Secteur du droit public évaluation

4. Principales constatations

Cette section combine les données de tous les éléments de preuve et présente les constatations découlant des questions globales d’évaluation de la pertinence et du rendement.

4.1 Pertinence

L’évaluation s’est penchée sur la pertinence des services juridiques du SDP relativement au besoin continu de ses services compte tenu de l’augmentation de la demande et de la complexité des services juridiques offerts, la capacité du SDP de répondre aux priorités gouvernementales, et le soutien que le SDP donne aux obligations législatives et aux résultats stratégiques de Justice Canada.

4.1.1 Besoin continu des services juridiques du SDP

Preuves d’un besoin continu d’expertise en droit public

L’évaluation a recensé des preuves d’un besoin continu d’expertise en droit public au gouvernement du Canada et d’un rôle continu pour le SDP, qui apporte cette expertise.

Les priorités gouvernementales laissent toujours entrevoir un besoin de participation du SDP. Les discours du Trône et les rapports budgétaires recensent plusieurs secteurs et enjeux prioritaires liés au droit public, comme des initiatives stratégiques dans les domaines des droits de la personne, de l’amélioration du système de justice, de la lutte contre la discrimination, du secret professionnel de l’avocat, de la sécurité nationale, de la gouvernance et des langues officielles (discours du Trône, 2010; 2011). Des documents internes indiquent que le travail des sections du SDP répond à ces secteurs prioritaires. Compte tenu que le travail du SDP est motivé par les demandes des ministères et organismes clients et des autres juristes de Justice, les services du SDP sont, d’une certaine manière, une réaction au travail des ministères et organismes fédéraux par défaut. Les clients et juristes consultés pour cette évaluation confirment que les services offerts par le SDP sont nécessaires; la plupart des intervenants reconnaissent que le SDP offre un service essentiel au ministère de la Justice et au gouvernement fédéral.

Les résultats de l’évaluation illustrent que les perceptions sur le besoin du SDP sont liées à l’expertise des juristes du SDP. La plupart des principaux intervenants représentant les SJM ont remarqué que l’expertise reconnue du SDP en droit public, au-delà de ce que les SJM peuvent apporter, aide à l’approbation du client pour consulter le SDP. De multiples éléments de preuve confirment que les employés du SDP sont considérés comme des experts en droit public, et que les clients et juristes de Justice font confiance à l’expertise du SDP. Dans l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010, les juristes et avocats plaidants des SJM qui travaillent directement avec le SDP ont attribué au Secteur une cote composée de 8,8 sur 10 pour l’expertise (surpassant la cible ministérielle de 8,0 sur 10) Note de bas de page 9 . De plus, quatre sections du SDP ayant fait l’objet d’une évaluation indépendante (SDCAI, SDP, SDLO et SDIPRP) ont reçu une cote de 8,8 ou plus pour leur niveau de connaissances d’expert (tableau 4). La plupart des intervenants (principaux intervenants, personnes interrogées dans le cadre des études de cas, et participants aux groupes de discussion) ont également reconnu que les juristes du SDP sont considérés comme un regroupement d’experts en droit public au sein du gouvernement du Canada et se sont dit satisfaits de l’expertise du SDP.

Tableau 4 : Cotes des SJM et avocats plaidants par rapport à l’expertise du SDP (notes sur 10)
Indicateur d’expertise SDP en général SDCAI SDP SDLO SDIPRP
SDAC SDIP
Expertise composée 8,8 N/A N/A N/A N/A N/A
Niveau de connaissances d’expert N/A 8,8 9,1 9,1 9,1 9,3
Apport d’une perspective stratégique N/A 8,0 8,6 8,3 8,5 8,6
Démonstration d’un bon jugement juridique N/A 8,6 9,0 8,9 8,9 8,9

Source : Enquête sur la satisfaction des clients du ministère de la Justice 2010.

Note : Les cellules N/A indiquent que les renseignements ne sont pas disponibles.

Au moment de l’enquête, la réorganisation de la SDAC et de la SDIP en une seule SDCAI ne s’était pas encore produite. Pour refléter la structure actuelle, les résultats des deux anciennes sections se trouvent sous SDCAI.

D’après les documents et les intervenants, les enjeux prioritaires du gouvernement sont de plus en plus complexes, et il en est de même pour les conseils juridiques qu’on sollicite. Comme les intervenants indiquent que le SDP est surtout consulté dans les dossiers les plus risqués et complexes, il n’est pas déraisonnable de s’attendre à ce que le besoin de services spécialisés en droit public augmente par suite de la hausse du nombre d’enjeux complexes et risqués au gouvernement. D’après un grand nombre de principaux intervenants, la complexité des conseils sollicités auprès du SDP augmente, particulièrement dans le domaine des droits de la personne. Les principaux intervenants remarquent que les lois sur les droits de la personne touchent plusieurs niveaux de gouvernement au Canada et exigent la consultation d’autres ministères fédéraux, comme le MAECI, Citoyenneté et Immigration Canada, et Sécurité publique. Cependant, comme très peu de dossiers du SDP s’étaient vus attribuer un niveau de risque et de complexité dans iCase (moins de 1 %), il est impossible de vérifier objectivement cette observation.

Demande de services du SDP et facteurs influant sur la demande

Les preuves d’un besoin continu des services du SDP font fi d’une diminution apparente de la demande globale de services du SDP. Selon les données iCase, le nombre de dossiers activement gérés par le SDP a diminué d’environ 5 % entre 2007-2008 et 2011-2012, étant passé de 2 774 à 2 646 (voir figure 2) Note de bas de page 10 . Cette diminution est observée dans les services consultatifs et le soutien aux services de rédaction législative, tandis qu’on observe une légère augmentation du nombre de dossiers de contentieux. Il faut interpréter ces résultats avec prudence. Comme on l’explique à la section 3.6, les juristes du SDP n’utilisent pas toutes les mêmes pratiques d’ouverture de dossiers de consultation, ce qui peut signifier que le nombre de dossiers sous-estime la demande de services du SDP.

Figure 2 : Nombre de dossiers activement gérés selon le type d'activité juridique - 2007-2008 à 2011-2012

Figure 2 : Nombre de dossiers activement gérés selon le type d'activité juridique - 2007-2008 à 2011-2012

Figure 2 - Équivalent textuel

Un graphique montrant les tendances des « dossiers activement gérés » sur l'axe vertical de 0 à 3 500 dossiers et « exercice » sur l'axe horizontal, de 2007-2008 à 2011-2012.

Les dossiers des Services du contentieux sont indiqués sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à un peu moins de 500 dossiers
  • 2008-2009 à 500 dossiers
  • 2009-2010 à un peu moins de 500 dossiers
  • 2010-2011 à un peu moins de 500 dossiers
  • 2011-2012 à 500 dossiers

Les dossiers du Soutien législatif sont indiqués sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 450 dossiers
  • 2008-2009 à 480 dossiers
  • 2009-2010 à 450 dossiers
  • 2010-2011 à 400 dossiers
  • 2011-2012 à 300 dossiers

Les dossiers des Services consultatifs sont indiqués sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 1 900 dossiers
  • 2008-2009 à 2 000 dossiers
  • 2009-2010 à un peu plus de 2 000 dossiers
  • 2010-2011 à 2 000 dossiers
  • 2011-2012 à 1 900 dossiers

Le nombre total de dossiers pour le SDP est indiqué sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 2 700 dossiers
  • 2008-2009 à 2 900 dossiers
  • 2009-2010 à 2 800 dossiers
  • 2010-2011 à 2 700 dossiers
  • 2011-2012 à 2 600 dossiers

Source : iCase.

Compte tenu des limites de l’analyse du nombre de dossiers pour évaluer la demande de services juridiques, les données sur les heures consacrées par les avocats sont une meilleure indication de la demande de services juridiques. Lorsqu’on tient compte des heures consacrées par les avocats aux dossiers activement gérés, les résultats montrent une légère baisse à compter de 2008-2009 (voir figure 3). Pendant toute la période, le nombre d’heures de services juridiques offerts par le SDP a diminué de 6 %.

Figure 3 : Nombre total d'heures consacrées aux dossiers activement gérés selon le type d'activité juridique – 2007-2008 à 2011-2012

Figure 3 : Nombre total d'heures consacrées aux dossiers activement gérés selon le type d'activité juridique – 2007-2008 à 2011-2012

Figure 3 - Équivalent textuel

Un graphique démontrant les « heures de services juridiques » sur l’axe vertical, de 1 – 160 000 heures, et « exercice » sur l’axe horizontal, de 2007-2008 à 2011-2012.

Les heures des Services du contentieux sont indiquées sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 30 000 heures
  • 2008-2009 à 40 000 heures
  • 2009-2010 à 38 000 heures
  • 2010-2011 à 30 000 heures
  • 2011-2012 à 21 000 heures

Les heures du Soutien législatif sont indiquées sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 25 000 heures
  • 2008-2009 à 30 000 heures
  • 2009-2010 à 30 000 heures
  • 2010-2011 à 30 000 heures
  • 2011-2012 à 22 000 heures

Les heures des Services consultatifs sont indiquées sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 78 000 heures
  • 2008-2009 à 62 000 heures
  • 2009-2010 à 70 000 heures
  • 2010-2011 à 75 000 heures
  • 2011-2012 à 77 000 heures

Le nombre total d’heures est indiqué sur le graphique de la façon suivante :

  • 2007-2008 à 130 000 heures
  • 2008-2009 à 138 000 heures
  • 2009-2010 à 137 000 heures
  • 2010-2011 à 136 000 heures
  • 2011-2012 à 122 000 heures

Source : iCase.

La demande variait selon la section. Dans certains cas, la demande sous forme d’heures consacrées aux dossiers demeurait passablement constante (SDP, SDIPRP, et SAJCTA). La SDCAI montrait une augmentation modérée du nombre d’heures, tandis que les autres sections, comme la SDLO et la SDPI, montraient des hausses considérables. L’une des sections, la JLT, affichait une baisse considérable du nombre d’heures (voir le tableau 5).

Tableau 5 : Total d’heures consacrées aux dossiers activement gérés par section – 2007-2008 à 2011-2012
Section 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 % de variation
2007-2008
à 2011-2012
Dossiers Heures Dossiers Heures Dossiers Heures Dossiers Heures Dossiers Heures Dossiers Heures
SDCAI 813 22,575 931 24,603 900 26,757 906 28,024 789 25,377 -3% 12%
SDP 718 26,925 717 27,297 675 24,969 704 26,933 723 26,228 1% -3%
SDIPRP 594 10,654 561 13,688 673 12,502 654 10,438 606 11,280 2% 6%
SDLO 142 6,328 173 7,460 148 7,768 135 9,315 130 8,628 -8% 36%
SDPI 74 4,986 98 6,833 80 6,231 74 7,766 91 8,606 23% 73%
SCSNote de tableau a 152 11,471 174 8,528 138 6,759 121 6,440 86 5,567 -43% -51%
SAJCTA 36 8,775 38 8,646 39 7,232 39 8,507 38 8,803 6% 0%
JLT 245 38,061 207 38,933 196 41,607 167 33,939 183 28,123 -25% -26%
TOTAL 2,774 129,775 2,899 135,989 2,849 133,826 2,800 131,362 2,646 122,613 -5% -6%

Source : iCase.

Note : Il se peut que le total d’une colonne ne corresponde pas à la somme des chiffres de la même colonne en raison des arrondissements.

Note de la tableau a

On a créé la Section consultative spéciale (SCS) pour permettre la saisie de la comptabilisation du temps dans iCase pour le Secrétariat du droit de l’aviation et pour les juristes qui doivent offrir des conseils et du soutien dans des dossiers de nature spéciale, ou qui travaillent à des projets ou dossiers spéciaux propres à des activités de gestion. La SCS comprend aussi les dossiers de gestion et de politique juridique de la SPDP qui sont restés ouverts après les deux réorganisations de la SPDP en 2010 et en 2011, pour faciliter les travaux en cours depuis cette réorganisation et les saisies dans iCase par le gestionnaire de la SPDP. Le Secrétariat du droit de l’aviation a été retiré du SDP, et les anciens dossiers de la SPDP seront prochainement conclus. Ainsi, cette catégorie de comptabilisation du temps sera éliminée progressivement, ce qui explique la baisse du nombre d’heures de plus de 50 %.

Retour à la référence de la tableau a referrer

Bien qu’on puisse souvent considérer la demande comme un indicateur du besoin, les résultats de l’évaluation indiquent que d’autres facteurs influent sur la demande de services du SDP, indépendamment (ou en dépit) du besoin ou de la volonté de services du SDP. Plusieurs éléments de preuve indiquent que les facteurs de recouvrement des coûts font partie des décisions de demande de services du SDP et qu’ils influent, dans une certaine mesure, sur le nombre global de demandes, de même que la nature des demandes de services du SDP. Comme il en est question à la section 2.2, ce ne sont pas toutes les sections du SDP qui optent pour le recouvrement des coûts. Par conséquent, le recouvrement des coûts ne se répercutera que sur la demande de services juridiques pour la SDCAI, la SDP et la SDIPRP.

En ce qui a trait au nombre de demandes, les rapports de 2010 issus de la vérification des portefeuilles Note de bas de page 11 ont révélé une baisse de la demande des services du SDP imputable au recouvrement des coûts (Direction générale de la vérification interne, 2010b). Ce résultat est soutenu par les intervenants de l’évaluation, puisque bon nombre d’intervenants qui ont pris part à l’évaluation (principalement dans le cadre des entrevues avec les principaux intervenants et des groupes de discussion) ont établi que le recouvrement des coûts était un problème qui limitait la volonté de certains clients de consulter le SDP ou créait davantage d’hésitation à consulter. Bien que la plupart des répondants à l’Enquête sur la satisfaction des clients n’aient pas recensé d’obstacles à l’obtention des services du SDP, sur les 65 qui l’ont fait, la majorité a mentionné le recouvrement des coûts.

Les intervenants de l’évaluation et la vérification des bureaux de portefeuille de 2010 ont aussi permis de recenser certains effets du recouvrement des coûts sur le rôle que joue le SDP dans les dossiers. Selon ces sources, pour certains ministères et organismes clients, le recouvrement des coûts s’est traduit par :

Par ailleurs, quelques-uns des principaux intervenants et des participants aux groupes de discussion ont mentionné que certains SJM avaient commencé à élaborer leur expertise interne (en réponse au recouvrement des coûts) pour réduire leur besoin de consulter le SDP. Bien que les résultats de l’évaluation n’indiquent pas qu’il s’agit d’une pratique courante, cela vaut la peine d’en parler compte tenu de l’importance de l’expertise des juristes du SDP et du rôle du SDP dans la prestation de services juridiques indépendants et impartiaux et de l’apport d’une perspective pangouvernementale Note de bas de page 12 .

Il faut toutefois savoir que les conséquences du recouvrement des coûts que révèle l’évaluation sont principalement mineures. D’après la plupart des intervenants de l’évaluation, les juristes du SDP sont consultés lorsqu’ils doivent l’être (c.-à-d. lorsqu’une expertise en droit public est vraiment nécessaire), et les intervenants ont dénombré moins d’obstacles à la consultation dans les grands dossiers (complexes ou à risque élevé). L’examen des dossiers et les études de cas soutiennent ce point de vue des intervenants puisqu’ils indiquent que le SDP est présent dès les premières étapes dans les dossiers délicats, complexes ou à risque élevé. Dans la majorité des dossiers et des cas, les juristes du SDP sont engagés avant la première analyse des risques juridiques, avant que le client ait pris une décision fondée sur les options juridiques et/ou les stratégies de contentieux, ou avant que les autres secteurs de Justice aient donné des conseils au client sur les questions de droit public. Ainsi, si le recouvrement des coûts peut être un facteur qui influe sur le nombre total de demandes, il ne semble pas avoir d’effet significatif sur l’engagement du SDP au moment où cela compte dans les grands dossiers de droit public.

Comme on l’indique à la section 2.2, aucune section du SDP ne fera l’objet d’un recouvrement des coûts au début de 2013-2014. Si l’analyse qui précède peut donc présenter une moins grande utilité directe, puisqu’elle porte sur une situation qui fera bientôt partie du passé, elle donne tout de même des preuves que la décision de ne plus exiger que la SDCAI, la SDP et la SDIPRP adoptent le recouvrement des coûts est justifiée. Elle élimine ces obstacles éventuels à l’accès à des conseils juridiques spécialisés qu’offrent ces sections. Ces constatations font aussi allusion à l’éventuelle difficulté que ces sections pourraient connaître. Le recouvrement des coûts n’incitera plus d’autres juristes de Justice à prendre des mesures pour gérer leurs demandes de services juridiques de la SDCAI, la SDP et la SDIPRP. La difficulté de ces sections sera de gérer l’augmentation éventuelle de la demande de leurs services au cours des prochaines années.

4.1.2 Harmonisation avec les priorités, objectifs, rôles et responsabilités du Ministère et du gouvernement fédéral

Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Comme on le mentionne à la section 4.1.1, le travail du SDP soutient les priorités du gouvernement fédéral de plusieurs façons. La comparaison des Rapports sur les plans et les priorités et des plans opérationnels des sections avec les discours du Trône et les rapports budgétaires annuels révèle que le travail du SDP cherche désormais à maintenir une harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada. En voici quelques exemples :

Les principaux intervenants reconnaissent généralement que les services du SDP soutiennent le gouvernement. D’ailleurs, ils ont remarqué le rôle que jouent les juristes du SDP dans le processus de GRJ (analysé en détail à la section 4.2.3 ) et dans la limitation de la responsabilité future de l’État en contribuant à la gestion des risques et à la défense des lois du Canada.

Soutien du ministère de la Justice

En vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, Justice Canada a pour mandat de soutenir le rôle du ministre de la Justice et Procureur général du Canada. En proposant des conseils juridiques et en aidant divers ministères et organismes fédéraux à rédiger les lois et à élaborer de nouveaux services et de nouvelles politiques pour soutenir les priorités du gouvernement, le SDP aide à faire respecter le mandat de Justice Canada de conseiller les dirigeants des ministères fédéraux sur toutes les questions de droit qui les concernent (art. 5b)). En représentant l’État dans les litiges sur le droit public (au niveau national et international), le SDP s’acquitte des responsabilités en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, c’est-à-dire de « se charger de toutes les poursuites intentées par ou contre l’État ou un ministère » (art. 5d)).

Comme le travail des sections du SDP varie, le SDP soutient les obligations législatives du ministre de la Justice dans plusieurs domaines différents. En voici des exemples :

Ce faisant, le SDP aide aussi le ministre à « veiller au respect de la loi dans l’administration des affaires publiques » (donc de répondre aux exigences décrites à l’article 4 de la Loi sur le ministère de la Justice).

Les résultats de l’évaluation indiquent par ailleurs que le SDP aide le ministère de la Justice à atteindre ses résultats stratégiques. En ce qui a trait au premier résultat stratégique du Ministère (un système de justice équitable, adapté et accessible qui reflète les valeurs canadiennes), on peut dire que le statut indépendant du SDP (c. -à-d. son autonomie par rapport aux autres ministères et organismes fédéraux) assure une approche élargie et pangouvernementale des questions de droit public (voir section 4.2.2 ). D’ailleurs, les activités du SDP (dans l’évaluation des répercussions des instruments de droits de la personne sur la politique de législation intérieure, la négociation de textes internationaux en droits de la personne et d’instruments de droit international privé, la définition des droits et des obligations du Canada en matière de droit international sur le commerce et l’investissement, etc.) soutiennent ce résultat d’un système de justice équitable, adapté et accessible (ministère de la Justice, 2008b).

Les intervenants de l’évaluation reconnaissent généralement que les services du SDP soutiennent le second résultat stratégique du ministère de la Justice : des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernement fédéral. Selon les principaux intervenants, non seulement le SDP offre-t-il des services juridiques de grande qualité directement (voir section 4.2.1 ), mais les clients et les autres juristes consultent le SDP pour qu’ils puissent, à leur tour, soutenir le gouvernement fédéral en proposant des conseils et des services juridiques de grande qualité.