Secteur du droit public évaluation

Sommaire

1. Introduction

Le Secteur du droit public (SDP) est une ressource fondamentale de Justice Canada où l’on offre des services juridiques spécialisés et une expertise stratégique sur les questions de droit public, au besoin, aux juristes du ministère de la Justice et aux autres ministères et organismes fédéraux. Le Secteur a pour objectifs d’offrir des services juridiques de grande qualité et de contribuer à une approche pangouvernementale uniforme des questions de droit public. Le SDP est composé de sept sections spécialisées en consultation juridique, en consultation stratégique et en élaboration de politiques : Section du droit constitutionnel, administratif et international (SDCAI), Section des droits de la personne (SDP), Section du droit à l’information et à la protection des renseignements personnels (SDIPRP), Section des services des affaires judiciaires, des cours et des tribunaux administratifs (SAJCTA), Direction générale du droit commercial international (JLT), Section du droit privé international (SDPI), et Section du droit des langues officielles (SDLO).

L’évaluation du SDP s’est déroulée de décembre 2011 à janvier 2013. Il s’agit de la première évaluation du SDP ainsi que de l’une des premières évaluations des services juridiques en vertu de la Politique sur l’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor. Conformément à cette politique, l’évaluation porte sur les questions fondamentales de pertinence et de rendement du SDP. Elle couvre le travail du SDP entre les exercices 2007-2008 et 2011-2012.

2. Méthodologie

L’évaluation a donné lieu à un examen des documents et des données, à des entrevues avec les principaux intervenants, soit les juristes des Services juridiques ministériels (SJM) et d’autres secteurs de Justice qui ont collaboré avec le SDP, les juristes du SDP et les représentants des ministères et organismes clients, à un examen de 29 dossiers fermés dans lesquels le SDP avait offert des services juridiques, à dix études de cas parmi les 29 dossiers examinés, notamment des entrevues avec des représentants de ministères et d’organismes clients, et le personnel du SDP affecté à ces dossiers, ainsi qu’à quatre groupes de discussion (deux groupes de juristes du SDP et deux groupes d’avocats des SJM ou d’avocats plaidants régionaux). Une technique de triangulation a été utilisée pour vérifier et valider les constatations ainsi dégagées et pour déterminer les constatations générales de l’évaluation.

3. Constatations

Besoin continu

D’après les discours du Trône et les rapports budgétaires, plusieurs priorités du gouvernement se rapportent aux secteurs et aux enjeux liés au droit public, notamment des initiatives stratégiques dans les domaines des droits de la personne, de l’amélioration du système de justice, de la lutte contre la discrimination, du secret professionnel de l’avocat, de la sécurité nationale, de la gouvernance et des langues officielles. Les clients des services juridiques du SDP ont aussi indiqué un besoin continu de son expertise en droit public, particulièrement dans les dossiers très complexes ou risqués qui concernent le droit public. Bien que le SDP ait observé une légère baisse de la demande des services juridiques offerts entre 2007-2008 et 2011-2012, la demande a été touchée en partie par le recouvrement des coûts des services juridiques obtenus auprès de la SDCAI, de la SDP et de la SDIPRP, ainsi que par les efforts réalisés par les autres juristes de Justice pour réduire les coûts juridiques des clients. Étant donné qu’on n’utilisera plus le recouvrement des coûts dans l’un ou l’autre des services juridiques du SDP à compter de 2013-2014, on s’attend à une hausse de la demande des services.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

Le SDP appuie le programme politique et législatif du gouvernement fédéral, qui touche inévitablement aux questions de droit public. Depuis cinq ans, on remarque une belle harmonisation entre les priorités et les engagements gouvernementaux décrits dans les rapports sur le budget fédéral, les discours du Trône, les plans opérationnels du SDP, et les engagements établis dans les Rapports sur les plans et les priorités du ministère de la Justice. Les sections du SDP appuient une vaste gamme de priorités gouvernementales, comme les initiatives stratégiques de sécurité nationale, les propositions en droit pénal, la mise en application du Plan d’action économique du Canada, les accords commerciaux et d’investissement, et la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne.

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le SDP aide le ministre de la Justice et Procureur général à s’acquitter de ses responsabilités en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice. L’harmonisation des services juridiques du SDP avec la Loi sur le ministère de la Justice se fait par son travail de conseils aux ministères et organismes clients sur les questions de droit public et par la représentation de l’État dans les litiges touchant aux questions de droit public (au niveau national et international).

3.1. Rendement

Efficacité

Cette évaluation, qui s’appuie sur de multiples éléments de preuve, révèle que les clients du SDP (principalement les SJM et les juristes régionaux) considèrent que les services juridiques que leur a donnés le SDP étaient rapides, cohérents et utiles, en dépit du milieu de travail souvent rendu difficile par les nombreuses demandes de conseils urgentes. Cette satisfaction par rapport à la rapidité a été observée dans l’ensemble du SDP, à l’exception de la JLT, où l’on observe une charge de travail plus lourde que dans les autres sections du SDP sur le plan des heures consacrées aux dossiers activement gérés. Les personnes interrogées ont indiqué qu’elles avaient tardé à recevoir des réponses aux demandes qu’elles avaient adressées à la JLT. Par conséquent, les efforts d’amélioration de la rapidité du service pourraient être orientés sur la JLT et ses éventuelles contraintes de ressources.

Cette évaluation révèle aussi quelques points qu’on pourrait améliorer sur les plans de la cohérence ou de l’utilité des conseils. L’évolution du milieu de travail du SDP, où ses conseils juridiques sont communiqués directement aux ministères et organismes clients et de façon plus large à l’ensemble du gouvernement fédéral, signifie que ses avis juridiques sont communiqués à un auditoire élargi. Par ailleurs, certains juristes des SJM croient que les conseils donnés par quelques sections, notamment la SDCAI et la SDP, étaient quelquefois trop techniques ou académiques pour les ministères ou organismes clients, au point où les juristes des SJM devaient les réécrire, une pratique que l’on considère comme une mauvaise utilisation du temps des juristes. Le SDP a réagi en élaborant des pratiques optimales sur les avis juridiques et chacune des sections mise sur des pratiques optimales et des cadres de gestion de la qualité qui tiennent compte d’enjeux comme la façon de communiquer des conseils juridiques aux clients. Compte tenu de ces résultats, le SDP voudra peut-être envisager d’autres façons de réagir à cette évolution dans sa pratique du droit, et des solutions optimales pour travailler avec les juristes qui demandent les conseils afin que le but et l’utilisation des conseils, y compris les personnes auxquelles ils s’adressent, soient clairement définis.

Plusieurs éléments de preuve confirment que le SDP offre des conseils juridiques cohérents. On organise des consultations internes du SDP, ainsi qu’avec d’autres juristes de Justice et d’autres ministères et organismes concernés lorsque le besoin se présente. Le SDP et les autres juristes du Ministère signalent qu’en cas de désaccords, qui seraient peu nombreux, il est possible de trouver des solutions de façon informelle au moyen de consultations et de réunions entre les juristes du SDP et des SJM ou les juristes régionaux. On recense quelques points qui pourraient éventuellement être améliorés. Bien que les avis conjoints des sections du SDP ne soient pas toujours une bonne solution lorsque plus d’une section du SDP est concernée par un enjeu juridique, certains intervenants remarquent que les sections du SDP pourraient produire des avis conjoints plus souvent qu’elles le font à l’heure actuelle. L’évaluation révèle aussi que le Comité consultatif national sur le droit (CCND), la structure formelle de Justice pour veiller à l’uniformité des conseils juridiques, n’est pas utilisée souvent. Les raisons sont nombreuses, y compris la perception d’un manque de clarté sur le rôle du CCND et l’ignorance générale de l’existence du Comité. Ainsi, il y aurait lieu d’examiner le mandat du CCND et de clarifier son rôle au Ministère.

Le SDP s’acquitte de la tâche d’informer les hauts fonctionnaires, décisionnaires et avocats plaidants du gouvernement des risques juridiques, des options juridiques et des options stratégiques, le cas échéant. Les clients signalent qu’ils accordent de la valeur aux contributions du SDP à la gestion des risques juridiques. Bien que le SDP contribue un peu moins à informer les intervenants des options stratégiques et des stratégies de contentieux, les SJM et avocats plaidants occupant ce rôle principal, les principaux intervenants sont satisfaits du niveau et de la qualité de la contribution du SDP. Le processus d’information est considéré généralement efficace par l’information qu’il donne aux hauts fonctionnaires sur les questions de droit public et les risques juridiques. On exprime certaines préoccupations par rapport au long processus d’approbation des notes d’information, qui peut créer des retards, et à la nature du processus d’information, où le SDP répond aux demandes d’information plutôt que de déterminer également s’il doit informer les hauts fonctionnaires. Cependant, le SDP mise sur d’autres processus pour informer les hauts fonctionnaires lorsque ceux-ci sont responsables de certains dossiers.

L’évaluation conclut que le SDP contribue à l’élaboration de positions juridiques uniformes et à l’adoption d’une approche pangouvernementale des questions juridiques défendues devant les tribunaux. On considère que la communication de la position du gouvernement aux intervenants nationaux revient principalement au ministère ou organisme client plutôt qu’au SDP. De plus, le SDP doit respecter les lois sur le secret professionnel de l’avocat et la confidentialité, qui peuvent aussi limiter la mesure dans laquelle les juristes du SDP communiquent avec les intervenants nationaux externes.

L’évaluation a produit un nombre limité de preuves de l’efficacité du SDP dans la défense de la position du gouvernement au niveau international, quoique, selon les exemples fournis dans les documents et par les intervenants, le SDP est fort respecté au niveau international, et son travail contribue à communiquer efficacement les positions juridiques du Canada devant les tribunaux internationaux et au sein d’autres tribunes internationales.

L’évaluation confirme que le SDP joue activement son rôle de formation des juristes de Justice. En tout, ses sections ont offert plus de 200 événements à plus de 3 600 participants par l’intermédiaire de la Direction du développement professionnel (DDP) du Ministère. Ces chiffres sous-représentent la formation offerte par le SDP, puisque les sections offrent beaucoup de formations sans faire appel à la DDP. L’évaluation a répertorié plusieurs lacunes ou autres enjeux relativement aux renseignements sur la formation du SDP. Étant donné l’importance de la formation du SDP dans la promotion du Secteur et l’information des autres avocats sur les questions de droit public, il se peut que le SDP souhaite procéder à d’autres examens systématiques de sa formation au niveau du secteur et/ou des sections pour veiller à ce que la formation qu’il offre réponde aux besoins.

En matière de formation des juristes du SDP, les résultats de l’évaluation indiquent que le taux de satisfaction par rapport à la formation et aux possibilités de développement des compétences offertes au SDP a diminué pendant la période d’évaluation. Les juristes du SDP expliquent ce phénomène par le besoin d’une formation adaptée aux experts en la matière, jugée limitée par les restrictions budgétaires sur les déplacements et l’inscription aux formations offertes par les tiers. De plus, on adopte d’autres mesures de formation de base pour satisfaire aux exigences de formation juridique permanente (FJP) des barreaux provinciaux.

Tous les éléments de preuve indiquent que les juristes du SDP sont considérés comme des experts en droit public. Les juristes des SJM remarquent que cette expertise leur permet d’obtenir l’approbation des clients pour consulter le SDP. Les autres juristes du Ministère reconnaissent généralement que le SDP mise sur des compétences qui dépassent ce que les SJM pourraient offrir en matière de droit public.

Efficience et économie

L’évaluation révèle que le SDP fonctionne de façon efficiente et économique, à quelques exceptions près. Le SDP aurait suffisamment de ressources (humaines, technologiques, matérielles et financières) pour gérer la demande de services. La seule section qui semble présenter un déficit de ressources est la JLT, où les avocats portent une charge de travail qui dépasse beaucoup les normes des autres sections du SDP et du Ministère quant au nombre d’heures à investir dans un exercice. Le SDP voudra peut-être redoubler d’efforts pour déterminer si la JLT aura suffisamment de ressources pour répondre aux demandes projetées, d’autant plus que le gouvernement accorde notamment priorité à la négociation d’autres accords commerciaux et d’investissement au niveau international.

Nous ne savons pas encore quelles seront les conséquences du fait que le SDP n’ait plus besoin de facturer le recouvrement des coûts sur la capacité du Secteur de gérer la demande et de maintenir sa capacité de réponse, sa qualité et son efficience dans la prestation de services. Compte tenu que l’évaluation indique que le recouvrement des coûts a pu réduire la demande de services du SDP dans les dossiers secondaires (à faible risque et peu complexes), on prévoit que la demande pourrait augmenter. Le SDP envisagera peut-être d’examiner les effets de la nouvelle approche de financement sur la demande, la prestation de services et l’efficience administrative après l’exercice 2013-2014. Les résultats de cette évaluation pourront servir de base.

Généralement, le SDP offre des services juridiques rentables. En fait, pendant la période couverte par l’évaluation, les dépenses du SDP ont connu une hausse modeste à peine supérieure à 3 %. Le Ministère a mis sur pied le Modèle de pratique du droit (MPD) comme méthode pour réaliser des économies, mais son applicabilité au SDP a été remise en question par les intervenants. Ceux-ci considèrent que la nature complexe et spécialisée du travail du SDP limite la possibilité d’affecter du travail peu risqué et peu complexe aux avocats débutants. Malheureusement, comme le niveau de complexité et le risque juridique de la plupart (99 %) des dossiers du SDP ne sont pas entrés dans iCase, l’évaluation ne peut confirmer cette perception. Même si ces données étaient accessibles, l’unité d’analyse (le dossier) n’est peut-être pas la bonne puisque c’est souvent l’urgence des demandes juridiques (et un dossier peut contenir de multiples demandes) qui crée le besoin qu’un avocat-conseil intervienne. Pour faciliter la gestion du Secteur, démontrer qu’il respecte l’esprit du MPD et qu’il fonctionne le plus efficacement possible, il se peut que le Secteur veuille élaborer des indicateurs de rendement liés à l’affectation des tâches (dossier, demandes juridiques) appropriés pour le SDP et qu’il est possible de suivre.

L’un des domaines dans lesquels on pourrait augmenter l’efficacité selon l’évaluation est la qualité des demandes de services juridiques, qui varient en clarté et en exhaustivité. Les demandes floues ou en double, ou la mauvaise compréhension des attentes des besoins du client, peuvent créer des tâches supplémentaires non nécessaires. La formation et l’amélioration des communications entre le SDP et les autres juristes du Ministère devraient améliorer la qualité des demandes juridiques. Justipédia serait également un outil essentiel à l’amélioration de l’efficacité pour les juristes du SDP et les autres juristes de Justice, qui peuvent utiliser Justipédia pour déterminer si on a déjà produit des avis juridiques sur une question de droit en particulier.