Ententes de service relatives à l'accès à la justice Évaluation

SOMMAIRE

1. Contexte

Depuis 1997, le gouvernement fédéral et les trois territoires (Nunavut, Territoires du Nord-Ouest et Yukon) ont conclu des ententes de service relatives à l'accès à la justice (EAJ) prévoyant une aide fédérale en matière d'aide juridique[1], d'assistance parajudiciaire aux Autochtones (APA)[2], ainsi que des services de vulgarisation de l'information juridique (VIJ )[3] dans chaque territoire. Ces ententes ont remplacé celles qui avaient été négociées individuellement pour chacun des volets de programme susmentionnés.

Les plus récentes évaluations du Programme d'aide juridique (PAJ), du Programme APA et du Programme juridique de partenariats et d'innovation (PJPI) (qui prévoit le financement des organismes de VIJ dans chacune des provinces) établissent la pertinence, l'efficacité, l'efficience et l'économie de ces programmes de financement. L'objet principal de l'évaluation des APA est d'étudier ces résultats à la lumière du contexte territorial, ainsi que d'examiner la pertinence et le rendement de l'entente fusionnée à titre de solution de rechange aux trois ententes de financement séparées. L'évaluation couvre principalement la période de 2006-2007 à 2010-2011.

2. Méthodologie

La méthodologie de l'évaluation des APA a consisté en des examens de documents et de dossiers, des visites sur place, et des entrevues avec les principaux intervenants. Un examen des documents de programme a été mené, couvrant les modalités des APA, leur cadre d'évaluation et les études de recherche concernant l'aide juridique, l'APA et laVIJ dans les territoires. Les dossiers du programme des APA, notamment les dossiers administratifs, la correspondance, les comptes rendus de réunions et les plans de travail et autres rapports ont été examinés. En outre, les réclamations annuelles disponibles de chaque territoire pour les exercices financiers couverts par l'évaluation ont été analysées. Les visites sur place dans les capitales territoriales ont permis l'observation sur le terrain de la prestation des services dans chaque administration afin de mieux comprendre le contexte dans lequel les territoires fonctionnent. Au total, 32 entrevues ont été menées avec divers intervenants des APA.

3. Constatations

3.1 Pertinence

On constate un besoin continu d'affectation de fonds aux territoires en matière d'aide juridique, de services d'APA et d'activités de VIJ, et l'entente fusionnée répond à un besoin qui ne serait pas autrement satisfait par trois ententes de financement séparées.

Les évaluations des programmes d'aide juridique et d'APA ainsi que du PJPI (qui fournit du financement aux organismes de VIJ dans chacune des provinces) établissent le besoin de chacun de ces programmes nationaux. Compte tenu de la taille restreinte et de l'éloignement de leurs administrations, une autre approche du financement de ces programmes est justifiée dans les territoires. Grâce à une entente fusionnée, les gouvernements territoriaux obtiennent une souplesse accrue en matière de prestation de services, une mesure considérée nécessaire en raison du caractère restreint et éloigné de leurs populations. Cette latitude est fondamentale, compte tenu des lignes de démarcation entre l'aide juridique et les services d'APA et de VIJ qui ne sont pas aussi clairement délimitées dans les trois territoires que dans les provinces. En outre, le regroupement des ententes de contribution permet de générer des efficiences administratives et des économies de coûts pour les territoires.

On constate une concordance entre les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et l'affectation de fonds aux territoires en matière d'aide juridique et de services de conseillers parajudiciaires et de VIJ.

Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans le versement de fonds pour l'aide juridique en matière pénale et civile et des services des conseillers parajudiciaires et de VIJ dans les territoires, du fait que l'accès à la justice est une responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux. En outre, le financement de l'aide juridique et des services d'APA et de VIJ permet au gouvernement fédéral d'« assurer, au Canada, l'existence d'une société juste et respectueuse des lois, pourvue d'un système de justice efficace, équitable et accessible à tous », comme le stipule l'énoncé de mission du ministère de la Justice.

L'adoption d'une approche spécialisée de l'octroi de ces fonds aux territoires concorde avec les priorités du gouvernement fédéral.

Les priorités fédérales visant à « promouvoir le développement social et économique dans le Nord » et à « améliorer la gouvernance dans le Nord et y transférer des responsabilités afin que les résidants du Nord aient un plus grand contrôle sur leur avenir », sont clairement établies dans la Stratégie pour le Nord du Canada. Comme l'ont souligné les intervenants des APA, le gouvernement fédéral a démontré son engagement à l'égard du Nord en établissant des ententes qui ouvrent la voie à une approche flexible dans les territoires pour la prestation de l'aide juridique et des services d'APA et de VIJ qui tient compte du contexte et des circonstances uniques de chacun des trois territoires.

3.2 Efficacité

Sans la contribution fédérale, la capacité des territoires à offrir des services d'APA, de VIJ et d'aide juridique en matière pénale et civile serait très fortement limitée. Les principaux intervenants ont souligné l'importance du financement fédéral pour soutenir ces services.

La prestation de services d'aide juridique en matière pénale permet d'offrir de façon efficace aux résidents des territoires l'aide dont ils ont besoin pour leur assurer un système de justice juste et accessible. Les intervenants ont décelé certaines lacunes en matière de prestation d'aide juridique en matière civile dans les territoires.

Les normes minimales en matière d'aide juridique - pénale et civile - sont satisfaites dans les trois territoires. Toutefois, les coûts de plus en plus élevés de prestation de services juridiques dans les territoires empêchent les administrations d'offrir de l'aide dans tous les secteurs pour lesquels il existe une demande, et des lacunes dans les secteurs du droit de la famille et des questions d'ordre civil ont été mentionnées.

L'efficacité des services d'APA dans les territoires varie en fonction des administrations et dépend des aptitudes des conseillers parajudiciaires individuels. Cependant, les intervenants s'entendent sur le fait que le Programme fonctionne aussi efficacement que possible, compte tenu des contraintes inhérentes à chaque modèle de prestation, et que les Autochtones accusés tirent de nombreux avantages des services qui leur sont fournis.

Les normes minimales concernant la prestation de services des conseillers parajudiciaires sont satisfaites dans les territoires. Les conseillers parajudiciaires autochtones comblent le fossé entre l'Autochtone accusé et le système de justice, un écart ressenti de façon plus marquée encore dans les territoires que dans le reste du Canada. Le niveau d'efficacité des services dépend néanmoins des conseillers parajudiciaires eux-mêmes, et des difficultés liées à la gestion efficace du volet APA, notamment les taux élevés de roulement et l'isolation, qui empêchent certains territoires d'assurer un programme de façon uniforme d'une collectivité à l'autre.

Les activités de VIJ, lorsqu'elles sont entreprises, le sont d'une manière adaptée au contexte du Nord. Les responsables reconnaissent qu'il serait bon de procéder à davantage d'activités de VIJ, mais hésitent à désigner des fonds pour ce secteur aux dépens des services d'aide juridique aux résidents qui font face à une possibilité d'incarcération.

Étant donné que les activités de VIJ sont généralement menées de façon informelle par la personne qui assure également l'aide juridique et les services d'APA dans deux des territoires, il est difficile de quantifier le nombre d'activités de VIJ entreprises ou d'établir les effets de ces activités. Toutefois, cette autre approche de prestation est appropriée, compte tenu des réalités propres aux régions du Nord, et les gouvernements territoriaux et/ou les organismes de prestation de services trouvent de nouveaux moyens de fournir les services de VIJ aux résidents en dépit des difficultés telles que les langues officielles multiples, les coûts élevés de diffusion de l'information et les faibles niveaux d'accès Internet.

Un consensus se dégage parmi les intervenants du Programme selon lequel l'entente fusionnée est une solution plus appropriée que les ententes de financement séparées.

Les participants aux entrevues conviennent que l'entente fusionnée reconnaît le contexte unique des territoires et leur laisse suffisamment de latitude pour offrir leurs services de façon appropriée. Dans certaines circonstances, la prestation de services d'aide juridique, d'APA et de VIJ est coordonnée par un seul organisme, et la délimitation des ressources et du temps consacrés aux trois différents volets de programme n'est pas toujours réalisable. Dans d'autres circonstances, où il n'est pas possible de dépenser tous les fonds prévus pour un secteur de programme spécifique, la souplesse des APA permet aux responsables territoriaux d'utiliser ces fonds dans un autre volet de programme plutôt que de les laisser s'épuiser.

Les représentants territoriaux reconnaissent par ailleurs les efficiences administratives obtenues en conséquence de l'établissement d'une réclamation annuelle au lieu de trois. Certains intervenants ont également mentionné les bienfaits liés au fait d'avoir un point de contact unique au sein du ministère de la Justice.

Les représentants territoriaux ont souligné plusieurs obstacles à la mesure efficace du rendement et à l'achèvement de la vérification des états financiers. Par conséquent, la soumission des réclamations annuelles peut être retardée.

Malgré différents degrés de capacité en matière de mesure du rendement dans chacun des territoires, les responsables des trois territoires s'entendent sur le fait qu'il y a matière à amélioration dans ce domaine. D'après les commentaires obtenus dans le cadre des entrevues, le coût et le temps nécessaire à l'établissement de la vérification des états financiers constituent la plus grosse difficulté; toutefois, d'autres facteurs comme les méthodes non uniformes de collecte de données et le roulement élevé du personnel contribuent aussi à la difficulté liée à la collecte des données financières et de rendement nécessaires.

3.3 Efficience et Économie

Les APA sont économiques et efficientes. Tous les intervenants s'entendent pour dire qu'une réduction du financement fédéral entraînerait une réduction des services.

Les évaluations des programmes d'aide juridique et d'APA ainsi que du PJPI concluent à l'efficience et à l'économie de ces initiatives.

Un certain niveau d'économie est atteint à l'échelle ministérielle en raison des ententes fusionnées. Les répondants de Justice Canada soulignent l'avantage financier réalisé directement grâce au fait d'avoir une entente à négocier avec chacun des territoires, plutôt que trois, ainsi qu'à n'avoir qu'une réclamation à vérifier pour chaque territoire. À l'échelle des territoires, les responsables soulignent les efficiences administratives obtenues grâce à la mise en place d'une entente fusionnée à la place de trois. Pour la majeure partie, des efficiences sont atteintes en conséquence directe des efforts consentis par les gouvernements territoriaux et/ou les organismes de prestation de services pour optimiser les effets de l'aide juridique et des services d'APA et de VIJ dans le contexte des niveaux de financement actuels.