Secteur du droit public évaluation

4. Principales constatations

4.2 Rendement – Atteinte des résultats escomptés (efficacité)

Selon la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l’évaluation du rendement consiste à analyser l’efficacité, de même que l’efficience et l’économie. Les sous-sections qui suivent portent sur l’efficacité du SDP, autrement dit la mesure dans laquelle le SDP atteint ses résultats escomptés.

4.2.1 Services juridiques rapides et cohérents

L’évaluation a révélé un haut niveau de satisfaction par rapport aux services fournis par le SDP. Tel que mentionné à la section 4.1.1 , les juristes du Secteur sont vus comme des experts par les clients et les juristes de Justice qui collaborent avec le SDP. Le Secteur a reçu une cote de 8,8 sur 10 en ce qui concerne la satisfaction générale au sujet des services de consultation juridique des juristes des SJM et des avocats plaidants qui ont pris part à l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010 (voir le tableau 6). En décrivant leur satisfaction par rapport aux services du SDP, les intervenants de l’évaluation ont déclaré que :

Tableau 6 : Évaluation des SJM et avocats plaidants sur la qualité des services du SDP (notes sur 10)
Indicateur de qualité SDP en général SDCAI SDP SDLO SDIPRP
SDAC SDIP
Satisfaction globale 8,8 8,7 8,9 8,8 8,8 8,8

Source : Enquête sur la satisfaction des clients du ministère de la Justice de 2010.

Note : Au moment de l’enquête, la combinaison de la SDAC et de la SDIP en une seule SDCAI ne s’était pas encore produite. Pour refléter la structure actuelle, les résultats des deux anciennes sections se trouvent sous SDCAI.

Comme tous les services juridiques au ministère de la Justice, le travail du SDP est guidé par les normes de service ministérielles. Ces normes de service démontrent que le Ministère est bel et bien déterminé à offrir des services de grande qualité (c.-à-d. rapides, adaptés et utiles) aux ministères et organismes fédéraux. Dans le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux 2005, la plupart des répondants du SDP ont convenu que les normes de service étaient clairement définies et régulièrement appliquées par les juristes (Statistique Canada, 2005) Note de bas de page 13 . Même si les plus récents sondages auprès des fonctionnaires fédéraux (ceux qu’on a réalisés en 2008 et en 2011) ne contenaient pas de questions particulières sur les normes de service, d’autres éléments de preuve indiquent que, dans l’ensemble, le SDP offre des services utiles, rapides et de grande qualité.

Qualité des services du SDP

La plupart des intervenants (principaux intervenants, personnes interrogées dans le cadre des études de cas et participants aux groupes de discussion) sont généralement satisfaits des services du SDP, en particulier ceux qui représentent les juristes des SJM, les avocats plaidants et les clients qui travaillent avec le SDP, et ont reconnu que le travail des juristes du SDP était d’une grande qualité. Les intervenants ont nommé les bonnes relations qu’établissent les juristes du SDP avec les personnes qui demandent des conseils et la bonne compréhension des enjeux parmi les juristes du SDP comme facteurs contribuant à la qualité des services du SDP. Le rapport de 2008 issu de la vérification du SDP révèle aussi la satisfaction par rapport à la qualité des services du SDP.

D’autres éléments de preuve révèlent l’utilisation par le SDP de processus de gestion ou de contrôle de la qualité et/ou sa participation à ces processus. Ces structures, outils et processus visent à favoriser des services juridiques de haute qualité. Plusieurs sections du SDP dirigent des groupes de pratique ministériels, c’est-à-dire des cercles informels et volontaires de juristes de Justice qui s’intéressent à une spécialité juridique en particulier. Ceux-ci servent de tribunes d’échange d’information qui s’appuient sur le savoir existant et améliorent par ricochet la qualité des services juridiques. Les groupes de pratique dirigés par les sections du SDP sont les suivants : Section du droit constitutionnel, administratif et international (SDCAI); la LCDP(SDP); les droits linguistiques (SDLO) et AIPRP(SDIPRP). Les sections du SDP misent aussi sur des groupes de pratique internes, qui se réunissent régulièrement ou au besoin. De plus, le SDP compte plusieurs outils et processus pour veiller à la qualité de ses services juridiques. Le Secteur a établi un groupe de travail chargé de préparer un document de pratiques optimales en rédaction d’avis juridiques. Les listes de contrôle, les documents contenant des pratiques optimales, les cadres de gestion de la qualité et les cahiers d’orientation font partie des exemples d’outils offerts dans les différentes sections. Ces outils offrent, par exemple, des conseils sur les communications avec le client, le format des conseils juridiques, et les rôles et responsabilités pour l’assurance de la qualité (y compris le mentorat et l’examen par des pairs ou un superviseur). En fait, la plupart des dossiers visés par l’examen des dossiers ont révélé des preuves d’examens des pairs ou d’un superviseur des documents écrits. Pour les juristes peu expérimentés, il existe d’autres mécanismes d’assurance de la qualité. Le Ministère mise sur un programme de mentorat pour les avocats débutants, et certaines sections du SDP ont aussi leur propre programme de mentorat. Ensemble, ces outils et processus démontrent que le SDP a les mécanismes en place pour offrir des services juridiques de haute qualité.

Rapidité des services du SDP

Les résultats de l’évaluation montrent que le SDP est généralement capable de répondre aux demandes de façon rapide et de respecter les délais même s’ils sont serrés. Dans l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010, le SDP a reçu une note composée de 8,9 sur 10 pour la rapidité de ses services, et certaines sections du SDP (SDCAI, SDP, SDLO, et SDIPRP) ont reçu des notes composées bien supérieures à la cible ministérielle de 8,0 pour l’ensemble des indicateurs liés à la rapidité (c.-à-d. facteurs à la reconnaissance des demandes et à la gestion des délais – voir le tableau 7).

Tableau 7 : Évaluation des SJM et avocats plaidants sur la rapidité des services du SDP (notes sur 10)
Indicateur de rapidité SDP en général SDCAI SDP SDLO SDIPRP
SDAC SDIP
Rapidité générale 8,9 N/A N/A N/A N/A N/A
Accusé de réception rapide des demandes N/A 8,7 9,1 8,8 8,9 9,0
Négociation d’échéances mutuellement satisfaisantes N/A 8,6 9,0 8,7 8,9 9,0
Information de la prolongation des délais, le cas échéant N/A 8,7 8,9 8,7 8,8 9,0
Respect des délais fixés d’un commun accord N/A 8,8 9,0 8,8 8,9 9,0

Source : Enquête sur la satisfaction des clients du ministère de la Justice de 2010.

Note : Les cellules N/A indiquent que les renseignements n’existent pas.

Au moment de l’enquête, la combinaison de la SDAC et de la SDIP en une seule SDCAI ne s’était pas encore produite. Pour refléter la structure actuelle, les résultats des deux anciennes sections se trouvent sous SDCAI.

L’examen des dossiers et les études de cas soutiennent la capacité du Secteur d’offrir des services rapides; dans tous les dossiers examinés dans le cadre de l’évaluation, le SDP n’a raté qu’un seul délai imposé par un client en raison d’autres questions urgentes et du temps supplémentaire qu’il a dû consacrer à un examen des pairs, et les deux dossiers de contentieux examinés ne contenaient pas de mention de délai de tribunal raté, en dépit du fait que le SDP eût reçu des demandes urgentes dans la plupart des dossiers, dont la majorité devaient faire l’objet d’une réponse en trois jours ou moins. Les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont confirmé l’échéancier des services du SDP en remarquant que la communication régulière entre le SDP et les avocats des SJM favorisait la rapidité; lorsque les sections du SDP sont régulièrement informées de l’état d’avancement des dossiers, les juristes du SDP n’ont pas besoin d’autant de temps de « rattrapage » à la suite d’une demande. Les principaux intervenants ont aussi établi que, lorsqu’une tâche doit être exécutée rapidement, les juristes du SDP sont généralement aptes et disposés à fournir des conseils préliminaires entre-temps, jusqu’à ce que la version intégrale des conseils puisse être élaborée.

En dépit de la satisfaction générale de la rapidité des services du SDP, les résultats de l’évaluation indiquent quelques problèmes de rapidité propres à certaines sections. La JLT semble avoir eu plus de mal à obtenir des services rapides que les autres sections du SDP. Les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont mentionné que cela peut prendre beaucoup de temps pour recevoir les avis de la JLT. Les intervenants consultés pour l’évaluation ont attribué ces retards de la réception des avis de la JLT surtout à la lourde charge de travail de la direction générale. Les données administratives soutiennent cette conclusion, puisque le personnel juridique de la JLT (avocats et autres juristes) porte la plus lourde charge de travail des sections du SDP, qui, à 2 163 heures pour 2011-2012, excède nettement la norme de 1 300 heures par avocat de Justice. La gestion de la charge de travail de la JLT fait l’objet d’une autre analyse à la section 4.3.2 .

Cohérence et utilité des services du SDP

Dans l’ensemble, l’évaluation indique que les services du SDP sont utiles pour les personnes qui en font la demande. La vaste majorité (environ 93 %) ont jugé que la cohérence des services juridiques offerts par le SDP était soit « bonne » (32 %) ou « très bonne » (61 %), et le SDP a reçu une évaluation composée élevée de 8,7 sur 10 pour l’utilité globale et la profondeur ou la forme de ses services juridiques (voir le tableau 8, page suivante). Les intervenants de l’évaluation ont confirmé cette impression, les principaux intervenants, participants aux groupes de discussion et personnes interrogées dans le cadre des études de cas ayant généralement reconnu que les services du SDP sont pertinents, cohérents et utiles.

Les résultats de l’évaluation indiquent toutefois quelques problèmes éventuels sur le côté pratique des conseils juridiques du SDP. Les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont déclaré qu’à l’occasion, les conseils du SDP n’étaient pas donnés dans le format « préféré » du client. Ces intervenants ont mentionné que les conseils fournis par la SDCAI et la SDP sont parfois trop techniques ou « académiques » pour les ministères et organismes clients, qui ne peuvent les comprendre ou les utiliser; dans certains cas, les juristes des SJM doivent rédiger de nouveau les conseils pour que les clients puissent en tenir compte. Comme l’illustre le tableau 8, sur les indicateurs d’utilité étudiés dans l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010, la SDCAI et la SDP sont celles qui ont reçu les plus faibles notes sur la mesure dans laquelle elles « offrent une orientation pratique pour régler le problème juridique », la SDCAI ayant reçu une note tout juste inférieure à la cible ministérielle de 8,0/10.

Cependant, d’autres éléments de preuve indiquent que cette observation reflète un problème de communication plus qu’un problème des conseils comme tels. Les participants aux groupes de discussion représentant les juristes de Justice à l’extérieur du SDP ont parlé du besoin de différents types de conseils pour réagir à certaines situations. Dans certains cas (comme les travaux sur le contentieux liés à la politique ou concernant la Cour suprême), il est nécessaire d’adopter une approche académique/technique/théorique, tandis que dans d’autres situations, il est préférable d’opter pour des conseils plus pratiques qui s’adressent au client. Les participants aux groupes de discussion ont indiqué que les juristes du SDP et les personnes qui demandent les services du SDP sont tous responsables de faire en sorte que les besoins du client soient bien communiqués pour être satisfaits. Dans l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010, la SDCAI et la SDP ont reçu leur deuxième pire note d’utilité sur la mesure dans laquelle ces sections « répondaient aux attentes en ce qui a trait à l’ampleur et à la nature des conseils juridiques nécessaires », en indiquant qu’il y a place à amélioration de la clarification des attentes avant que les conseils soient donnés.

Tableau 8 : Évaluation des SJM et avocats plaidants sur l’utilité des services du SDP (notes sur 10)
Indicateur de l’utilité SDP en général SDCAI SDP SDLO SDIPRP
SDAC SDIP
Utilité générale 8,7 N/A N/A N/A N/A N/A
Profondeur et forme générales 8,7 N/A N/A N/A N/A N/A
Compréhension totale des faits entourant la question pour laquelle vous avez obtenu de l’aide N/A 8,7 8,9 8,9 8,8 8,9
Détermination des attentes en ce qui a trait à l’ampleur et à la nature des conseils juridiques nécessaires N/A 8,3 8,8 8,6 8,6 8,8
Mesure dans laquelle l’ampleur et la nature des conseils juridiques offerts ont répondu aux attentes N/A 8,5 9,0 8,8 8,6 8,9
Prestation de conseils juridiques clairs N/A 8,5 8,8 8,8 8,8 8,9
Orientation pratique pour régler le problème juridique N/A 7,9 8,6 8,3 8,4 8,7

Source : Enquête sur la satisfaction des clients du ministère de la Justice de 2010.

Note : Les cellules N/A indiquent que les renseignements n’existent pas.

Au moment de l’enquête, la combinaison de la SDAC et de la SDIP en une seule SDCAI ne s’était pas encore produite. Pour refléter la structure actuelle, les résultats des deux anciennes sections se trouvent sous SDCAI.

Selon certains intervenants de l’évaluation représentant le SDP, la perception sur le but des conseils du SDP évolue. Autrefois, de nombreux juristes considéraient que les conseils du SDP s’adressaient aux juristes des SJM, et que les juristes des SJM adapteraient les conseils pour répondre aux besoins des clients. Cependant, cette pratique a évolué ; les SJM offrent de plus en plus de conseils du SDP directement aux clients (peut-être en réponse aux pressions de temps ou de budget). La possibilité d’attentes différentes et d’inefficacités subséquentes des juristes des SJM, lorsque ceux-ci révisent les avis du SDP pour leurs clients, signalent qu’il est nécessaire que le SDP et les juristes des SJM communiquent mieux leurs besoins et leurs attentes de conseils juridiques. Cette situation englobe les juristes des SJM qui informent le SDP de tout renseignement utile sur la situation de leur client pour que les conseils juridiques rédigés par le SDP soient pratiques et utiles pour le client. De plus, les intervenants remarquent maintenant que les avis juridiques sont distribués de façon beaucoup plus large au gouvernement. Le SDP et le Ministère, de façon plus générale, prennent des mesures pour réagir à cette évolution en pratique en produisant des documents sur la façon de communiquer le risque juridique et sur les pratiques optimales de rédaction d’avis juridiques.

4.2.2 Uniformité des conseils du SDP

L’évaluation comportait trois niveaux d’uniformité de base : 1) l’uniformité interne – autrement dit, la mesure dans laquelle les conseils sur les questions de droit public sont uniformes à l’intérieur du SDP (ou entre les sections du SDP); 2) l’uniformité au ministère de la Justice (c. -à-d. la mesure dans laquelle le Ministère « parle d’une seule et même voix »); et 3) l’uniformité dans l’ensemble du gouvernement fédéral (c.-à-d. la mesure dans laquelle on adopte une perspective « pangouvernementale » sur les questions juridiques). En général, l’évaluation révèle que le SDP contribue – par des consultations efficaces et appropriées – à l’uniformité à chacun des trois niveaux.

Uniformité interne : approche uniforme à l’intérieur du SDP

Les preuves illustrent que, pour la plupart, les sections du SDP font des consultations internes et que celles-ci résultent en une approche uniforme des questions de droit public dans l’ensemble du SDP.

Comme on le mentionne à la section Méthodologie du présent rapport (section 3.3), on a choisi les dossiers des études de cas en partie pour permettre une exploration des consultations, collaborations ou interactions dans les dossiers. L’examen des dossiers et les études de cas illustrent qu’il y a des consultations entre plusieurs sections du SDP. Les résultats de l’examen des dossiers montrent notamment que les juristes du SDP ont consulté d’autres sections du SDP à des moments critiques dans la majorité des dossiers examinés.

Ces consultations semblent se traduire par une approche uniforme dans l’ensemble du SDP; les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont reconnu que le SDP a été en mesure de maintenir une uniformité interne dans les dossiers concernant plusieurs sections du SDP. Les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010 indiquent aussi une uniformité interne; 93 % des répondants ont déclaré que la cohérence entre les sections était soit « bonne » ou « très bonne » lorsque plus d’une section du SDP participait à la prestation de services de consultation juridique (voir le tableau 9 ).

Tableau 9 : Évaluation des SJM et avocats plaidants sur la cohérence des conseils du SDP entre les sections (n=142)
Cohérence des services de consultation juridique pour les demandes exigeant l’intervention de deux ou plusieurs sections du SDP Très bonne Bonne Acceptable Médiocre Évaluation impossible
Satisfaction à l’égard de la cohérence des conseils juridiques donnés 61 % 32 % 4 % 1 % 2 %

Source : Enquête sur la satisfaction des clients du ministère de la Justice de 2010.

Bien que les consultations à l’intérieur du SDP semblent bien fonctionner, les intervenants consultés pour l’évaluation ont indiqué une certaine possibilité de coordonner encore mieux les sections. Les principaux intervenants et participants aux groupes de discussion (en particulier ceux qui représentaient les juristes des SJM et les avocats plaidants qui avaient travaillé avec le SDP) ont mentionné que plusieurs sections du SDP pouvaient produire des avis communs dans un plus grand nombre de situations. À certains moments, plusieurs sections du SDP intéressées à la même question de droit public ont produit des avis séparément, tandis que les juristes des SJM ont déclaré qu’un avis commun aurait été utile. Cependant, il faut savoir que, compte tenu de la mesure dans laquelle le travail du SDP varie entre les sections, les avis communs ne sont pas recommandés dans tous les dossiers exigeant l’apport de plusieurs sections du SDP.

D’après les intervenants, une récente amélioration qui contribue aussi à l’uniformité des conseils juridiques est Justipédia, la base de données unifiée du Ministère pour les précédents juridiques qui a été lancée au début de 2012. Les intervenants considèrent Justipédia comme un outil essentiel pour assurer l’uniformité en permettant aux juristes du SDP (et du reste de Justice) d’accéder aux avis antérieurs et à des renseignements sur la position des sections du SDP dans certains dossiers.

Uniformité à l’intérieur du ministère de la Justice : Justice « parle d’une seule et même voix »

Le rôle du SDP pour assurer l’uniformité des conseils ministériels est mis en évidence dans plusieurs éléments de preuve. Les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas reconnaissent généralement que le SDP joue un rôle de coordination au ministère de la Justice en contribuant à l’objectif du Ministère de « parler d’une seule et même voix » Note de bas de page 14 . Comme les avocats du SDP formulent des conseils juridiques à plusieurs ministères et organismes sur des questions de droit public, ils sont en position de veiller à ce que les conseils juridiques liés au droit public qu’ils offrent aux ministères et organismes clients (soit directement ou par l’intermédiaire des conseils fournis par les juristes des SJM) soient uniformes.

Au même titre que les consultations entre les sections du SDP se traduisent par une approche uniforme, les preuves indiquent que les consultations entre le SDP et les autres juristes de Justice créent une approche ministérielle uniforme des questions de droit public. L’examen des dossiers est une preuve des consultations régulières et appropriées entre le SDP et les juristes des SJM; dans la majorité des dossiers examinés, les juristes du SDP consultaient les juristes des SJM soit régulièrement (c.-à-d. au moins une fois par semaine) ou à des moments critiques du dossier. Les études de cas montrent aussi des consultations plus fréquentes dans les dossiers à risque élevé très complexes, et davantage de consultations à des moments clés des dossiers.

Ces consultations semblent contribuer efficacement à des ententes. L’évaluation n’a trouvé que très peu de désaccords non résolus entre le SDP et les juristes des SJM au sujet des questions de droit public concernant le SDP. En fait, les différences d’opinion entre le SDP et les juristes de Justice étaient très peu nombreuses dans les dossiers examinés et les études de cas réalisées pour l’évaluation. Les intervenants de l’évaluation soutiennent eux aussi la rareté des désaccords entre le SDP et les avocats responsables dans les dossiers.

Il est intéressant de noter que l’accord dans les dossiers de consultation est généralement obtenu sans l’utilisation des structures formelles qui existent. Comme on l’indique à la section 2.1.1, le CCND contribue à ce que le ministère de la Justice « parle d’une seule et même voix » dans les dossiers de consultation. Présidé par le SMA du SDP, le comité sert de tribune pour les hauts fonctionnaires de Justice qui souhaitent discuter de dossiers juridiques non contentieux dans lesquels il peut y avoir des positions divergentes Note de bas de page 15 . Bien qu’il ait originalement été conçu comme organe décisionnel, la situation a changé, et le CCND propose désormais des recommandations au sous-ministre. L’idée derrière le CCND est que les questions pourraient être soumises au comité par les membres du Conseil d’administration (SPGA/SMA et directeurs généraux régionaux) lorsqu’il est impossible de résoudre les opinions divergentes sur les questions interportefeuilles ou intersectorielles par les processus traditionnels. Il est toutefois rare qu’on fasse appel à ce comité. Le CCND est passablement actif dans le domaine du secret professionnel de l’avocat et des autres questions ayant un effet sur l’ensemble du Ministère; cependant, un nombre relativement faible de cas ont été soumis au CCND depuis sa formation. En fait, bien qu’on ait prévu des réunions mensuelles à l’origine, le comité ne s’est réuni que de six à huit fois depuis sa création en avril 2009.

Les intervenants de l’évaluation ont énuméré quelques raisons pouvant expliquer son manque d’utilisation :

Bien que toutes ces raisons puissent contribuer au manque d’utilisation du CCND, le niveau d’utilisation n’est peut-être pas un problème pour le Ministère. Contrairement au contentieux, marqué par les délais et le besoin d’une résolution rapide, les questions consultatives sont généralement moins urgentes. Par conséquent, bien que le Comité national du contentieux soit beaucoup plus sollicité que le CCND, il s’agit peut-être d’une bonne chose. Quelques intervenants ont souligné que le comité avait l’intention d’aborder les questions transversales qui touchent la majeure partie du Ministère, si bien que son utilisation n’est pas souvent nécessaire. De plus, les résultats de l’évaluation indiquent aussi que des processus de résolution des différends plus informels suffisent pour régler la majorité des désaccords dans les questions de droit public entre les juristes de Justice. De multiples éléments de preuve (examen des dossiers, études de cas, entrevues avec les principaux intervenants, et groupes de discussion) indiquent que les différences d’opinion entre le SDP et le juriste responsable sont résolues au moyen de discussions et de réunions informelles des juristes, qui établissent la position du Ministère. Les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas, en particulier, ont décrit la relation respectueuse entre le SDP et les juristes des SJM et remarqué que la reconnaissance mutuelle de l’expertise et des perspectives permet de faire en sorte qu’une entente soit conclue.

Étant donné son manque d’utilisation, son manque de clarté sur la nécessité de le consulter ou non et l’ignorance générale de son existence, il peut être préférable que le Ministère révise le mandat du CCND et en clarifie le rôle.

Uniformité dans l’ensemble du gouvernement : une perspective « pangouvernementale »

En travaillant avec plusieurs juristes des SJM et ministères et organismes clients, les juristes du SDP sont bien placés pour adopter une perspective nationale des questions juridiques. Au même titre que le rapport de la Commission Glassco de 1962 soulignait l’importance de l’impartialité des conseils juridiques, les intervenants ont établi que l’impartialité du SDP et son positionnement central au ministère de la Justice étaient un facteur considérable qui contribuait à la capacité du secteur de promouvoir une perspective nationale et pangouvernementale sur les questions de droit public. Les principaux intervenants ont notamment émis l’opinion selon laquelle le SDP est mieux placé que les juristes des SJM pour adopter la perspective pangouvernementale étant donné leur indépendance et leur travail avec des clients dans l’ensemble du gouvernement.

Une fois de plus, les résultats de l’évaluation – principalement ceux tirés de l’examen des dossiers – indiquent que le SDP effectue au besoin des consultations avec d’autres ministères et organismes fédéraux, et que ces consultations contribuent à une approche pangouvernementale des questions de droit public. Les juristes du SDP ont consulté d’autres ministères susceptibles d’être touchés sur la plupart des dossiers examinés pour l’évaluation. Bien que les entrevues avec les principaux intervenants ainsi que les études de cas aient révélé quelques tensions et désaccords entre le SDP et d’autres ministères ou organismes, ces problèmes ont généralement pu être résolus dans le cadre de réunions et de consultations.

Toutefois, l’évaluation a soulevé quelques questions sur les personnes pouvant être responsables d’établir si d’autres ministères ou SJM seront touchés par une question de droit public et de les en informer et de les mobiliser. Le ministère de la Justice a établi plusieurs « pratiques optimales » sur la prestation de conseils juridiques. Bien que ces pratiques rappellent l’importance d’échanger de l’information et de procéder à des consultations avec des collègues de Justice, le Ministère ne semble pas donner d’orientation explicite sur la façon de faire participer les autres ministères et organismes et ne les nomme pas. Les participants aux groupes de discussion ont généralement reconnu que la responsabilité de reconnaître les autres secteurs du gouvernement à mobiliser revient au SDP et aux juristes des SJM. Selon eux, le dossier détermine si c’est le SDP ou le personnel juridique des SJM qui est le mieux placé pour déterminer ces situations. Cependant, il peut être avantageux pour le SDP d’envisager d’offrir d’autres conseils aux juristes sur cette question.

4.2.3 Information des avocats plaidants, décisionnaires et hauts fonctionnaires du gouvernement

Selon le modèle logique conçu pour le SDP, celui-ci a un rôle à jouer pour informer les avocats plaidants, les décisionnaires et les hauts fonctionnaires du gouvernement des risques juridiques, des options juridiques et des options stratégiques. Cette section porte donc sur les preuves de la contribution du SDP dans chacun de ces domaines.

Le rôle du SDP pour informer les intervenants de l’existence de risques juridiques

La GRJ est « le mécanisme qui consiste à prendre et à concrétiser des décisions qui limitent la fréquence et la gravité des problèmes juridiques qui pourraient nuire à la capacité du gouvernement d’atteindre avec succès ses objectifs » (ministère de la Justice, 2007b). Ainsi, la GRJ comporte plusieurs étapes et activités différentes, notamment :

Le processus de GRJ consiste aussi à réévaluer les risques juridiques, si nécessaire, au fur et à mesure que les problèmes se présentent.

L’évaluation a révélé que le SDP joue un rôle important dans le processus de GRJ, bien que ce rôle varie selon le dossier. Si les preuves indiquent que les juristes du SDP sont présents à chacune des étapes de la GRJ (du repérage et de l’évaluation à la communication, et à l’élaboration de stratégies ou d’options pour gérer le risque), il se peut qu’ils n’aient pas un rôle à chacune des étapes de chacun des dossiers.

Bien que le rôle ne soit pas le même d’un dossier à l’autre, l’évaluation indique que les juristes du SDP apportent une certaine contribution à la GRJ dans la plupart des dossiers, et que cette contribution est valorisée. Les juristes du SDP ont contribué aux discussions sur les risques juridiques dans la majorité des dossiers examinés pour l’évaluation. L’examen des dossiers a donné des preuves des contributions du SDP aux opinions sur les niveaux de risque attribués et aux rapports sur les litiges aux conséquences importantes. Ceux qui travaillent auprès des juristes du SDP valorisent leur contribution à la GRJ. Les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont exprimé de hauts niveaux de satisfaction par rapport à la participation des juristes du SDP aux questions associées aux risques juridiques, et le SDP a reçu des résultats élevés (surpassant la cible ministérielle de 8,0 sur 10) pour son rendement relativement au risque juridique dans l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2010 (voir le tableau 10).

Tableau 10 : Évaluation des SJM et avocats plaidants sur le rendement du SDP relativement au risque juridique (notes sur 10)
Indicateur de risque juridique SDP en général SDCAI SDP SDIPRP SDLO
SDAC SDIP
Évaluation composée du rendement du SDP relativement au risque juridique 8,6 N/A N/A N/A N/A N/A
Exécution d’une analyse approfondie des risques juridiques liés au problème pour lequel des conseils ont été reçus N/A 8,4 8,8 8,8 8,8 8,6
Recommandation de stratégies pour atténuer les risques juridiques prévus sur la question pour laquelle des conseils ont été reçus N/A 8,1 8,8 8,5 8,7 8,5

Source : Enquête sur la satisfaction des clients du ministère de la Justice de 2010.

Note : Les cellules N/A indiquent que les renseignements n’existent pas.

Au moment de l’enquête, la combinaison de la SDAC et de la SDIP en une seule SDCAI ne s’était pas encore produite. Pour refléter la structure actuelle, les résultats des deux anciennes sections se trouvent sous SDCAI.

Le rôle du SDP pour informer les intervenants des options juridiques ou stratégiques

Les résultats de l’évaluation indiquent que le SDP est un peu moins présent dans l’élaboration des options stratégiques et des stratégies du contentieux que dans l’élaboration des options juridiques. L’examen des dossiers a révélé que les services du SDP englobent les options juridiques et les analyses des risques juridiques dans la majorité des dossiers; cependant, les services liés aux options stratégiques et aux stratégies de contentieux ont été offerts dans moins de la moitié des dossiers examinés. Les participants à l’évaluation soutiennent ces constatations, puisque les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas donnent un point de vue selon lequel le rôle du SDP consiste davantage à conseiller sur les risques juridiques associés aux options stratégiques qu’à conseiller directement sur les options stratégiques. De plus, bien que certaines sections contribuent à l’élaboration plus que d’autres, le processus est généralement un processus commun entre le SDP et les juristes des SJM ou avocats plaidants. Les juristes du SDP n’assument pas la responsabilité de conseiller par rapport à l’élaboration des politiques puisqu’ils connaissent moins les besoins et les capacités des clients que les juristes des SJM. Quoi qu’il en soit, les principaux intervenants se disent généralement satisfaits de la participation des juristes du SDP à l’élaboration d’options et à la planification des imprévus lorsqu’ils apportent ces contributions.

Le rôle du SDP pour informer les hauts fonctionnaires de Justice

L’examen des dossiers et les entrevues avec les principaux intervenants indiquent que le SDP joue un rôle pour informer les hauts fonctionnaires des questions de droit public et des risques juridiques qui y sont associés. La quasi-totalité des fichiers examinés pour l’évaluation ont été soumis à l’attention des hauts fonctionnaires ou des hautes instances de Justice, principalement au moyen de notes d’information et de documents d’évaluation des risques.

Les principaux intervenants ont répertorié quelques limites au processus de breffage, notamment celles-ci :

Quoi qu’il en soit, bon nombre de principaux intervenants ont reconnu que le processus d’information fonctionnait bien. Le SDP a élaboré d’autres mécanismes pour informer les hauts fonctionnaires lorsqu’ils sont responsables d’un dossier. Par exemple, il y a des réunions bilatérales régulières entre le SMA du SDP et chaque directeur de section, de même que des réunions bihebdomadaires des directeurs pour informer le SMA, qui informe à son tour le sous-ministre à la réunion Hebdo info. De plus, le SMA du SDP distribue des renseignements sur les dossiers pertinents, les récentes décisions des tribunaux, ou les questions de droit public susceptibles d’intéresser les membres du Conseil exécutif et les chefs de portefeuille pour les tenir au courant.

4.2.4 Défense de la position du gouvernement du Canada

On s’attend à ce que le SDP contribue à une défense efficace de la position du gouvernement du Canada, tant au niveau national qu’au niveau international. Au niveau national, le SDP devrait contribuer à l’élaboration de positions juridiques uniformes et d’une approche pangouvernementale des questions juridiques défendues devant les tribunaux par l’État ou contre celui-ci. Au niveau international, on demande au SDP de collaborer à la défense de la position du Canada dans les négociations internationales, devant les tribunaux internationaux, et aux réunions d’organismes internationaux. Les consultations d’intervenants facilitent la formulation d’une position pour le Canada.

Défendre la position du gouvernement du Canada à l’échelle nationale

Les résultats de l’évaluation indiquent que les sections du SDP jouent effectivement un rôle dans la communication de la position du gouvernement du Canada à l’échelle nationale. Comme on l’explique à la section 4.2.2 , l’examen des documents, les entrevues et les études de cas donnent des preuves que les juristes du SDP consultent généralement les intervenants au niveau national lorsque la situation l’exige. Par exemple, la majorité des onze dossiers relatifs aux enjeux internationaux examinés procurent des preuves écrites des efforts du SDP pour informer les intervenants nationaux à l’extérieur du gouvernement fédéral des droits et obligations du gouvernement du Canada en vertu des instruments internationaux, et un peu plus de la moitié contenaient des preuves des efforts du SDP pour informer les autres représentants fédéraux.

De plus, l’évaluation a prouvé que le rôle du SDP dans la communication avec les intervenants nationaux à l’extérieur du gouvernement fédéral varie et qu’elle peut être limitée dans certaines situations. Les intervenants qui ont pris part à l’évaluation ont déclaré qu’il n’est pas toujours nécessaire ni approprié que le SDP consulte directement les intervenants de l’extérieur du gouvernement fédéral; dans certains cas, la consultation d’un ensemble élargi d’intervenants est la responsabilité du ministère client, plutôt que du SDP. L’examen des dossiers semble lui aussi soutenir l’observation selon laquelle le SDP ne participe pas toujours à la communication avec les intervenants nationaux; il contribue à l’élaboration de produits de communication d’usage national (p. ex., notes d’information, fiches pour la période de questions/points de discussion, Infocapsules) dans moins de la moitié des dossiers examinés. Les intervenants établissent aussi que, même s’il recherche la transparence, le SDP doit respecter le secret professionnel de l’avocat et les lois sur la confidentialité, qui peuvent limiter une fois de plus la mesure dans laquelle les juristes du SDP communiquent avec les intervenants nationaux extérieurs.

Défendre la position du Canada au niveau international

La SDPI, la JLT, la SDP et la SDCAI Note de bas de page 16 sont les principales sections du SDP qui prennent part aux réunions des organismes internationaux et au travail des organismes internationaux. L’examen des documents, les entrevues avec les principaux intervenants, l’examen des dossiers et les études de cas donnent des exemples des façons dont ces sections participent à la communication de la position du Canada au niveau international; le travail de ces sections consiste à régler des litiges (arbitrage), entreprendre des consultations exhaustives d’intervenants, fournir des conseils juridiques de façon continue aux clients politiques responsables des négociations, rédiger des soumissions par écrit, donner des comptes rendus du contenu de traités, traiter les plaintes contre le Canada devant les mécanismes internationaux ainsi que plusieurs autres questions internationales en matière de droits de la personne.

On trouve peu d’information sur le rôle du SDP pour défendre la position du Canada au niveau international. Onze fichiers examinés dans le cadre de l’examen des dossiers contenaient des questions internationales. Le SDP a contribué à la préparation de produits de communications écrites (à utiliser au niveau international pour communiquer la position du gouvernement du Canada) dans moins de la moitié de ces dossiers, mais les raisons ne sont pas claires. Bien que l’information sur l’atteinte de ce résultat escompté soit limitée et les constatations ne soient pas claires, les renseignements dont on dispose (principalement tirés des études de cas) soutiennent que le SDP est fort respecté au niveau international. De plus, les consultations menées par les juristes du SDP avant les conférences en compagnie d’intervenants nationaux (au niveau fédéral, provincial et territorial) permettent au SDP d’apporter une approche pangouvernementale aux réunions internationales.

4.2.5 Formation des juristes de Justice

Formation offerte aux juristes de Justice par le SDP

Comme on l’indique dans le modèle logique du SDP, celui-ci doit élaborer et offrir la formation aux juristes de Justice sur les principes et les tendances juridiques en matière de droit public. Ce faisant, le SDP contribuera au perfectionnement professionnel, ou à la FJP, et aux exigences des juristes de Justice; de plus, la formation comme telle devrait réduire les pressions pour que ce soit le SDP qui offre ces services à ces juristes.

L’évaluation confirme que le SDP s’acquitte activement de son rôle de formateur des juristes de Justice. Le nombre d’activités de formation offertes par les juristes du SDP par l’intermédiaire de la Direction du développement professionnel (DDP) a augmenté pendant la période d’évaluation, étant passé de 24 événements offerts en 2007-2008 à plus de 50 événements en 2010-2011 et en 2011-2012. La majorité de ces événements étaient offerts par la SDCAI et la SDP (voir le tableau 11 ). Ces séances couvrent une multitude de thèmes et de sujets (y compris l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, le droit administratif et constitutionnel, les droits de la personne et la Charte, le droit international, les langues officielles, la pratique du droit, les compétences juridiques, etc.), et se donnent sous forme de séminaires, d’ateliers et de conférences annuelles. Un total de 3 642 participants a pris part à ces événements au cours de deux exercices (2010-2011 et 2011-2012), ce qui indique le niveau de la demande Note de bas de page 17 .

Tableau 11 : Nombre d’événements de formation ou de perfectionnement professionnel de la DDP offerts par les juristes du SDP selon l’exercice – 2007-2008 à 2011-2012Note de tableau a
Exercice SDAC/SDCAI SDP JLT SDIP SDIPRP SDLO Non spécifiée TOTAL
Seule Avec SDCAINote de tableau b
2007-2008 9 5 3 1 6 0 0 0 24
2008-2009 15 10 0 1 6 0 1 2 35
2009-2010 20 14 2 2 1 0 5 0 44
2010-2011 26 11 2 3 8 3 3 0 56
2011-2012 27 16 0 0 3 2 2 2 52
TOTAL 97 56 7 7 24 5 11 4 211

Source : DDP et données complétées par les sections, au besoin.

Note de la tableau a

Ces événements étaient offerts par la DDP du SDP et s’adressaient aux juristes de Justice de l’intérieur et de l’extérieur du SDP. La plupart des données obtenues pour ce tableau proviennent de rapports d’évaluation des événements. De plus, les juristes offrent des formations à l’extérieur de la DDP, qui ne sont pas saisies dans ce tableau.

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Note de la tableau b

La SDIPRP a mené quelques événements en commun avec la SDCAI, qui sont indiqués dans la colonne ombragée. Ces séances étaient déjà incluses dans la colonne de la SDCAI, si bien qu’elles ne sont pas comptabilisées dans le total.

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En plus des séances de la DDP, les juristes offrent de la formation directe aux SJM ou aux portefeuilles sur demande. Cette formation hors DDP peut se donner à l’occasion d’événements formels comme des journées de formation spéciale, ou sur demande. Plusieurs sections ont donné les détails de ces activités de formation, qui dépassaient parfois le nombre de séances offertes par la DDP. Comme ces événements hors DDP constituent un nombre considérable de formations du SDP, il se peut que le SDP veuille suivre et évaluer ces séances de façon plus systématique. Les renseignements donnés sur l’évaluation différaient par section et ne comprenaient pas toujours de détails sur les participants (leur nombre ou leur lieu de travail au sein du gouvernement) ou le thème de la formation. D’après les renseignements obtenus, la formation hors DDP était variée et comprenait des thèmes comme la Loi sur les langues officielles en milieu de travail (par la SDLO), des exposés sur des décisions des tribunaux en particulier (par la SDLO et la SDP), et les principes juridiques dans des contextes spécialisés, comme la Cour suprême (SDP). L’examen des documents et les principaux intervenants ont aussi répertorié les contributions effectuées par le SDP à la formation par l’intermédiaire de groupes de pratique, l’élaboration d’outils et de documents d’enseignement (y compris des mémoires, des lois annotées et des listes de contrôle, comme la liste de contrôle de la Charte) à utiliser par les juristes de Justice, et en réponse aux demandes particulières de formation des ministères et organismes fédéraux.

Les intervenants consultés pour l’évaluation (y compris les principaux intervenants, les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et les participants aux groupes de discussion) se sont dit satisfaits des séances de formation, des conférences, et des outils et documents remis aux juristes de Justice par le SDP. Les intervenants ont répertorié très peu de lacunes de formation dans l’ensemble. Les participants aux groupes de discussion ont notamment mentionné le rôle de la formation offerte par le SDP à d’autres juristes de Justice et d’autres ministères pour promouvoir la connaissance des services du SDP et décrit la formation continue comme un processus « important » et « critique » pour veiller à ce que les nouveaux employés des SJM ou des ministères et organismes soient au courant des questions actuelles de droit et de droit public pour lesquelles on peut faire appel au SDP.

Les données sur la formation dont on dispose actuellement ne permettent pas d’évaluer les tendances de l’accessibilité ou de la demande des diverses formations offertes par le SDP. Bien que les intervenants qui représentent le SDP aient mentionné que les sections du SDP s’étaient entretenues avec la DDP pour parler de formation, le type de données recueillies sur les événements de formation qui ont eu lieu fait en sorte qu’il est difficile de discerner si la formation offerte par le SDP répond aux besoins ou s’il existe des lacunes.

Formation offerte aux juristes du SDP

En plus de la formation offerte par les juristes du SDP, il faut aussi tenir compte de la formation et des possibilités de perfectionnement des compétences offertes aux juristes du SDP. Dans l’ensemble, l’évaluation révèle qu’il y a place à une certaine amélioration dans ce domaine.

Les résultats de l’évaluation indiquent que la satisfaction par rapport à la formation et aux possibilités de perfectionnement des compétences offertes au SDP a diminué pendant la période de l’évaluation. Si la majorité des répondants du SDP aux sondages auprès des fonctionnaires fédéraux en 2005, 2008 et 2011 ont déclaré qu’ils avaient reçu la formation dont ils avaient besoin pour faire leur travail, et qu’ils avaient eu la chance de peaufiner leurs compétences et de les appliquer pour progresser dans leur carrière, les résultats de ces sondages indiquent une baisse du taux de satisfaction (et une augmentation du taux d’insatisfaction) par rapport à la formation et aux possibilités d’avancement professionnel au fil du temps (voir les tableaux 12 et 13 ). La baisse du taux de satisfaction est plus prononcée pour le SDP que pour le Ministère dans son ensemble. Les résultats démontrent que le taux de satisfaction des juristes du SDP à l’égard de la formation et des opportunités de développer et d’appliquer leurs compétences pour faire avancer leur carrière, est passé d’un niveau plus élevé que celui du Ministère dans son ensemble, à un niveau moins élevé.

Tableau 12 : Opinions des répondants du SDP et de Justice sur la formation requise pour faire leur travail
Je reçois la formation dont j’ai besoin pour faire mon travail.
Année de sondage D’accord Ni d’accord ni en désaccord En désaccord Ne sais pas ou S.O.
SDP Justice SDP Justice SDP Justice SDP Justice
2005 88 % 79 % N/A N/A 8 % 20 % 4 % 2 %
2008 76 % 72 % 11 % 11 % 12 % 16 % 2 % 1 %
2011 72 % 75 % 11 % 10 % 16 % 14 % 1 % 1 %

Source : Sondages auprès des fonctionnaires fédéraux 2005, 2008 et 2011

Note : Il se peut que la somme des valeurs exprimées en pourcentage dans les rangées n’égale pas 100 % en raison des arrondissements.

Les cellules N/A indiquent des données inaccessibles dans les rapports de sondage. Le sondage de 2005 s’est appuyé sur une échelle légèrement différente par rapport aux sondages de 2008 et 2011. En 2005, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, plutôt en désaccord, en désaccord total, ne sais pas, ou ne s’applique pas ». En 2008 et 2011, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, ni d’accord ni en désaccord, plutôt en désaccord, totalement en désaccord, ne sais pas, ou sans objet ».

Tableau 13 : Opinions des répondants du SDP et de Justice sur les possibilités de perfectionnement et d’avancement dans leur carrière
J’ai l’occasion d’acquérir et d’appliquer les compétences dont j’ai besoin pour progresser dans ma carrière (2005 et 2008); ou
Mon ministère ou organisme met tout en œuvre pour appuyer ses employés dans leur perfectionnement professionnel (2011).
Année de sondage D’accord Ni d’accord ni en désaccord En désaccord Ne sais pas ou S.O.
SDP Justice SDP Justice SDP Justice SDP Justice
2005 76 % 69 % N/A N/A 16 % 28 % 8 % 3 %
2008 64 % 56 % 16 % 17 % 16 % 25 % 3 % 2 %
2011 57 % 61 % 14 % 13 % 28 % 24 % 2 % 1 %

Source : Sondages auprès des fonctionnaires fédéraux 2005, 2008 et 2011

Note : Il se peut que la somme des valeurs exprimées en pourcentage dans les rangées n’égale pas 100 % en raison des arrondissements.

Les cellules N/A indiquent des données inaccessibles dans les rapports de sondage. Le sondage de 2005 s’est appuyé sur une échelle légèrement différente par rapport aux sondages de 2008 et 2011. En 2005, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, plutôt en désaccord, en désaccord total, ne sais pas, ou ne s’applique pas ». En 2008 et 2011, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, ni d’accord ni en désaccord, plutôt en désaccord, totalement en désaccord, ne sais pas, ou sans objet ».

D’autres éléments de preuve (principalement les entrevues avec les principaux intervenants et les groupes de discussion) soulèvent plusieurs facteurs éventuels qui pourraient contribuer à cette baisse apparente de la satisfaction par rapport à la formation.

Les intervenants ont par ailleurs appuyé les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux sur les possibilités de perfectionnement professionnel. Certains ont remarqué que le SDP offre peu de possibilités d’avancement ou de progression à l’heure actuelle; certains juristes hautement qualifiés du SDP demeurent à des postes d’entrée puisque le Secteur est incapable de leur offrir des postes de niveau supérieur.

4.2.6 Prise en considération des conseils juridiques du SDP

Il faut savoir que l’évaluation portait délibérément sur la prise en considération des conseils du SDP plutôt que sur la mesure dans laquelle les clients prenaient des décisions en fonction de ces conseils. Nous reconnaissons que les conseils du SDP ne sont pas le seul facteur à influer sur la prise de décisions. La politique du Ministère sur la prestation de conseils juridiques et stratégiques aux ministères rappelle que les juristes doivent respecter les choix des clients, même s’ils ne sont pas d’accord sur ceux-ci. Il est essentiel que les juristes du SDP maintiennent leur impartialité et s’abstiennent de défendre une position en particulier. La mesure dans laquelle les clients prennent des décisions fondées sur les conseils du SDP n’est pas un indicateur du rendement du SDP; le plus important est la mesure dans laquelle les juristes proposent des conseils juridiques et conseils juridiques stratégiques neutres et indépendants.

L’évaluation révèle que les SJM et les clients tiennent compte dans une grande mesure des conseils du SDP. Comme on l’indique à la section 4.1.1, les juristes du SDP sont souvent vus comme des experts en droit public au sein du gouvernement, si bien que leur point de vue est généralement respecté et valorisé. La majorité des intervenants consultés (principaux intervenants, personnes interrogées dans le cadre des études de cas, et participants aux groupes de discussion) ont mentionné l’importance des conseils du SDP et de la contribution du Secteur dans la prise en considération des risques juridiques avant de prendre une décision. Par ailleurs, les résultats des études de cas, des examens des dossiers et des entrevues auprès des principaux intervenants indiquent que le SDP est généralement consulté régulièrement au début d’un dossier; dans la majorité des dossiers examinés, le SDP avait été engagé avant l’évaluation initiale du risque et avant que les clients prennent une décision sur les options juridiques ou les stratégies de contentieux. D’après les intervenants, plus le SDP intervient tôt dans un dossier, plus il est facile et probable que les ministères et organismes clients tiennent compte des conseils du SDP dans leur processus décisionnel.

Selon les études de cas, les groupes de discussion et les entrevues avec les principaux intervenants, l’évaluation révèle que les juristes des SJM tiennent généralement compte des conseils du SDP. Les résultats de l’examen des dossiers appuient cette conclusion puisque la plupart des dossiers examinés prouvent que les juristes des SJM tiennent compte des conseils du SDP pour élaborer des stratégies juridiques et proposer des conseils aux clients. De plus, les résultats de l’évaluation prouvent dans une certaine mesure que les conseils du SDP entraînent des résultats positifs. Dans une des études de cas en particulier, on remarque un exemple de la façon dont le respect des conseils du SDP s’est traduit par un résultat positif sur une période plus courte que si le client s’en était tenu à sa stratégie originale.

Les principaux intervenants, de même que les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et les participants aux groupes de discussion, ont établi que ce ne sont pas tous les clients qui connaissent le SDP ou la mesure dans laquelle les conseils juridiques qu’ils reçoivent des juristes de leurs SJM sont issus de consultations avec le SDP. Cependant, les résultats de l’évaluation indiquent que les clients tiennent généralement compte des conseils juridiques du SDP avant de prendre une décision; la plupart des dossiers examinés présentent des preuves écrites que le client a tenu compte des conseils du SDP avant de prendre une décision.