limités (PFSJJ), voire inexistants (PSPIR et FSJJ), ce qui se traduirait par des taux plus élevés d'infractions, de détention et de récidive.

5.2. Conception du programme et mise en œuvre des volets de financement de l'Initiative de justice pour les jeunes

5.2.1. Conception des volets de financement de l'IJJ

Dans l'ensemble, la conception des volets de financement a été jugée appropriée, sachant que chaque volet comporte des caractéristiques de conception qui répondent au caractère évolutif du cadre juridique. La conception du PFSJJ favorise l'établissement de programmes en lien avec les objectifs fédéraux, notamment un choix entre deux modèles d'accord et les différents programmes au sein de chaque entente. Les catégories à priorité élevée, modérée et faible du PFSJJ sont suffisamment vastes pour englober une palette de programmes et de services adaptés aux besoins de chaque secteur de compétence, alors que le partage des coûts progressif constitue une motivation pour cibler le financement sur les domaines hautement prioritaires. Il s'ensuit que les accords PFSJJ sont importants pour assurer l'orientation d'un niveau minimum de financement provincial/territorial sur des programmes et services hautement prioritaires axés sur des résultats probants. Pour la plupart des secteurs de compétence, les dépenses provinciales/ territoriales sur les programmes et services concernés augmentent, alors que le pourcentage de financement total assuré par le gouvernement fédéral diminue; au fil du temps, l'absence d'une indexation fédérale pourrait éventuellement entraîner l'érosion de la capacité provinciale/ territoriale à assurer leurs programmes et services. Étant donné que les secteurs de compétence se doivent de maintenir leur capacité de détention, toute réduction de service frapperait en toute vraisemblance les programmes hautement prioritaires.

Le programme PSPIR assure un financement visant à augmenter l'accès à une plus vaste palette d'options de traitement pour les jeunes contrevenants violents souffrant de maladie mentale. Toutefois, bien que les secteurs de compétence demandent régulièrement le montant maximum admissible en vertu de la partie A, la plupart demandent un montant inférieur à celui auquel ils peuvent prétendre dans le cadre de la partie B, en particulier pendant la partie de la peine purgée dans la communauté. L'évaluation a par ailleurs établi la nécessité d'améliorer la communication et le partage de l'information parmi les coordonnateurs du PSPIR, afin de permettre aux secteurs de compétence d'en apprendre davantage les uns sur les autres, afin d'éclairer l'élaboration et le polissage de leur processus PSPIR.

Un point fort fondamental du FSJJ concerne la souplesse de ce Fonds à cibler son financement, de sorte à régler les nouvelles questions dans les régions ou les collectivités particulières; les projets ou les approches du Fonds qui n'ont pas encore été testés; et d'intégrer les intervenants non traditionnels qui sans l'existence de ce Fonds ne participeraient pas aux projets de justice pour les jeunes. Toutefois, il conviendrait d'équilibrer cette souplesse avec une transparence et une formalisation accrues en matière de processus de demande et d'examen, notamment améliorer l'accès à l'information relative au Fonds. Celui-ci bénéficierait par ailleurs d'une plus grande visibilité et de davantage de communication, notamment des mises à jour de son site Internet et d'appels d'offres supplémentaires, ainsi qu'une analyse plus poussée et une meilleure communication des résultats de projet.

5.2.2. Mesure du rendement pour les volets de financement de l'IJJ

L'évaluation a établi que des améliorations pouvaient être apportées dans le domaine de la mesure du rendement. Pour le PFSJJ et le PSPIR, le niveau et le type d'information fournie par les différents secteurs de compétence varient considérablement, tout comme les délais de production des rapports, ce qui nuit à la capacité d'évaluer l'efficacité de ces programmes. Des exigences révisées en matière d'établissement de rapports pour l'inclusion dans la prochaine série d'accords PFSJJ et de l'initiative PSPIR devraient être définies d'après l'établissement d'une liaison claire visant les résultats escomptés des volets de financement, tout en tenant compte du niveau de données requis pour chaque composante et chaque indicateur. Les modifications récentes apportées aux exigences en matière d'établissement de rapports pour le FSJJ constituent une étape dans la bonne direction, visant à normaliser la collecte de données pour tous les projets. Les bénéficiaires de fonds pourraient par ailleurs avoir besoin d'aide pour déterminer et mesurer les indicateurs appropriés visant à démontrer leur atteinte des résultats escomptés.

5.3. Efficacité

5.3.1. Efficacité du Programme de financement des services de justice pour les jeunes

L'évaluation a établi que les dépenses provinciales et territoriales sur les programmes et services sont fortement harmonisées avec les priorités fédérales articulées dans le cadre des accords PFSJJ. D'après la conception de ces ententes, l'harmonisation aux objectifs de la politique fédérale de justice pour les jeunes est illustrée par les provinces et territoires qui respectent les exigences en matière d'obtention de contributions fédérales totales. Pour certains secteurs de compétence, l'augmentation du financement des programmes et services hautement prioritaires s'est produite en majeure partie au cours de l'IRSJJ; toutefois, plusieurs provinces et territoires continuent d'augmenter leurs dépenses sur les programmes et services hautement prioritaires. Les secteurs de compétence ont maintenu leurs dépenses sur les programmes et services hautement prioritaires à la suite du plafonnement du financement décidé en 2006-2007, bien que ce plafonnement ait créé certaines vulnérabilités, notamment dans le domaine des services hautement prioritaires.

L'évaluation a établi le fait que les provinces et territoires offrent une vaste palette de solutions de substitution aux tribunaux et à l'incarcération, bien que sa capacité soit limitée pour ce qui est de documenter ces informations, compte tenu du manque de comparabilité entre les différents rapports annuels. D'après les preuves à sa disposition, les solutions de substitution actuellement disponibles concernent les mesures et les sanctions extrajudiciaires, et les PASI, alors que d'autres secteurs de compétence ont utilisé les rapports et les évaluations et ont offert des programmes de réadaptation et de réinsertion sociale. Les secteurs de compétence ont observé des réductions dans le taux de jeunes accusés, dans la charge de travail des tribunaux pour adolescents et dans la détention des jeunes après condamnation, ainsi que des augmentations correspondantes dans l'utilisation d'options de substitution en matière de détermination de la peine et du taux de jeunes dont le cas a été traité par des moyens différents. Les taux de détention provisoire, toutefois, n'ont pas connu les mêmes incidences, ce qui indique la nécessité d'efforts supplémentaires afin de déterminer et de comprendre les problèmes dans ce domaine.

Bien qu'une proportion relativement importante de jeunes soient auteurs de comportements délinquants relativement mineurs, une minorité est néanmoins responsable d'infractions graves et récidivistes. Parallèlement à l'objectif de proportionnalité du PFSJJ, l'évaluation a établi une diminution du recours aux tribunaux et au placement sous garde pour les infractions moins graves, et une plus grande concentration de contrevenants ayant commis des infractions graves avec violence dans les établissements de détention. Toutefois, les écarts entre la détermination de la peine et les taux d'incarcération sont demeurés, tout comme le profil d'infraction des jeunes admis en détention provisoire, alors que davantage de jeunes étaient détenus par la police en vertu de la LSJPA par rapport à la LJC.

5.3.2. Efficacité du placement et surveillance dans le cadre du programme intensif de réadaptation

L'évaluation a établi que le programme de PSPIR avait augmenté la capacité des secteurs de compétence à assurer des services spécialisés aux jeunes qui commettent des infractions graves avec violence et qui souffrent de maladies ou de troubles mentaux, et que tous les secteurs de compétence justifiaient de capacités suffisantes pour administrer les ordonnances PSPIR. Les secteurs de compétence ont régulièrement demandé le montant maximum admissible en vertu de la partie A du PSPIR, et ont utilisé ce financement pour recruter du personnel spécialisé, obtenir des services sous contrat auprès d'organismes externes, et mener des séances de formation pour leurs employés, entre autres activités. Les secteurs de compétence se disent par ailleurs incapables d'assurer ce type de services en l'absence d'un financement PSPIR.

Le programme PSPIR a aussi permis d'augmenter l'accès à des services spécialisés de réadaptation et de réintégration aux jeunes qui commettent des infractions graves avec violence et qui souffrent de maladie ou de troubles mentaux. Au total, 42 ordonnances PSPIR ont été rendues au cours de la période couverte par l'évaluation, et ces jeunes ont eu accès à divers programmes et services auxquels ils n'auraient probablement pas eu accès en l'absence de ce financement. Il est plus difficile d'établir toutefois, la raison pour laquelle les secteurs de compétence n'ont pas réclamé le montant admissible maximum dans le cadre de leurs dépenses en vertu de la partie B, en particulier pour les jours communautaires admissibles.

5.3.3. Efficacité du Fonds du système de justice pour les jeunes

La vaste palette d'organisations ayant mené des projets financés dans le cadre du FSJJ, et le degré élevé de collaboration tant avec les partenaires traditionnels que non traditionnels du système de justice pour les jeunes, indique l'atteinte du résultat escompté visant à améliorer la participation et la collaboration avec divers partenaires dans le système de justice pour les jeunes. Près des deux tiers des projets ont établi de nouveaux partenariats grâce au financement du FSJJ, notamment près de la moitié ont établi de nouveaux partenariats tant avec des partenaires traditionnels que non traditionnels du système de justice pour les jeunes. Un autre indicateur important de succès au niveau de ce résultat concerne la proportion importante de projets qui ont bénéficié d'un financement et d'un appui en nature de la part d'autres sources pendant la période couverte par le projet et après que le financement du FSJJ ait pris fin. Le financement du FSJJ est fréquemment utilisé pour obtenir l'aide financière d'autres bailleurs de fonds.

Le FSJJ a également permis d'établir une sensibilisation accrue aux nouvelles questions de justice pour les jeunes et aux jeunes ayant des besoins uniques grâce à la révision annuelle des priorités de financement et autres critères; la prestation d'un financement ciblé visant à traiter les lacunes décelées, à mettre à l'essai les projets pilotes novateurs et à soutenir les jeunes ayant des besoins uniques; et l'incorporation réussie de projets dans les programmes provinciaux/ territoriaux, institutionnels ou organisationnels. Bien que l'adoption de projets pilotes dans la pratique courante indique que les connaissances obtenues sont partagées dans une certaine mesure, l'évaluation a établi la nécessité d'une analyse plus approfondie et d'une meilleure diffusion des résultats de projets. Afin d'atteindre le résultat escompté en matière de connaissance accrue des approches nouvelles et novatrices, le FSJJ doit non seulement financer des projets, mais également veiller à ce que les constatations soient documentées et partagées parmi les différents intervenants, notamment les autres projets du FSJJ, les partenaires provinciaux/territoriaux, les demandeurs potentiels et le public.

5.3.4. Approche intégrée et coordonnée

L'évaluation a établi que des progrès avaient été réalisés en matière d'atteinte du résultat escompté pour une approche plus intégrée et mieux coordonnée de la justice pour les jeunes, tant pour les volets de financement pris individuellement que dans leur ensemble. Les volets de financement renforcent la coordination et la collaboration avec les partenaires traditionnels et non traditionnels, provinciaux/territoriaux et communautaires, et œuvrent ensemble de façon complémentaire pour cibler les différents problèmes et domaines du système de justice pénale pour les adolescents. Toutefois, des lacunes demeurent dans les programmes et services, souvent à l'intersection des mandats ministériels différentiels (p. ex., justice et santé, justice et éducation, etc.).

5.4. Économie et efficience

La conception des programmes a permis d'assurer une administration efficace. En partageant la même équipe d'administration, le PFSJJ et le PSPIR ont affiché un rapport de coûts très faible (0,3 %). Le FSJJ coûte plus cher à administrer parce qu'il est basé sur des projets mais le rapport de coûts est néanmoins très raisonnable (6,4 %). Les personnes interviewées ayant commenté l'économie des projets du FSJJ ont souvent comparé le coût par participant au coût par incarcération pour une durée semblable. Quelques projets indiquaient le coût par participant, qui variait entre 10 $ et 5 000 $ environ, selon les groupes visés, le type de programme et le nombre de personnes touchées par le projet. En revanche, la détention d'un jeune coûte entre 75 000 $ et 100 000 $ par année. Par ailleurs, plus des trois quarts des projets du FSJJ ont obtenu du financement supplémentaire ou un appui non financier et près de la moitié des projets ont pu se poursuivre après la fin du financement du FSJJ.

5.5. Recommandations et résponse de la direction

Bien que l'évaluation appuie la continuation des trios programmes de financement, il y a encore place à l'amélioration, tel qu'indiqué dans cette section.

5.5.1. Enjeu: Échange de renseignements entre les coordonnateurs de PSPIR

L'évaluation a permis de constater qu'il n'y a pas de « processus » clair dans le cas des ordonnances du PSPIR dans certaines administrations; autrement dit, il n'y a pas toujours de façon de déceler les cas possibles, d'ordonner une évaluation ou d'assurer un suivi des cas avant ou après la détermination de la peine. L'examen d'une ordonnance PSPIR est généralement laissé à la discrétion de la Couronne ou de la défense, ce qui peut expliquer le nombre d'ordonnances moins élevé que prévu. Certaines provinces et certains territoires ont pris des mesures pour renseigner les intervenants du système de justice pénale quant aux ordonnances PSPIR et ces mesures ont apparemment été efficaces pour mieux faire connaître l'option de détermination de la peine; cependant, on pourrait améliorer la sensibilisation et la compréhension d'une ordonnance PSPIR, y compris les accusations ou les diagnostics admissibles dans bien des cas. Quelques provinces et territoires ont des manuels PSPIR donnant un aperçu des protocoles applicables ou ont élaboré des bases de données ou des systèmes de suivi (ou sont en train de le faire) pour déterminer les cas possibles et en assurer le suivi. L'amélioration des possibilités de communication et d'échange de renseignements entre les coordonnateurs du PSPIR pourrait permettre aux administrations d'échanger des connaissances en vue de l'élaboration de leurs propres processus PSPIR, ce qui donnerait lieu à une cohérence accrue des pratiques à l'échelle du pays tout en permettant les variations nécessaires entre les différents secteurs de compétence.

Recommandation no 1:

Il est recommandé que la Direction de la mise en œuvre des politiques de la Direction générale des programmes collabore avec les provinces et territoires pour améliorer les possibilités de communication et d'échange de renseignements entre les coordonnateurs du PSPIR.

Résponse de la direction:

En accord. La Direction de la mise en œuvre des politiques, en collaboration avec ses partenaires des provinces et territoires, poursuivra les efforts qu'elle a commencés au cours de l'exercice 2009-2010 pour améliorer les possibilités de communication et d'échange de renseignements entre les coordonnateurs du PSPIR.

Jusqu'ici, une variété de projets subventionnés en vertu de la partie D du PSPIR facilitent la formation et l'échange de renseignements. Par exemple :

5.5.2. Enjeu: Disponibilité de renseignements sur le FSJJ

L'évaluation a permis de constater la nécessité d'améliorer la transparence et la formalisation des processus de demande de financement et d'examen dans le cas du FSJJ, notamment une accessibilité accrue des renseignements du FSJJ. Il faudrait également encourager une augmentation du nombre de demandeurs et une plus grande variété de demandes.

On pourrait améliorer la visibilité du FSJJ en offrant des renseignements plus détaillés et plus à jour en ligne. Par ailleurs, l'évaluation a permis de constater un autre problème en ce qui a trait à la disponibilité des renseignements sur le FSJJ : une analyse et une diffusion insuffisantes des résultats des projets financés dans le cadre du FSJJ. Pour obtenir le résultat escompté, c'est-à-dire mieux faire connaître les approches nouvelles et innovatrices, le FSJJ doit non seulement financer des projets, mais également veiller à ce que les constatations soient consignées et partagées avec les intervenants visés, notamment d'autres projets du FSJJ, des partenaires provinciaux et territoriaux, des demandeurs de financement potentiels et la population en général.

Recommandation no 2:

Il est recommandé que les Programmes et les Affaires ministérielles, Justice pour les jeunes, trouvent des façons d'améliorer l'accès des demandeurs de financement à des renseignements à propos des processus de demande et d'examen dans le cas du FSJJ. Il est également recommandé que les Programmes et les Affaires ministérielles, Justice pour les jeunes, veillent à ce que les constatations soient consignées et partagées avec les intervenants visés, notamment d'autres projets du FSJJ, des partenaires provinciaux-territoriaux, des demandeurs de financement potentiels et la population en général.

Résponse de la direction:

En accord. Le Fonds du système de justice pour les jeunes utilise son site Web comme principal moyen de transmission d'information. Les ressources en ligne ont fait l'objet d'une expansion et d'une mise à jour, et on y trouve désormais les conditions générales du Fonds et le processus d'approbation des nouveaux projets. Les détails sur les projets actuels et antérieurs seront aussi plus faciles d'accès en ligne. On a conçu de nouveaux formulaires et de nouvelles lignes directrices de préparation de rapports et d'évaluation pour les bénéficiaires de fonds afin de soutenir les efforts d'analyse des résultats des projets et de transmettre nos connaissances aux intervenants concernés.

Le Fonds fait régulièrement connaître ses priorités, projets et demandes de propositions aux provinces, aux territoires, ainsi qu'aux ministères et organismes fédéraux. En partie dans le cadre de ses efforts de rayonnement, le Fonds reçoit un plus grand nombre de demandes ayant enregistré seulement une petite somme inutilisée en 2009-2010, et prévoit un financement inutilisé minimal, voire nul, en 2010-2011.

5.5.3. Enjeu: Mesure du rendement et exigences en matière d'évaluation

L'évaluation a constaté une possibilité d'amélioration en ce qui a trait à la mesure du rendement. Les trois volets de financement présentent des défis résultant des écarts relativement au niveau et au type de renseignements offerts par les bénéficiaires de fonds, qui ont une incidence sur la capacité d'évaluer l'efficacité des programmes. L'évaluation a également permis de constater les défis associés à l'établissement d'une distinction entre les répercussions de la LSJPA et les répercussions des volets de financement.

Recommandation no 3:

Il est recommandé qu'un cadre de mesure du rendement couvrant la politique et les volets de financement de l'IJJ et établissant des liens clairs entre les mesures du rendement et les résultats visés soit élaboré.

Résponse de la direction:

En accord. Nous élaborerons un cadre de mesure du rendement exhaustif pour l'IJJ, dans lequel on trouvera un modèle logique à jour, une stratégie de mesure du rendement, et une stratégie d'évaluation.

5.5.4. Enjeu: détention provisoire

L'évaluation a permis de constater que les secteurs de compétence ont observé une diminution du nombre de jeunes accusés, de la charge de travail des tribunaux pour adolescents et des cas de détention des jeunes après une condamnation, ainsi qu'une augmentation correspondante de l'utilisation d'options de substitution en matière de détermination de la peine et du nombre de jeunes dont le cas a été traité par des moyens différents.

L'évaluation a noté les différentes modes de détermination après condamnation et de détention provisoire qui alimentent les statistiques de détention. Le taux global d'incarcération a diminué depuis l'entrée en vigueur de la LSJPA, en conséquence, pour l'essentiel, des réductions en matière de détention après condamnation. Le compte quotidien moyen de jeunes en détention après condamnation a chuté, alors que les taux de détention provisoire sont demeurés relativement stables. Ces tendances se sont traduites par des détentions provisoires qui ont représenté une proportion croissante dans la population de jeunes en détention, à tel point que les jeunes en détention provisoire dépassaient en nombre ceux qui étaient en détention après condamnation.

L'évaluation n'a pas permis d'expliquer la raison pour laquelle les taux de détention provisoire ne diminuent pas au même rythme que les taux de détention après condamnation. Les taux de détention provisoire comme un problème important qu'il convient de régler, notamment parce que les jeunes en détention provisoire sont rarement admissibles à des programmes, mais sont néanmoins susceptibles de passer un certain temps en détention.

Recommandation no 4:

Il est recommandé que le cadre de mesure du rendement prévoie une approche pour examiner les questions se rapportant à la détention provisoire.

Résponse de la direction:

En accord. Nous nous assurerons que le cadre de mesure du rendement comporte une approche permettant d'étudier les dossiers qui se rapportent à la détention provisoire.