Évaluation de la fonction d'élaboration des politiques en matière de droit pénal

2. Profil de la section de la politique en matière de droit pénal

Un peu comme d'autres groupes fonctionnels stratégiques, la SPDP fonctionne dans un environnement stratégique en constante évolution, complexe et dynamique qui subit l'influence importante des événements, des changements de priorités et de l'évolution des paysages. La Section consulte et interagie avec un vaste éventail d'interlocuteurs du domaine des politiques dont chacun a ses besoins et intérêts particuliers propres. La nature de ces relations, leur profondeur, leur durée et le type d'engagement (p. ex., partenariats, consultations, réseautage ou partage d'information) varient considérablement. Le rôle de la SPDP consiste en partie à aider à dégager un consensus parmi les parties prenantes et à établir une approche stratégique équilibrée qui tienne compte de ces différentes perspectives. Le travail stratégique de la SPDP bénéficie des contributions et de l'appui d'un vaste éventail d'intervenants et de groupes fonctionnels au Ministère y compris, notamment, la Division de la recherche et de la statistique, la Direction des communications, le Secteur du droit public (p. ex., Section des droits de la personne qui conseille la SPDP au sujet de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte ») et des risques associés aux propositions de politique), les Affaires du Cabinet et législatives et la Direction des services législatifs (qui fournit des services de rédaction).

D'autres ministères et organismes fédéraux, les provinces et les territoires ainsi que des organisations non gouvernementales contribuent aussi à l'élaboration de politiques grâce au mécanisme de consultation. La figure 1 ci-dessous décrit l'éventail des produits et des services que la Section fournit à ses divers clients et interlocuteurs. Les lignes comportant deux pointes de flèche illustrent une relation de réciprocité (partenariat) entre la SPDP et l'autre partie. La figure résume aussi la nature variée du travail effectué par la SPDP pour ses clients et ses interlocuteurs.

Figure 1 : Produits et services offerts par la Section de la politique en matière de droit pénal à ses clients et utilisateurs

Figure 1 : Produits et services offerts par la Section de la politique en matière de droit pénal à ses clients et utilisateurs

Figure 1 - Équivalent textuel

Les produits et services de la SPDP pour le Parlement incluent : les projets de loi à l'étude, les témoignages devant des comités et les cahiers d'étude article par article.

Les produits et services de la SPDP pour le Premier ministre et le Cabinet Parlement incluent : les mémoires au Cabinet et les documents d'information du Cabinet.

Les produits et services de la SPDP pour le ministre de la Justice incluent : les informations et conseils (notes d'information, discours, documents d'information, séances d'information en personne) sur des sujets prioritaires et des enjeux émergents.

Les produits et services de la SPDP pour le sous-ministre de la Justice incluent : les conseils en matière de droit et de politique sur le droit qui portent sur des initiatives législatives et autres, les rapports et documents stratégiques, et les énoncés de position.

Les produits et services de la SPDP pour les autres secteurs du ministère de la Justice incluent : les conseils en matière de droit et de politique portant sur des initiatives législatives et autres, et les consultations.

Les produits et services de la SPDP pour les autres ministres et ministères fédéraux incluent : les conseils en matière de droit et de politique sur des initiatives législatives et autres, les consultations et les séances stratégiques avec des avocats plaidants.

Les produits et services de la SPDP pour les autres entités gouvernementales et de gouvernance (à l'étranger) incluent : les négociations, les traités internationaux, les conventions, les réunions bilatérales et internationales, la liaison et les initiatives portant sur des politiques, la coopération sur des questions internationales et des réponses stratégiques, les conseils juridiques techniques, les examens par les pairs, le matériel d'éducation ou de partage d'information, et les rapports sur la mise en œuvre d'instruments internationaux pour le Canada.

Les produits et services de la SPDP pour les autres entités gouvernementales et de gouvernance (au Canada) incluent : les réunions F-P-T et les consultations.

Les produits et services de la SPDP pour le milieu de la justice pénale et les organisations non gouvernementales incluent : les séances et matériel de formation, le matériel de VIJ et les consultations.

2.1 Structure

La Section de la politique en matière de droit pénal fait partie du Secteur des politiques, qui gère le programme stratégique global du ministère de la Justice. La Section compte neuf équipes Note de bas de page 1 qui se chargent de différents domaines de spécialité du droit pénal. Alors que la structure des équipes décrite ci-après représente une bonne part du travail de politique de la Section, il faut noter qu'une partie du travail se fait en dehors de cette structure. En outre, la Section travaille à des questions transversales qui nécessitent la participation de plusieurs équipes. Par exemple, la SPDP fourni de nombreux conseils juridiques et stratégiques en matière de coopération internationale et d'initiatives transfrontalières d'application de la loi, y compris d'extradition, d'aide juridique mutuelle, de partage d'information pour l'application de la loi, de police transfrontalière intégrée et de police coopérative et joue un rôle de premier plan dans l'élaboration d'instruments et de protocoles internationaux pour régir les initiatives de police transfrontalière.

Réforme de la détermination de la peine

La SPDP suit le contexte stratégique de la détermination de la peine, notamment les tendances et la jurisprudence en la matière. La Section propose des options législatives et stratégiques au ministre de la Justice. D'autres ministères fédéraux la consultent aussi au sujet des régimes de peine prévus dans des lois fédérales proposées. Les questions couvertes par ce thème concernent les peines (maximales et minimales), les condamnations avec sursis, les mesures de rechange, la justice réparatrice et le régime appliqué aux délinquants dangereux dans le Code criminel.

Cabinet et affaires législatives

Le groupe du Cabinet et des affaires législatives surveille l'appui que la SPDP donne au ministre de la Justice dans l'ensemble des processus du Cabinet et du Parlement (p. ex., dans la préparation de présentations au Cabinet, de documents d'information, de discours) et surveille la progression des projets de loi.

Procédure pénale

La procédure pénale concerne les règles qui régissent les instances pénales, depuis l'arrestation jusqu'à la détermination de la peine et les appels. Les travaux d'élaboration de politiques de la SPDP dans ce domaine consistent à veiller à ce que les procédures couvrent des enjeux émergents comme les nouvelles technologies (p. ex., la communication électronique de la preuve, les télémandats) et les changements sociaux et procéduraux qui jouent sur le processus de justice pénale (p. ex., l'augmentation du nombre des mégaprocès, et de celui des accusés qui se défendent eux-mêmes), ainsi que l'évolution de la jurisprudence (p. ex., décisions des tribunaux frappant de nullité des dispositions législatives). Ce travail stratégique vise aussi à assurer que le système de justice pénale fonctionne de façon efficace, efficiente et équitable.

Questions d'ordre social et moral

Ce domaine porte avant tout sur la prestation de conseils stratégiques juridiques sur des questions d'ordre social et moral dans le contexte du droit pénal, notamment sur les réponses des lois ou des politiques fédérales aux questions touchant la moralité sexuelle (p. ex., prostitution, pornographie, obscénité), aux questions médico-légales (p. ex., avortement, suicide assisté, euthanasie), la protection des groupes vulnérables (p. ex., violence faite aux femmes et aux enfants incluant la violence sexuelle, trafic d'êtres humains) et les autres questions juridiques ayant des retombées sociales et morales (p. ex., jeu, crimes haineux, troubles mentaux, conduite avec facultés affaiblies).

Relations extérieures

Consciente de la nature de plus en plus transnationale des activités criminelles, la SPDP se concentre sur la criminalité transnationale et les crimes internationaux en participant à des instances internationales comme la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale, le Groupe de travail Rome-Lyon du G8 sur le crime organisé transnational et le terrorisme, et le Forum sur la criminalité transfrontalière Canada-États-Unis. Elle apporte l'expérience, les approches et les intérêts du Canada dans l'élaboration d'instruments internationaux. En outre, la protection des intérêts canadiens sur les plans de l'économie et de la sécurité nationale peut comporter des efforts de stabilisation dans les pays qui sont aux prises avec de sérieux problèmes de criminalité dans leur territoire. Ainsi, la SPDP assure un soutien technique et dispense des conseils stratégiques à ces pays. La Section fournit aussi des conseils et un soutien technique aux pays qui se sont dotés d'un système de justice efficace, mais qui souhaitent tirer des leçons de l'expérience du Canada.

Haute technologie et pouvoirs d'enquête

Dans le cadre de ses travaux qui portent sur la criminalité à haute technologie, la SPDP évalue si le cadre législatif relatif aux pouvoirs d'enquête pour l'application de la loi suffit pour appuyer les techniques nécessaires afin de suivre l'évolution des technologies modernes et leur utilisation dans les activités criminelles.

Crime organisé

Plusieurs dispositions du Code criminel traitent du crime organisé et des pouvoirs d'enquête de la police, que les organismes fédéraux et provinciaux chargés de l'application de la loi utilisent pour appliquer des lois fédérales. La SPDP suit l'évolution du cadre juridique canadien et dispense des conseils sur ces dispositions législatives et leur fonctionnement. Elle participe en outre aux activités d'instances internationales qui traitent du crime organisé, ainsi qu'à l'élaboration et à la mise en œuvre d'instruments internationaux.

Sécurité, terrorisme et gouvernance

La SPDP dispense des conseils juridiques et stratégiques sur la législation et les politiques canadiennes portant sur la sécurité, le terrorisme et la gouvernance (anticorruption). En particulier, la SPDP agit à titre de responsable de la politique au sein du Ministère sur les textes législatifs afférents, notamment la Loi antiterroriste, la Loi sur la protection de l'information, la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, la Loi sur la corruption d'agents publics étrangers et les dispositions correspondantes dans le Code criminel et la Loi sur la preuve au Canada. La Section participe à la négociation d'instruments internationaux, met en œuvre des conventions internationales dans le droit canadien, participe à des organismes internationaux d'examen par les pairs et fournit de l'aide technique aux autres pays qui appliquent ces instruments dans leur territoire. La Section joue aussi le rôle principal dans l'appui au ministre de la Justice pour ce qui est de la Table ronde transculturelle sur la sécurité.

La figure 2 (ci-dessous) illustre la structure organisationnelle de la Section qui est dirigée par un directeur général/avocat général principal (DG/AGP). Le bureau du DG/AGP appuie le directeur général, tandis que les Opérations sont responsables de la planification et de la production de rapports au Ministère, de l'établissement des budgets, de la dotation et des processus de passation des marchés. Le directeur général est appuyé par plusieurs avocats généraux et chefs d'équipe dont chacun dirige une des neuf équipes qui fournissent des services de politique en matière de droit pénal. Les équipes chargées de la détermination de la peine, du programme du Cabinet et des affaires législatives, des relations extérieures et de la sécurité, du terrorisme et de la gouvernance sont dirigées par un avocat général (LC-02). Celles de la procédure pénale, des questions d'ordre social et moral, du Centre de la politique concernant les victimes, de la haute technologie et des pouvoirs d'enquête et du crime organisé sont chacune dirigées par un avocat-conseil (LP-03) Note de bas de page 2 qui relève d'un des quatre avocats généraux principaux.

Figure 2 : Organigramme de la Section de la politique en matière de droit pénal

Figure 2 : Organigramme de la Section de la politique en matière de droit pénal

Figure 2 - Équivalent textuel

Le directeur général (DG)/avocat général principal (AGP) est responsable pour la Section.

Les six groupes de la SPDP suivants se rapportent directement au DG/AGP : Opérations, Bureau du DG/AGP, Cabinet et affaires législatives, Détermination de la peine, Relations extérieures et Sécurité, terrorisme et gouvernance.

L’équipe de Procédure en matière de droit pénal, celle des Questions d’ordre social et moral et le Centre de la politique concernant les victimes se rapportent à l’équipe du Cabinet et affaires législatives. L’équipe de Haute technologie et pouvoirs d’enquête et celle du Crime organisé se rapportent à l’équipe des Relations extérieures.

2.2 Ressources

Le tableau 1 présente les dépenses réelles de la Section entre 2008-2009 et 2012-2013. Tous les services de la SPDP sont financés par des affectations provenant du ministère de la Justice, car la Section ne recouvre pas les coûts de ses services. Après avoir augmenté en 2009-2010, les dépenses de la Section diminuent depuis à cause d'une réduction à la fois des dépenses salariales et des dépenses de fonctionnement et d'entretien (F et E). De 2009-2010 à 2012-2013, les dépenses de la Section ont diminué de 21 % pour tomber de 8,1 à 6,4 millions de dollars. La diminution la plus importante a frappé les dépenses de F et E au cours des cinq années : elles ont diminué chaque année pendant la période d'évaluation.

Tableau 1 : Dépenses réelles de la SPDP selon l'exercice Note de bas de page 3
2008-2009 ($) 2009-2010 ($) 2010-2011 ($) 2011-2012 ($) 2012-2013 ($)
Salaires 5 391 156 7 103 515 Note de bas de page 4 6 449 968 5 980 007 5 921 055
Fonctionnement et entretien (F et E) 1 211 836 1 036 656 875 620 814 852 524 136
Dépenses annuelles totales 6 602 992 8 140 171 7 325 588 6 794 859 6 445 191

Source : Information fournie par l'équipe des Opérations de la SPDP

Le tableau 2 présente les ressources humaines réelles de la Section entre 2008-2009 et 2012-2013. La Section a un effectif de 55 personnes, dont une grande majorité (67 %) est constituée d'avocats. Le personnel administratif représente 30 % de l'effectif et les autres professionnels constituent la tranche restante de 3 %. Après avoir augmenté en 2009-2010, les ressources humaines totales ont diminué chaque année entre 2010-2011 et 2013-2014, ce qui est attribuable principalement à une diminution du nombre d'avocats, particulièrement aux niveaux supérieurs (LP-03 et LC-02).

Tableau 2 : Ressources humaines de la SPDP selon l'exercice
ETP 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014
Personnel administratif (AS) 16 18 20 17,5 17 16
Autres professionnels (EC) 3 2,4 1,3 2 2 2
Avocats (LC, LP) 40 47 44,9 43,6 40 37
Total 59 67,4 66,2 63,1 59 55

Source : Information fournie par l'équipe des Opérations de la SPDP

2.3 Logique du programme de la Section de la politique en matière de droit pénal

Un modèle logique est un moyen systématique et visuel d'illustrer le lien qui existe entre les activités prévues dans le cadre d'un programme, en l'occurrence les services d'élaboration de politiques en matière de droit pénal, et les résultats escomptés. Autrement dit, un modèle logique décrit comment un programme ou un service doit fonctionner et ce qu'il essaie de réaliser. Un modèle logique de base comporte les éléments clés suivants :

Activités :
Les processus, outils, événements et interventions associés à la mise en œuvre du service. Les activités devraient donner les résultats escomptés.
Extrants :
Le résultat direct des activités prévues.
Résultats :
Les répercussions des services. Il s'agit des résultats/changements/avantages/ conséquences. Ils sont généralement indiqués sous forme d'étapes successives étant donné que le changement est graduel : les résultats immédiats doivent soutenir les résultats à moyen terme et y aboutir, tout comme les résultats à moyen terme devraient déboucher sur les résultats à long terme.

Cette section présente un modèle logique pour la SPDP, y compris un schéma visuel (figure 4) et une description narrative des principaux éléments. Les descriptions de cette section représentent la théorie qui sous-tend la SPDP. Elles fournissent donc un compte rendu des résultats escomptés des activités de la Section. Les constats de l'évaluation présentés à la section 4 visent à déterminer si les activités de la SPDP sont mises en œuvre comme prévu et si les résultats escomptés se concrétisent en réalité.

2.3.1 Activités

Il est possible de regrouper les nombreuses activités de la section en trois grandes catégories :

Chacun de ces domaines d'activité est décrit ci-dessous, y compris les résultats escomptés.

2.3.1.1 Élaboration et analyse de politiques juridiques

Le mandat fondamental de la Section consiste notamment à aider le ministre de la Justice à élaborer des politiques en matière de droit pénal et de justice pénale. Cela comprend la prestation de conseils en droit pénal et politique pénale au ministre et aux autres ministères ainsi que pour faire avancer les priorités et les intérêts canadiens à l'échelle internationale. Les extrants de ce travail de politique varient considérablement et comprennent des avis juridiques, des rapports, des mesures législatives et des ententes et conventions internationales. Une bonne part du travail de la SPDP pendant la période de référence de l'évaluation a débouché sur l'élaboration et l'adoption de nouvelles lois pénales. Les sous-sections qui suivent décrivent le rôle de la SPDP à chaque stade du processus d'élaboration de politiques. La figure 3 illustre le processus d'élaboration de politiques fédérales et indique les stades où la SPDP intervient.

Étape 1 : Planification du programme législatif

Deux fois par année, le ministère de la Justice doit soumettre une liste des mesures législatives que le ministre prévoit proposer au Cabinet pour présentation. La SPDP contribue à ce processus en soumettant des propositions liées au programme législatif du gouvernement dans le domaine du droit pénal et de la procédure pénale. Dans le cadre de cette fonction, la SPDP répond aux orientations stratégiques reçues du gouvernement et suit en outre l'environnement des politiques juridiques dans les domaines du droit pénal et de la procédure pénale afin de déterminer les enjeux émergents, comme des lacunes dans le cadre du droit pénal et des enjeux liés à la mise en œuvre de récentes réformes du droit. La recherche, la jurisprudence et les consultations des parties prenantes (p. ex., l'Association du Barreau canadien) aident à éclairer les enjeux émergents. À mesure que l'on cerne les enjeux émergents et les priorités du gouvernement, la SPDP élabore des options stratégiques pour y donner suite. L'option stratégique choisie par le ministre constitue l'assise de la proposition législative Note de bas de page 5 .

Étape 2 : Élaboration de politiques

De façon générale, après qu'un projet de loi proposé est inclus dans le programme législatif du gouvernement, les avocats de la SPDP préparent un Mémoire au Cabinet (MC) et des documents d'information d'accompagnement pour obtenir l'approbation de la politique et l'autorisation de rédiger le projet de loi. Le Mémoire au Cabinet inclut une annexe d'instructions sur la rédaction législative qui offre un cadre de rédaction du projet de loi. Dans le contexte de l'élaboration du MC, la Section consulte les ministères touchés et des conseillers juridiques de secteurs spécialisés du ministère de la Justice (p. ex., Section du droit de la personne (SDP) et Section du droit constitutionnel, administratif et international (SDCAI)) qui se prononcent sur la proposition de politique et ses répercussions sur la Charte et d'autres éléments constitutionnels. Une fois que le ministre a approuvé le MC, la SPDP en suit le cheminement jusqu'à l'approbation par le Comité des orientations compétent du Cabinet et la ratification par le Cabinet au complet. C'est habituellement à ce stade que la rédaction peut commencer. La rédaction préliminaire peut commencer plus tôt si le Cabinet est d'accord.

Étape 3 : Rédaction de projets de loi

La SPDP opérationnalise les instructions sur la rédaction contenues dans le MC approuvé par le Cabinet en travaillant avec les rédacteurs (de la Direction des services législatifs) afin de développer un projet de loi. Les détails des instructions sur la rédaction sont souvent étoffés par des avocats de la SPDP qui présentent ces détails oralement au cours de réunions avec une équipe de deux rédacteurs, dont un est chargé de la version anglaise tandis que l'autre s'occupe de la version française. Cette corédaction en parallèle fait en sorte que deux versions originales et authentiques du projet de loi reflètent à la fois le régime du droit civil et celui de la common law, ainsi que les deux langues officielles. La SPDP rédige également des notes d'information et des notes d'allocution et participe à la revue du leader du gouvernement à la Chambre pour répondre aux questions.

Étape 4 : Processus parlementaire

Pendant la rédaction du projet de loi, la SPDP produit les documents d'information nécessaires au processus parlementaire, y compris les suivants : cahiers d'information destinés au ministre ou au secrétaire parlementaire; cahiers d'étude article par article pour utilisation par tous les députés du gouvernement étudiant le projet de loi; ébauches de déclaration à l'intention du ministre, du secrétaire parlementaire et des députés du gouvernement au cours du débat aux divers stades du processus parlementaire et documents d'information succincts qui décrivent le projet de loi. La SPDP collabore aussi de près avec la Direction des communications du Ministère pour produire des documents de communication publics comme des fiches de points saillants, des documents d'information, des remarques pour la conférence de presse du ministre, des documents destinés aux parlementaires et aux séances d'information des médias, des communiqués et tout autre document de communication jugé nécessaire pour un projet de loi en particulier.

La SPDP appuie l'étude et l'adoption de projets de loi visant la réforme du droit pénal tout au long du processus parlementaire. Les projets de loi subissent trois lectures à la Chambre des communes et au Sénat et sont étudiés par un comité de chaque chambre. Les avocats de la SPDP peuvent être appelés à appuyer le ministre dans l'antichambre du parti ministériel au cours de chacune des lectures et à l'étude à l'étape du rapport (lorsque la Chambre étudie le projet de loi adopté par le comité). Les avocats de la SPDP comparaissent aussi comme témoins sur des questions techniques au cours de l'étude au comité ou accompagnent le ministre au cours de cette étape. Le rôle de la SPDP, qui doit aider le ministre tout au long du processus parlementaire, consiste aussi à présenter des séances d'information technique aux porte-parole de l'opposition à la demande du cabinet du ministre.

Étape 5 : Après l'entrée en vigueur

La sanction royale constitue l'étape parlementaire finale de l'adoption d'un projet de loi par le Parlement. Si le projet de loi entre en vigueur après proclamation à une date ou des dates postérieures à la sanction royale, la SPDP prépare la documentation d'appui pour obtenir le décret fixant la ou les dates d'entrée en vigueur. La SPDP peut fournir de l'aide après l'adoption, par exemple en participant à des activités d'approche, de formation et d'information qui appuient la mise en œuvre du projet de loi : tout dépend de la nature de celui-ci. La Section surveille aussi les réformes du droit en réunissant des points de vue sur les questions de mise en œuvre des provinces et des territoires ainsi que d'autres ministères et organismes comme la Gendarmerie royale du Canada et le Service des poursuites pénales du Canada, et d'autres organisations non gouvernementales comme l'Association du Barreau canadien et l'Association canadienne des chefs de police, ou les consulte. Lorsque la législation dont la SPDP est responsable est à l'étude au Parlement, la SPDP produit des documents et fournit d'autres mesures de soutien nécessaires, notamment l'affectation d'avocats comme témoins, le cas échéant. La SPDP fournit en outre un soutien au contentieux lorsque des projets de loi portant sur une question de droit pénal sont contestés. En participant à des séances stratégiques, la SPDP veille à ce que les avocats plaidants aient toute l'information dont ils ont besoin pour comprendre les objectifs de la loi contestée.

Figure 3 : Participation de la SPDP au processus d'élaboration de politiques fédérales

Figure 3 : Participation de la SPDP au processus d'élaboration de politiques fédérales

Figure 3 - Équivalent textuel

Il y a cinq étapes globales dans le processus d'élaboration de politiques fédérales.

La première étape est la planification du programme législatif. Cette étape inclut l'analyse et la planification ministérielles ainsi que l'examen et l'approbation du programme législatif par le PM.

La deuxième étape est l'élaboration de politiques. Cette étape inclut l'élaboration de politiques possibles par le Ministère, la préparation de MC et les consultations interministérielles, ainsi que l'approbation du MC.

La troisième étape est la rédaction du projet de loi. Cette étape inclut la rédaction/production du projet de loi, l'approbation du projet de loi par le Ministère ainsi que l'examen et l'approbation par le chef parlementaire du gouvernement.

La quatrième étape est le processus parlementaire. Cette étape inclut la présentation et la première lecture (Chambre des communes), la deuxième lecture (Chambre des communes), l'étude au comité (Chambre des communes), l'étape du rapport (Chambre des communes), la troisième lecture (Chambre des communes), la première lecture (Sénat), la deuxième lecture (Sénat), l'étude au comité (Sénat), la troisième lecture (Sénat) et la sanction royale.

La cinquième et dernière étape est l'après adoption. Cette étape inclut l'appui après l'adoption.

La SPDP est impliquée dans toutes ces étapes, sauf lors de l'examen et l'approbation du programme législatif par le PM ainsi que lors de l'approbation du projet de loi par le Ministère.

Initiatives parlementaires

La SPDP appuie aussi le ministre à l'égard de toutes mesures d'initiative parlementaire qui ont trait à des questions de droit pénal, notamment les motions, les questions posées au Parlement et les projets de loi. La SPDP conseille le gouvernement au sujet de projets de loi d'initiative parlementaire portant sur des questions de droit pénal (dans le contexte de mémoires au Cabinet) et rédige des discours, des documents d'information et des modifications au besoin pour des initiatives que le gouvernement appuie. La SPDP travaille également avec les rédacteurs à formuler les motions du gouvernement pour modifier ses projets de loi là où il y a lieu. Les projets de loi d'initiative parlementaire exigent généralement le même appui législatif et les mêmes documents de relations avec le public et les médias (sauf les cahiers d'étude article par article) que ceux qui sont nécessaires pour les projets de loi émanant du gouvernement.

Élaboration de politiques juridiques dans d'autres ministères

Outre l'élaboration et l'analyse de politiques juridiques des initiatives stratégiques du ministère de la Justice en droit pénal et en justice pénale, la Section offre aussi à d'autres ministères ou organismes fédéraux des conseils juridiques stratégiques au sujet de leurs propositions législatives, politiques, programmes et lignes directrices ou autres initiatives, que ce soit au cours de l'élaboration de la politique ou pendant la rédaction d'une mesure législative. La Section formule souvent des commentaires sur des idées ou des options proposées, ou on lui demandera d'ajouter les aspects relatifs au droit pénal à des propositions de politique de nature non pénale.

Élaboration de politiques internationales

La SPDP dispense des conseils juridiques stratégiques relativement à l'élaboration d'instruments internationaux sur le droit pénal et la procédure pénale. Elle participe à cette fin à des assemblées internationales (p. ex., Nations Unies, Organisation de coopération et de développement économiques, Commonwealth, Conseil de l'Europe, G8, G-20) afin de faire connaître le point de vue du Canada et fournir des conseils juridiques stratégiques aux négociateurs canadiens. Sur certaines tribunes comme la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale, c'est la SPDP qui mène la délégation canadienne dans la défense des intérêts et des positions nationaux au cours de la négociation de textes internationaux portant sur la prévention du crime et le terrorisme. De plus, la SPDP est impliquée dans le rapport de la mise en œuvre au Canada d'instruments internationaux et participe à l'évaluation des efforts de mise en œuvre de normes ou d'instruments juridiques internationaux dans d'autres pays, au nom d'organismes internationaux (p. ex., pour la Convention des Nations Unies contre la corruption, la Convention interaméricaine contre la corruption, la Convention de lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales et le Groupe d'action financière sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération).

La SPDP peut aussi participer à des réunions et négociations bilatérales. Ainsi, la Section fourni des conseils juridiques et stratégiques dans le cadre de la négociation d'initiatives transfrontalières d'application de la loi, y compris de l'Accord-cadre sur les opérations intégrées transfrontalières maritimes d'application de la loi entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d'Amérique.

2.3.1.2 Conseils et aide juridiques

En tant qu'experts en matière de droit pénal, la SPDP dispense des conseils juridiques au ministre de la Justice, aux Services juridiques ministériels (SJM) et à d'autres ministères fédéraux. Dans le premier cas, en tant que responsable de l'élaboration de la politique en matière de droit pénal, la SPDP fournit souvent un éventail de conseils stratégiques et juridiques au ministre de la Justice. Une note d'information type, par exemple, peut présenter au ministre une situation factuelle qui s'est produite ou demeure courante, décrire comment la loi en vigueur est appliquée ou peut l'être et présenter ensuite des options ou recommander des politiques au sujet des modifications de la loi ou d'autres moyens possibles de nature pénale ou autre pour y donner suite.

Comme dans le cas des conseils donnés au ministre de la Justice, tous les autres conseils peuvent comporter des aspects juridiques ou stratégiques, ou les deux. Un scénario courant porte sur l'usage des pouvoirs du droit pénal et sur les infractions à l'appui de politiques de nature non pénale proposées par d'autres ministères. Dans ce scénario, les éléments stratégiques comprennent des conseils sur la question de savoir si l'objectif stratégique du client constitue une application appropriée du droit pénal et, le cas échéant, une évaluation de l'efficacité probable des diverses options relatives aux infractions et à la détermination de la peine. Les questions juridiques portent sur des aspects comme la façon dont des éléments du droit pénal en vigueur dans l'affaire ont été appliqués et la formulation réelle des infractions ou leur modification.

Les conseils juridiques sont habituellement sollicités par des avocats des SJM qui ont essayé de trouver des solutions avant de communiquer avec la SPDP et passent habituellement de la Section à l'avocat des SJM et, par son intermédiaire, au client. La nature des conseils sollicités varie énormément, mais ces conseils portent habituellement sur des questions comme les pouvoirs d'application de la loi (p. ex., perquisition et saisie), des questions sur la procédure pénale ou sur la détermination de la peine, ainsi que des avis sur des aspects comme la création d'infractions dans des textes réglementaires et des conseils sur l'interprétation du droit et les dimensions juridiques de questions opérationnelles, notamment l'utilisation des techniques d'enquête.

Sur le plan du contentieux, lorsque le gouvernement fédéral intervient dans une affaire impliquant l'interprétation ou l'application du droit pénal, incluant les contestations fondées sur la Charte dans une affaire de droit pénal, la Section assure un soutien au contentieux (ainsi qu'au Secteur du droit public) et veille à ce que les avocats plaidants aient toute l'information dont ils ont besoin pour traiter la contestation fondée sur laCharte. Les avocats de la SPDP prêtent souvent leur concours aux avocats provinciaux qui plaident des causes de droit pénal, même lorsque le gouvernement du Canada n'intervient pas, ainsi qu'aux poursuivants et avocats plaidants de la Couronne fédérale là où c'est le gouvernement du Canada qui mène l'affaire. La SPDP aide aussi les autres pays dans les questions de droit pénal et de procédure pénale en donnant son aide technique pour appuyer leurs efforts de réforme du droit et aide parfois le gouvernement à répondre aux plaintes soulevées auprès d'organismes des Nations Unies.

2.3.1.3 Engagement et collaboration avec les provinces et les territoires, et les intervenants de la justice pénale

La SPDP échange avec les provinces et les territoires, et de nombreux groupes d'interlocuteurs afin de définir les enjeux émergents, de discuter de moyens possibles d'y remédier, et de suivre de près les réformes en réunissant des points de vue sur les questions de mise en œuvre. Ce processus comporte notamment des consultations avec des responsables fédéraux, provinciaux et territoriaux au sujet de questions de droit pénal, principalement dans le contexte du Comité de coordination des hauts fonctionnaires – Droit pénal et des groupes de travail interministériels au sein du gouvernement fédéral. La Section consulte aussi d'autres ministères et organismes comme la Gendarmerie royale du Canada, Sécurité publique Canada, le Service des poursuites pénales du Canada, l'Agence des services frontaliers du Canada, le Service canadien du renseignement de sécurité et le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD). En outre, selon la nature de l'enjeu en cause, la SPDP consulte d'autres interlocuteurs compétents du domaine de la justice pénale, notamment l'Association du Barreau canadien, le Barreau du Québec, l'Association canadienne de justice pénale et l'Association canadienne des chefs de police.

Sur la scène internationale, la SPDP participe avec d'autres pays à de nombreuses activités bilatérales (p. ex., Forum sur la criminalité transfrontalière Canada-États-Unis, Groupe de travail conjoint Canada-Inde sur la lutte antiterroriste) qui portent sur des enjeux de la politique en matière de droit pénal, y compris le droit sur la sécurité nationale et la lutte antiterroriste. La SPDP participe aussi aux travaux d'entités intergouvernementales et de groupes de travail d'experts, dont le Groupe Rome-Lyon sur le crime et le terrorisme du G8, la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale, le Commonwealth et divers comités spécialisés de l'Organisation des États américains.

2.3.2 Résultats immédiats

2.3.2.1 Connaissance et compréhension accrues des questions canadiennes et internationales de droit pénal

Comme conséquence directe des activités de la SPDP en matière de suivi de l'environnement juridique et stratégique, des recherches qu'elle effectue dans les domaines juridique et stratégique et de ses échanges avec les interlocuteurs, activités qui font toutes partie du processus d'élaboration de politiques, les avocats de la Section apprennent à mieux comprendre les enjeux émergents, les façons possibles d'y réagir et les enjeux soulevés par la mise en œuvre de récentes réformes du droit.

La Section aide aussi des interlocuteurs à mieux connaître et comprendre les enjeux en matière de droit pénal par ses activités d'approche, de formation et d'éducation pendant la mise en œuvre de lois, de politiques et de règlements nouveaux. La SPDP fournit également une assistance technique et des séances d'information à l'intention d'autres pays qui veulent tirer des leçons de l'expérience du Canada.

2.3.2.2 Conseils juridiques et stratégiques de qualité élevée sur des questions canadiennes et internationales de droit pénal

Comme spécialistes, la SPDP offre des conseils juridiques et stratégiques de qualité élevée pour appuyer l'élaboration et la mise en œuvre du cadre canadien et international du droit pénal. Ces conseils préviennent les problèmes, présentent des options et offrent des solutions. Ils sont clairs et atteignent les objectifs escomptés. Ils comprennent des conseils et des renseignements juridiques sur les questions de droit et les risques juridiques qui ont été définis, y compris leur évaluation du risque juridique. Les conseils juridiques et stratégiques sont fournis en temps opportun, de sorte que les responsables du gouvernement puissent en tenir compte dans leur processus décisionnel.

Dans le contexte plus particulier du contentieux, la SPDP dispense des conseils juridiques aux avocats qui traitent des affaires impliquant l'interprétation et l'application du droit pénal ainsi que les contestations fondées sur la Charte. Cela comprend l'aide aux avocats provinciaux qui plaident des causes de droit pénal où le gouvernement du Canada n'intervient pas, ainsi qu'aux poursuivants et avocats plaidants de la Couronne fédérale là où c'est le gouvernement du Canada qui mène l'affaire. Ces conseils permettent aux avocats de mieux comprendre les objectifs de la loi contestée et les autres conseils qui ont trait à la contestation fondée sur laCharte en cause.

2.3.3 Résultats à moyen terme

2.3.3.1 Des conseils juridiques et stratégiques éclairent la prise de décisions au gouvernement

Dans le cadre de ses activités, la SPDP peut fournir de l'information sur laquelle le gouvernement peut s'appuyer pour prendre des décisions stratégiques. La Section effectue, par exemple, des analyses des incidences éventuelles d'initiatives législatives, stratégiques ou autres. La SPDP veut s'assurer que le gouvernement est conscient des incidences juridiques de tout changement proposé, ainsi que des répercussions que de nouvelles lois ou politiques auront sur le système de justice pénale et les principaux interlocuteurs. En offrant des options stratégiques bien analysées, la SPDP permet au gouvernement de prendre des décisions bien éclairées qui s'appuient sur les meilleures ressources disponibles. Même si la SPDP dispense des conseils et de l'appui juridiques stratégiques, elle ne contrôle pas l'acceptation de ses recommandations, car c'est le gouvernement qui prend les décisions finales en matière d'orientation stratégique.

2.3.3.2 Contribution aux cadres canadien et international du droit pénal

La SPDP contribue au cadre canadien du droit pénal en élaborant des politiques sur le droit pénal. Tel qu'indiqué précédemment, la Section est chargée de la production des mémoires au Cabinet portant sur les enjeux stratégiques du droit pénal, les modifications au Code criminel et sur d'autres domaines où le droit pénal est considéré comme l'élément premier ou fondamental d'une initiative. La Section contribue aussi aux initiatives législatives et autres qui ne sont pas de nature principalement pénale.

Les avocats de la SPDP se chargent souvent de dossiers portant sur des politiques intérieures qui impliquent des discussions et une coopération avec leurs homologues à l'étranger. Ceci peut s'expliquer par l'augmentation importante des activités criminelles transnationales (p. ex., trafic de stupéfiants, blanchiment d'argent, cybercriminalité, corruption, terrorisme) attribuable à la mondialisation et aux progrès de la technologie. Afin d'assurer l'efficacité du système de justice pénale du Canada, la SPDP doit produire des réponses coordonnées avec ses homologues de l'étranger. À cette fin, la SPDP participe aux travaux d'un vaste éventail de comités et de groupes de travail intergouvernementaux permanents qui traitent de diverses questions de justice pénale.

La Section met aussi son expertise en matière de politique juridique à la disposition du MAECD pendant les négociations portant sur des textes internationaux de droit pénal, contribution qui sert à garantir que ces instruments reflètent les intérêts et les approches du Canada. Dans certains cas (p. ex., la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale), c'est la SPDP qui négocie directement, pour le compte du MAECD, les instruments internationaux de droit pénal.

2.3.4 Résultats finals

En fin de compte, la réforme du droit pénal et l'élaboration d'orientations par la SPDP visent à appuyer et maintenir un système de justice canadien équitable, adapté et accessible et à fournir des services juridiques de qualité élevée pour seconder le gouvernement du Canada.

Figure 4 : Modèle logique de la Section de la politique en matière de droit pénal

Figure 4 : Modèle logique de la Section de la politique en matière de droit pénal

Figure 4 - Équivalent textuel

Les activités de la SPDP sont:

L'élaboration et l'analyse des politiques juridiques, les conseils et l'aide juridiques ainsi que la participation et la collaboration avec des interlocuteurs du milieu de la justice pénale.

Il est attendu que ces activités mènent aux extrants suivants :

  • Conseils stratégiques écrits et oraux;
  • Rapports et documents stratégiques;
  • Énoncés de position;
  • Résultats de recherche;
  • Mémoires au Cabinet;
  • Discours;
  • Cahiers sur les projets de loi et l'étude article par article;
  • Règlements;
  • Contribution à des réunions, processus, négociations et instruments internationaux;
  • Séances de stratégie avec des avocats plaidants;
  • Examens par des pairs internationaux;
  • Assistance juridique technique fournie à d'autres pays;
  • Consultations;
  • Notes d'information;
  • Appui aux sous-ministres et ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux;
  • Séances de formation;
  • Documents de VIJ;
  • Documents d'éducation ou de partage d'information.

Les extrants de la SPDP vont produire les résultats immédiats suivants :

  • Connaissance et compréhension accrues du droit pénal au Canada et à l'étranger; et
  • Conseils juridiques et stratégiques de qualité élevée sur des questions de droit pénal au Canada et à l'étranger.

Il est attendu que les résultats immédiats produisent les résultats à moyen terme partagés suivants:

  • Des conseils juridiques et stratégiques éclairent la prise de décisions au gouvernement; et
  • Contribution aux cadres canadien et international du droit pénal.

Globalement, la SPDP va contribuer aux résultats finals suivants:

  • Un système de justice canadien équitable, adapté et accessible; et
  • Des services juridiques de qualité élevée pour seconder le gouvernement du Canada.