Direction des services législatifs évaluation

Sommaire

1. Introduction

Afin de répondre aux exigences de la Politique sur l’évaluation établie en 2009 par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), le ministère de la Justice a entrepris une évaluation de la Direction des services législatifs (DSL) en 2012. Cette évaluation couvre la période de 2006-2007 à 2010-2011.

2. Contexte

Au Canada, l’administration de la justice est un champ de compétence partagé entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Le système de justice canadien est aussi défini par la coexistence de deux traditions juridiques : le droit civil au Québec et la common law dans les autres provinces et les trois territoires. La DSL rédige les projets de loi et de règlement exigés par les ministères et organismes fédéraux d’une manière qui reflète les deux traditions juridiques, lorsque le contexte s’y prête. Les deux langues officielles du Canada ajoutent un défi à la rédaction législative. Ainsi, les conseillers législatifs doivent parfois tenir compte de quatre auditoires juridiques, soit les utilisateurs francophones et anglophones du droit civil, et les utilisateurs francophones et anglophones de la common law.

La DSL mène plusieurs activités pour rédiger des projets de loi et de règlement qui répondent à ces exigences, de même qu’aux exigences de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits. La DSL est chargée de publier les lois et règlements, d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques liées aux processus réglementaire et législatif en collaboration avec d’autres organismes centraux, d’élaborer des guides de rédaction et des manuels de référence, de faire de la formation et du rayonnement auprès des ministères et organismes, d’offrir un soutien à la Commission de révision des lois dans le cadre du processus continu d’amélioration de la législation fédérale et, à l’occasion, de fournir des renseignements, des opinions ou des conseils aux avocats plaidants fédéraux sur l’interprétation des lois fédérales.

3. Méthodologie

La méthodologie de cette évaluation a été établie selon une approche fondée sur le risque et fait intervenir plusieurs sources de données. Comme la DSL constitue un secteur de service particulier et spécialisé, l’évaluation a été conçue pour se concentrer sur les protocoles, les processus, les ressources et les normes utilisés pour répondre aux demandes des clients et offrir un service de qualité supérieure plutôt que sur la qualité des produits juridiques Note de bas de page 1 . Les méthodes utilisées pour guider l’évaluation comprennent un examen des documents, une analyse des données administratives et secondaires, une recension des écrits, un examen des dossiers (n=37), des études de cas (n=5), des sondages en ligne auprès du personnel de la DSL (n=93) et des clients (n=151), ainsi que des entrevues avec les principaux intervenants (n=36).

4. Pertinence de la Direction des services législatifs

La pertinence et la nécessité des services de la DSL sont claires. La DSL est le principal fournisseur d’un service essentiel exigé par le gouvernement du Canada. Les connaissances et les compétences particulières et spécialisées des conseillers juridiques et des conseillers législatifs de la DSL répondent aux exigences des services de rédaction législative du système bijuridique et bilingue du Canada. Plus de 10 000 dossiers de rédaction et de consultation ont été traités pendant la période d’évaluation de cinq ans. Les données probantes indiquent une demande continue de ces services et une croissance de la complexité des demandes. Les échéanciers de réalisation des travaux sont de plus en plus courts, et l’incidence des dossiers hautement prioritaires a augmenté.

Les projets de loi et de règlement rédigés par la DSL répondent aux besoins des ministères clients et des organismes centraux, ce qui correspond aux priorités du gouvernement fédéral. Les services de la DSL s’alignent aussi de près sur les deux résultats stratégiques du Ministère : 1) un système de justice équitable, adapté et accessible, qui reflète les valeurs canadiennes; et 2) des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernement fédéral Note de bas de page 2 .

La DSL offre des services législatifs pour les projets de loi et de règlement au gouvernement et soutient le ministre de la Justice dans ses rôles et responsabilités prévus par la loi, qui sont entre autres de veiller à ce que les dispositions des projets de loi et de règlement soient compatibles avec les objectifs et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits,et à ce que les règlements soient examinés à la lumière de la Loi sur les textes réglementaires.

5. Rendement de la Direction des services législatifs

5.1 Efficacité

La DSL soutient l’aspect bijuridique des lois fédérales dans les deux langues officielles. Elle s’est dotée de mécanismes comme des processus de corédaction et d’examen pour veiller à ce que les textes législatifs soient de qualité supérieure et reflètent le contexte bilingue et bijuridique du Canada lorsqu’approprié. Les clients ont exprimé de hauts niveaux de satisfaction quant à l’accès aux lois dans les deux langues officielles et dans les formats requis.

En répondant à des milliers de demandes de services législatifs chaque année, la DSL satisfait les besoins du gouvernement fédéral et respecte son orientation stratégique. En dépit des changements au contexte de rédaction imputables à la prédominance de plus en plus grande des délais courts et des dossiers hautement prioritaires, sans compter l’augmentation de la complexité des dossiers, la DSL répond toujours aux demandes. Les clients sont satisfaits de la qualité des produits de rédaction et des conseils juridiques. La continuité dans l’affectation des conseillers législatifs de la DSL aux demandes ministérielles contribue à une approche fluide et coopérative des besoins en services législatifs. Dans les sections de réglementation ministérielles, l’affectation des mêmes conseillers législatifs de la DSL aux ministères clients, ainsi que l’affectation des conseillers législatifs de la DSL à ces trois sections, est un moyen efficace d’aider les conseillers législatifs à acquérir une meilleure compréhension contextuelle des politiques et programmes de ces ministères. Les employés de la DSL sondés ont signalé un accès particulièrement facile aux experts de la DSL, tels les bijuristes et les jurilinguistes, ce qui contribue à satisfaire aux demandes des clients de façon efficace et précise.

Les clients des études de cas sont satisfaits de l’aide que leur fournit la DSL pour gérer leurs risques juridiques. Certains intervenants clients ont remarqué que les conseils offerts par la DSL sur la gestion des risques étaient utiles et pratiques. Ils ont été satisfaits du niveau de communication et de collaboration, ainsi que du processus de détermination des risques et d’élaboration de stratégies d’atténuation. Les clients des études de cas ont aussi observé que leur participation à ces processus les avait aidés à améliorer leur connaissance des risques juridiques et la façon de les éviter dans l’élaboration future des politiques et des produits législatifs. Les clients qui ont répondu au sondage se sont dits fortement satisfaits du soutien reçu de la DSL pour les aider à gérer le risque.

En l’absence de programmes externes d’enseignement de la rédaction législative, la DSL doit offrir une formation détaillée à ses conseillers législatifs. Elle veut faire en sorte que ses conseillers législatifs aient les compétences spécialisées nécessaires pour rédiger des projets de loi et de règlement dans le contexte canadien. Bien que certains employés de la DSL aient exprimé le besoin d’une formation supplémentaire, ils sont généralement satisfaits de la formation reçue, particulièrement lorsqu’on les compare aux autres fonctionnaires. Le mentorat, qui comprend le jumelage de conseillers législatifs d’expérience avec des conseilleurs législatifs novices, joue aussi un rôle important dans la formation de conseillers législatifs efficaces.

5.2 Efficience et économie

L’attribution des mêmes conseillers législatifs de la DSL aux ministères clients et aux trois sections de réglementation ministérielles facilite non seulement l’efficacité, mais elle améliore l’efficience du processus de rédaction en permettant aux conseillers législatifs d’entretenir des relations de travail fluides et collaboratives avec les clients et les conseillers juridiques des Services juridiques ministériels.

Les ressources allouées à la satisfaction des exigences des clients sont déterminées selon la priorité et la complexité des dossiers, de même que le type de services requis et le ministère ou organisme qui dépose la demande. Souvent, le personnel est réaffecté aux dossiers hautement prioritaires pour répondre à des demandes urgentes. Les clients et le personnel de la DSL craignent que l’augmentation prévue de la demande fasse en sorte que les niveaux de dotation actuels ne suffisent pas pour gérer le volume de travail tout en maintenant la qualité. Les gestionnaires de la DSL observent aussi qu’il arrive souvent que les employés doivent effectuer des heures supplémentaires pour répondre à la demande. Certains employés de la DSL considèrent que ce ne sont pas toujours les bonnes personnes qui sont affectées aux dossiers, compte tenu de leur expérience ou de leur charge de travail. Malheureusement, l’évaluation de l’efficience et de l’économie est limitée par le manque de renseignements dans iCase sur le niveau de complexité et de risque juridique des dossiers de la DSL. Par conséquent, il n’a pas été possible d’évaluer la mesure dans laquelle on affecte aux divers dossiers les conseillers juridiques ou les conseillers législatifs ayant l’expérience nécessaire. En général et si cela est possible, les conseillers législatifs d’expérience sont jumelés aux conseillers législatifs novices, ce qui facilite non seulement le transfert de connaissances, mais permet aussi de réduire les coûts.

Les clients jouent un rôle important dans le processus de rédaction étant donné leur connaissance approfondie des questions stratégiques relatives à la demande législative. Cependant, il semble y avoir des lacunes dans la connaissance qu’ont les clients de leur rôle et de leurs responsabilités dans le processus de rédaction, ce qui risque d’avoir un effet négatif sur l’efficience. Bien que les clients aient déclaré qu’ils connaissent suffisamment bien le processus de rédaction, le personnel de la DSL prétend le contraire. Ce problème est amplifié non seulement par le manque de connaissances des clients du processus législatif, mais aussi par l’absence générale de capacité des secteurs des politiques des ministères clients. Souvent, les politiques sont rédigées en même temps que les lois qui servent à les appuyer.

La DSL fait un effort pour offrir de la formation aux ministères clients afin d’augmenter leur connaissance de la bonne préparation de consignes et de leur rôle dans le processus de rédaction. Les clients qui ont déclaré avoir reçu de la formation de la DSL en ont été fort satisfaits. Cependant, il est de plus en plus difficile de procéder ainsi puisque les possibilités de formation sont limitées par l’augmentation de la charge de travail du personnel de la DSL. Même lorsqu’une formation est donnée aux ministères clients, le taux de roulement de personnel rend difficile le maintien d’un niveau suffisant de connaissances des processus législatif et réglementaire pour soutenir pleinement la rédaction, en particulier dans les ministères où le besoin des services de la DSL ne survient que périodiquement. Comme il est de plus en plus difficile d’offrir de la formation, et par conséquent de faire en sorte que les ministères clients aient le bon niveau de connaissances pour bien soutenir le processus de rédaction législative, les lacunes des connaissances des clients au sujet du processus de rédaction, et particulièrement de leur rôle et de leurs responsabilités par rapport à ce processus, pourraient s’accroître.

L’efficience du processus de rédaction est aussi réduite par la capacité limitée des clients de contribuer de façon égale au processus dans les deux langues officielles. Cela veut dire que l’examen effectué par les personnes les mieux placées pour orienter les conseillers législatifs sur le contexte et la terminologie à préconiser n’est peut-être pas aussi minutieux qu’il devrait l’être. Bien que les conseillers législatifs aient exprimé des préoccupations par rapport à la connaissance du français de leurs clients, ces derniers ont l’impression que leur soutien du processus de rédaction dans les deux langues officielles est suffisant (probablement compte tenu des niveaux inférieurs de compétence requis en français pour les activités quotidiennes dans les ministères par rapport à ceux qu’exige la rédaction de projets de loi et de règlement en deux langues).

La DSL est en mesure de soutenir le personnel et de faciliter la productivité grâce à l’utilisation d’outils de technologie de l’information (TI). Ces outils améliorent non seulement la capacité et l’efficience, mais ils assouplissent les conditions de travail, notamment en permettant aux conseillers législatifs des sections de la réglementation de faire du télétravail Note de bas de page 3 . Les employés de la DSL sondés se sont dits hautement satisfaits des outils de TI auxquels ils ont accès. Selon les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2011, ils sont plus satisfaits du matériel qui leur est confié que les autres fonctionnaires.

Les gestionnaires de la DSL sont moins satisfaits des processus de recouvrement des coûts dont il est question dans le modèle financier mixte. La plupart des intervenants ont parlé du fardeau administratif et du manque de formation pour naviguer dans le système de facturation. Toutefois, ce système suffit à couvrir les coûts de la DSL et est appelé à devenir encore plus efficace, alors que les gestionnaires et les clients se familiariseront avec celui-ci et que les problèmes de facturation seront réglés. En avril 2012, le Ministère a mis en œuvre un projet d’amélioration du recouvrement des coûts actuellement utilisé par l’ensemble des secteurs des services juridiques, y compris la DSL. L’incidence de ce projet fera l’objet d’évaluations futures.