Évaluation de la fonction d'élaboration des politiques en matière de droit pénal

4. Principales constatations

Cette section combine les données tirées de tous les éléments de preuve et présente les constatations en fonction des grands enjeux de l'évaluation, soit la pertinence et le rendement.

4.1 Pertinence

L'évaluation a permis d'examiner la pertinence des services de la SPDP en ce qui a trait à la justification de la prestation, par le Ministère, de services de politique en matière de droit pénal, le besoin continu des services de la Section, la façon dont la SPDP répond aux priorités du gouvernement et l'appui que la Section apporte aux obligations législatives du Ministère, sans oublier sa contribution aux résultats stratégiques du Ministère.

4.1.1 Harmonisation avec les priorités du gouvernement – programme de réforme du droit pénal

Le travail de la SPDP répond directement aux priorités du gouvernement en matière de justice pénale, car la Section participe activement à la réalisation du programme de réforme du droit pénal et de sécurité nationale du ministre. Pour appuyer les priorités du gouvernement, la Section offre des conseils juridiques stratégiques et appuie l'élaboration et l'adoption de projets de loi clés visant la réforme du droit dans les domaines de la sécurité publique, la détermination de la peine et la procédure pénale, et qui appuient les initiatives du gouvernement en matière de sécurité et de lutte contre le terrorisme.

On démontre aussi l'harmonisation de la SPDP avec les priorités fédérales en comparant les discours du Trône aux activités de la Section décrites dans les rapports annuels du Ministère.

En 2011-2012, la SPDP a fourni des conseils juridiques et stratégiques et a appuyé le gouvernement dans la présentation de sept projets de loi liés au droit pénal, incluant le projet de loi C-2, Loi sur la tenue de procès criminels équitables et efficaces (mégaprocès), le projet de loi C-10, Loi sur la sécurité des rues et des communautés, qui a regroupé neuf anciens projets de lois pénales qui étaient morts au Feuilleton et comprenaient des réformes touchant la détermination de la peine pour infractions d'ordre sexuel contre les enfants, les peines d'emprisonnement avec sursis et les infractions graves liées aux drogues, le projet de loi C-36, Loi sur la protection des personnes âgées au Canada, et le projet de loi C-26, Loi sur l'arrestation par des citoyens et la légitime défense. La protection des enfants contre les délinquants sexuels, les peines plus sévères pour les personnes qui s'en prennent aux aînés et la clarification et le renforcement des lois sur la légitime défense, la protection des biens et l'arrestation par les citoyens étaient au nombre des priorités fédérales annoncées dans le discours du Trône de 2011. De même, l'amélioration de l'efficience du système de justice pénale du Canada a été l'une des priorités gouvernementales dans les discours du Trône de 2008 et de 2010. La Section a en outre fourni de l'aide pour le dépôt du projet de loi S-7, Loi sur la lutte contre le terrorisme, qui proposait des amendements visant à remettre en œuvre des dispositions expirées sur la lutte contre le terrorisme ainsi que de nouvelles dispositions, et pour le dépôt du projet de loi S-9, Loi sur le terrorisme nucléaire, qui comportait des propositions visant à créer de nouvelles infractions liées au terrorisme nucléaire. Il a été question de la sécurité nationale et du terrorisme dans les discours du Trône de 2007, 2010 et 2011.

En 2010-2011, la Section a appuyé le ministre dans la présentation de 15 projets de loi (dont neuf rétablissant des projets de loi morts au Feuilleton lors de la session précédente). Ils comprenaient des projets de loi comme : le S-6, Loi renforçant la sévérité des peines d'emprisonnement pour les crimes les plus graves (dernière chance) (la proposition de lois obligeant les délinquants violents à purger leur peine en prison était une priorité dans le discours du Trône de 2010); le S-9, Loi visant le vol d'automobile et le crime contre les biens (la répression des crimes contre les biens, y compris le problème du vol d'automobile, était une priorité dans le discours du Trône de 2007); le C-21, Loi sur la défense des victimes de crimes en col blanc (la répression des crimes en col blanc et l'obtention de la justice pour les victimes par l'alourdissement des peines étaient une priorité dans le discours du Trône de 2010); le C-22, Loi concernant la déclaration obligatoire de la pornographie juvénile sur Internet par les personnes qui fournissent des services Internet (la protection des enfants contre le leurre et l'exploitation sur Internet était une priorité dans le discours du Trône de 2010); le C-30, Loi donnant suite à la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire R. c. Shoker, et le C-48, Loi protégeant les Canadiens en mettant fin aux peines à rabais en cas de meurtres multiples (la proposition de lois pour faire en sorte que les auteurs de meurtres multiples, condamnés à perpétuité purgent leur peine jusqu'au bout et que les délinquants violents purgent leur peine en prison était une priorité dans le discours du Trône de 2010); et le C-51, Loi sur les pouvoirs d'enquête au 21e siècle (la présentation de mesures législatives visant à améliorer les pouvoirs d'enquête au XXIe siècle a été annoncée comme priorité dans le discours du Trône de 2010).

En 2009-2010, la SPDP a appuyé activement le programme législatif du ministre comme en témoignent les 14 projets de loi en matière de justice pénale qui ont été présentés au Parlement au cours de l'année Note de bas de page 6 . Parmi ces mesures, le projet de loi C-14, Loi modifiant le Code criminel (crime organisé et protection des personnes associées au système judiciaire) a modifié le Code criminel afin d'améliorer la capacité du système de justice pénale de faire face au crime organisé. Dans son discours du Trône de 2008, le gouvernement a annoncé qu'il était prioritaire de renforcer les dispositions des lois portant sur le crime organisé.

En 2008-2009, la Section a appuyé activement le ministre de la Justice tout au long des processus au Cabinet et au Parlement franchis par la législation du gouvernement sur plusieurs priorités dont la Loi sur la lutte contre les crimes violents. Dans les discours du Trône de 2006, 2007 et 2008, le gouvernement a annoncé qu'il s'engageait à enrayer les crimes violents. La Section a appuyé le gouvernement pour aider à garantir l'adoption et l'application éventuelles du projet de loi C-2, Loi sur la lutte contre les crimes violents, en 2008. Cette mesure regroupe cinq autres projets de loi traités séparément au cours de la première session de la 39e législature. Les cinq grandes catégories de mesures législatives créent deux nouvelles infractions liées aux armes à feu et prévoient des peines de prison de plus en plus lourdes pour les infractions graves commises avec une arme à feu; renforcent les dispositions relatives à la mise en liberté sous caution des personnes accusées d'infractions graves commises avec une arme à feu et d'autres armes réglementées; rendent plus efficaces la détermination de la peine et la surveillance des contrevenants dangereux et à haut risque; créent un nouveau régime de détection de la conduite avec facultés affaiblies par les drogues et d'enquête en la matière et alourdissent les peines pour conduite avec facultés affaiblies; et portent de 14 à 16 ans l'âge du consentement à l'activité sexuelle. En outre, la Section a appuyé le ministre dans la présentation de plusieurs autres projets de loi, y compris le projet de loi C-15, Loi modifiant la Loi réglementant certaines drogues et autres substances et apportant des modifications connexes et corrélatives et le projet de loi C-25, Loi modifiant le Code criminel (restriction du temps alloué pour détention sous garde avant prononcé de la peine).

Dans son discours du Trône de 2008, le gouvernement a annoncé qu'il renforcerait les dispositions de la loi dans des domaines clés, notamment la lutte contre le crime organisé et la violence commise par les gangs. En février 2009, le Ministre a présenté au Parlement le projet de loi C-14, Loi modifiant le Code criminel (crime organisé et protection des personnes associées au système judiciaire) pour lutter contre la violence causée par le crime organisé et les gangs. Le discours du Trône de 2008 considérait aussi l'efficience du système de justice pénale au Canada comme une priorité. La Section a été chargée de changements législatifs visant à améliorer l'efficience de la procédure pénale par le projet de loi C-13, Loi modifiant le Code criminel (procédure pénale, langue de l'accusé, détermination de la peine et autres modifications), qui a reçu la sanction royale en mai 2008.

4.1.2 Demande de services de la SPDP

Projets de loi du gouvernement

Un programme actif du gouvernement dans le domaine de la réforme du droit pénal s'est traduit en demande soutenue visant l'expertise de la Section en matière d'élaboration de politiques. La Section a géré en moyenne 13 projets de loi du gouvernement au cours de chacune des trois dernières sessions du Parlement qui se sont déroulées au cours de la période d'évaluation. Il y a eu cinq sessions parlementaires au cours de la période en cause Note de bas de page 7 et 45 projets de loi relevant de la compétence du ministre de la Justice où le Code criminel était visé par la réforme Note de bas de page 8 , dont 15 présentaient de nouveau des projets de loi antérieurs morts au Feuilleton (certains comportaient des dispositions supplémentaires). Ce total inclut deux projets de loi omnibus d'envergure (c.-à-d. le projet de loi C-2, Loi sur la lutte contre les crimes violents et le projet de loi C-10, Loi sur la sécurité des rues et des communautés) qui regroupaient des dispositions provenant de 14 projets de loi antérieurs. Même si le projet de loi C-10, Loi sur la sécurité des rues et des communautés, regroupait des dispositions de neuf projets de loi rédigés et présentés au cours d'une session parlementaire antérieure, les données du système iCase indiquent que les avocats de la SPDP ont consacré jusqu'à 775 heures ou 103 jours-personnes à ce projet de loi seulement. Les données iCase indiquent aussi que la Section a consacré quelque 3 965 heures, soit environ 530 jours-personnes, à des projets de loi de façon plus générale au cours de chacun des exercices 2011-2012 et 2012-2013. Ces chiffres présentent toutefois un tableau partiel seulement du temps consacré aux projets de loi, car les heures affectées à un projet de loi ne sont pas comptabilisées avant qu'il ait un titre et un numéro (ce qui se produit lorsqu'il est déposé à la Chambre des communes ou au Sénat). C'est pourquoi tout le travail effectué avant la présentation d'un projet de loi au Parlement n'est pas inclus et augmenterait considérablement ces statistiques. Ce travail préliminaire est consigné sous différentes rubriques (p. ex., sécurité, terrorisme et détermination de la peine) et il est difficile de l'attribuer à un projet de loi en particulier.

Projets de loi d'initiative parlementaire

Le gouvernement s'est révélé et demeure de plus en plus disposé à envisager et appuyer des projets de loi d'initiative parlementaire Note de bas de page 9 portant sur la réforme du droit pénal. C'est pourquoi la Section consacre plus de temps et d'effort qu'auparavant à la surveillance et à la prestation au gouvernement de conseils stratégiques et juridiques opportuns sur ces projets de loi. Selon LEGISinfo, l'outil de recherche en ligne du Parlement du Canada qui permet de trouver des détails sur les projets de loi courants et antérieurs soumis au Parlement, 38 % (n=8) des projets de loi d'initiative parlementaire portant sur le Code criminel qui ont reçu la sanction royale depuis 1910 ont été adoptés par le Parlement au cours de sessions parlementaires qui se sont déroulées durant la période d'évaluation. La Section a géré en moyenne 26 projets de loi d'initiative parlementaire au cours de chacune des trois dernières sessions du Parlement qui ont eu lieu au cours de la période d'évaluation (de janvier 2009 à septembre 2013).

Même si les projets de loi d'initiative parlementaire sont rédigés en dehors du ministère de la Justice, habituellement avec l'aide du légiste et conseiller parlementaire, ils absorbent néanmoins beaucoup de temps et d'effort du personnel de la SPDP. La SPDP a été chargée d'aider le ministre et de conseiller le gouvernement au sujet de 52 projets de loi d'initiative parlementaire au cours de la période d'évaluation, dont 17 qui ont été présentés de nouveau au cours d'une nouvelle session du Parlement. Les données iCase indiquent que les avocats de la SPDP ont consacré quelque 1 900 heures à des projets de loi d'initiative parlementaire de 2010-2011 à 2012-2013, ce qui représente 253 jours-personnes au cours de la période de trois ans. Il faut généralement produire, pour les projets de loi d'initiative parlementaire, des documents similaires d'appui législatif et de relations avec le public et les médias (sauf les cahiers d'étude article par article) que ceux qui s'imposent dans le cas des projets de loi du gouvernement. En outre, la SPDP travaille avec les rédacteurs à la formulation des motions gouvernementales pour modifier ces projets de loi là où il y a lieu. Même si les projets de loi d'initiative parlementaire sont habituellement rédigés par un conseiller parlementaire (Législation) au service de la Chambre des communes et sont habituellement beaucoup plus courts et moins complexes que les projets de loi émanant du gouvernement, ces mesures posent des défis supplémentaires à cause du processus même auquel sont assujettis les projets de loi d'initiative parlementaire. Souvent, il n'y a pas d'information contextuelle et aucun moyen facile pour la Section de vérifier sa compréhension des objectifs ou de l'esprit du projet de loi du député, car il n'y a aucun moyen de communication ni relation de travail directs entre la SPDP et les simples députés.

Autres extrants stratégiques

Les extrants stratégiques de la Section ne se limitent pas aux initiatives législatives. Les extrants stratégiques consistent plutôt également, et sans limitation, en règlements, options stratégiques, documents de positions et documents de consultation.

La Section a commencé à suivre le volume et les types de ses extrants. Les documents fournis indiquent qu'elle produit un volume important d'extrants variés au cours de la période visée par la présente évaluation. De 2008-2009 à 2012-2013, elle a produit en moyenne 928 documents par année comme des discours, des points de discussion et des notes d'information pour les hauts fonctionnaires, habituellement à l'intention du sous-ministre et du ministre, ainsi que des documents destinés au Cabinet (p. ex., mémoires au Cabinet), de la correspondance destinée au public, des cahiers d'étude article par article, des questions et réponses, des énoncés de position et des documents de présentation.

Dossiers activement gérés Note de bas de page 10

Les éléments de preuve du besoin continu de la SPDP sur le plan de la demande globale de services se reflètent aussi dans le nombre de dossiers gérés par la Section au cours de la période d'évaluation. Les données du système iCase indiquent que le nombre de dossiers activement gérés à la Section a augmenté de quelque 10 % entre 2010-2011 et 2012-2013 pour passer de 762 à 840. Cette augmentation se fait sentir dans les dossiers d'appui consultatif, général et législatif, mais principalement dans les dossiers de consultation. Les heures consacrées par les avocats aux dossiers activement gérés ont aussi augmenté de façon correspondante. Au cours de la même période, le nombre d'heures de services juridiques fournis par la SPDP a augmenté de 44 %. Il faut toutefois analyser ces résultats avec prudence, car cette augmentation est aussi attribuable en partie au fait que la Section a comptabilisé davantage le temps au cours des années qui ont suivi la mise en œuvre du système iCase.

Même si elles ne présentent pas un tableau complet de la charge de travail au cours de la période d'évaluation complète de cinq ans, les données iCase disponibles indiquent que le nombre de dossiers de rédaction législative activement gérés à la Section a augmenté en moyenne de 11 % de 2010-2011 à 2012-2013 et que le nombre d'heures consacrées à ces dossiers a grimpé en moyenne de 36 % au cours de la même période. En moyenne, la Section a géré activement 629 dossiers de rédaction législative au cours de chaque exercice.

Comme dans le cas des dossiers de rédaction législative, le nombre des dossiers de consultation et celui des heures consacrées à ces dossiers ont aussi augmenté de 2010-2011 à 2012-2013. Plus précisément, la Section a vu le nombre des dossiers de consultation activement gérés augmenter en moyenne de 21 % de 2010-2011 à 2012-2013 et celui des heures consacrées à la gestion de ces dossiers a augmenté en moyenne de 13 %. La Section a géré activement 48 dossiers de consultation en moyenne au cours de chacun des trois exercices. Cependant, à cause du caractère officieux de certains des conseils juridiques et stratégiques donnés par les avocats de la SPDP qui ne sont pas nécessairement reflétés dans iCase, de même que des pratiques divergentes de recodage du travail de consultation, ces données ne reflètent probablement pas véritablement l'ampleur du travail de consultation qui se fait au sein de la Section.

4.1.3 Besoin continu d'expertise en droit pénal

Le gouvernement du Canada a un besoin continu d'expertise en droit pénal et la SPDP a un rôle soutenu à jouer en offrant cette expertise.

L'élaboration de la politique en matière de droit pénal est très complexe et repose sur la connaissance et le savoir-faire spécialisés des avocats de la SPDP en matière de droit. Les résultats de l'évaluation révèlent que les perceptions relatives au besoin de la SPDP sont liées à l'expertise en droit pénal qui est particulière aux avocats de la Section. Des documents internes indiquent que des avocats de nombreux ministères et de sections de l'administration centrale du ministère de la Justice ont essayé de trouver des solutions avant de communiquer avec la SPDP et consultent habituellement les avocats de la Section seulement au sujet de questions plus obscures ou difficiles. Beaucoup des clients de la Section qui ont participé à une entrevue ont signalé que la SPDP constitue une source exceptionnelle de savoir-faire en matière de droit dans un domaine spécialisé et dont les conseils et l'apport ajoutent beaucoup de valeur à leur travail. En décrivant les risques que court le gouvernement du Canada si des réformes du droit pénal vont de l'avant sans bénéficier du meilleur savoir-faire sur le droit pénal et le Code criminel disponible par l'entremise de la SPDP, les répondants ont indiqué que :

La SPDP joue aussi un rôle fondamental dans la création du cadre législatif du Canada. La Section joue un rôle important et sans pareil qui consiste à appuyer le ministre dans le programme de réforme du droit pénal du gouvernement, à surveiller la mise en œuvre et l'application du droit pénal, à dégager des tendances et des préoccupations, à trouver des possibilités de réforme et, là où des réformes s'imposent, à élaborer des réformes sur les plans du droit et de la criminologie et à exécuter toutes les tâches associées à la modification de textes législatifs.

Les priorités du gouvernement indiquent toujours qu'on a besoin de la SPDP. Comme on l'a déjà indiqué dans le rapport, le gouvernement considère la justice et la sécurité publique comme une priorité dans les discours du Trône qu'il a présentés au cours de la période d'évaluation et poursuit activement un ambitieux programme de réforme du droit pénal et de sécurité nationale. La SPDP est chargée de réaliser le programme de réforme du droit et de sécurité nationale du gouvernement en élaborant des politiques.

4.1.4 Harmonisation avec les résultats stratégiques du Ministère

Les deux résultats stratégiques du Ministère reflètent le double rôle du ministre de la Justice et procureur général du Canada.

Même si la sous-activité justice pénale du programme, qui englobe le travail de la SPDP, s'inscrit dans le contexte du premier résultat stratégique de l'Architecture d'alignement des programmes du Ministère, la Section contribue en fait aux deux résultats stratégiques de celui-ci.

Résultat stratégique 1 : Un système de justice canadien équitable, adapté et accessible

En élaborant ou modifiant des textes législatifs et réglementaires, la SPDP contribue au premier résultat stratégique du ministère de la Justice, dont la réalisation passe obligatoirement par des activités continues de réforme du droit pénal pour respecter les engagements et les grandes priorités du gouvernement. Ce travail répond aux modifications du droit pénal qui s'imposent pour répondre aux enjeux d'ordre juridique, social, technologique et moral en pleine évolution auxquels font face les Canadiens. Par exemple, l'environnement technologique en évolution rapide pose des défis au système de justice pénale à mesure que de nouveaux types d'activités criminelles font leur apparition et peuvent obliger à créer de nouvelles techniques d'enquête. Le rythme soutenu et accéléré de ces changements pousse le système de justice à la fois à mettre à jour la législation afin de répondre à ces changements et à élaborer de nouvelles stratégies afin de protéger les Canadiens.

Le contexte de la justice à l'étranger constitue aussi un facteur de plus en plus important dont il faut tenir compte dans l'évolution du système de justice canadien et la promotion de la sécurité et de la prospérité plus générales des Canadiens. La Section participe davantage à des activités internationales à cause de la mondialisation et des progrès de la technologie qui ont propulsé une augmentation des activités criminelles transnationales et du terrorisme, auxquels il est impossible de s'attaquer efficacement par des moyens nationaux seulement. Le gouvernement doit non seulement agir au Canada, mais aussi participer sur la scène internationale à l'élaboration et à l'application de mesures coordonnées avec le droit pénal et la politique en la matière du Canada et promouvoir les valeurs et les intérêts canadiens. Les conventions et les protocoles internationaux auxquels le Canada est partie prenante doivent se refléter dans ses lois.

Résultat stratégique 2 : Des services juridiques de qualité élevée pour seconder le gouvernement fédéral.

La SPDP fournit des services de consultation juridique au gouvernement du Canada et appuie ainsi directement le deuxième résultat stratégique du ministère de la Justice. La SPDP contribue à ce résultat en fournissant des avis juridiques officiels sur des questions du droit pénal, incluant la procédure pénale et la détermination de la peine, ainsi que des avis sur de grandes questions comme la création d'infractions dans les textes réglementaires ou l'octroi de pouvoirs à des agents d'application ou des inspecteurs. La Section donne des conseils juridiques au ministre de la Justice, à d'autres secteurs du ministère de la Justice et à d'autres ministères fédéraux.

4.1.5 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du fédéral

Le rôle du gouvernement fédéral dans l'élaboration de politiques en matière de droit pénal émane du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle qui porte qu'à l'exception de la constitution des tribunaux de compétence pénale, mais y compris la procédure pénale, les questions de droit pénal relèvent exclusivement de la compétence fédérale. La responsabilité relative au système de justice pénale du Canada est divisée entre les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux. Bien que la responsabilité fédérale englobe des questions touchant la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, ainsi que la question précise du droit pénal, ce sont les provinces qui sont responsables de l'administration de la justice.

La Loi sur le ministère de la Justice établit les pouvoirs et les fonctions du ministre en tant que conseiller juridique officiel du gouverneur général et jurisconsulte du Conseil privé de Sa Majesté pour le Canada. En outre, il « veille au respect de la loi dans l'administration des affaires publiques; exerce son autorité sur tout ce qui touche l'administration de la justice au Canada et ne relève pas de la compétence des gouvernements provinciaux; donne son avis sur les mesures législatives et les délibérations de chacune des législatures provinciales et, de manière générale, conseille la Couronne sur toutes les questions de droit qu'elle lui soumet; remplit les autres fonctions que le gouverneur en conseil peut lui assigner ».

Conformément à l'article 5.1 de la Politique sur les services communs, le ministère de la Justice est responsable, « en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, des affaires juridiques de l'ensemble de l'administration fédérale et de la prestation de services juridiques aux ministères et organismes, par l'exercice de fonctions rattachées au Cabinet du procureur général et du ministre de la Justice. Ces services comprennent des conseils juridiques, la préparation de documents juridiques, la rédaction législative, le règlement des litiges, ainsi que la surveillance de tous les mécanismes juridiques mis en œuvre pour atteindre les objectifs du gouvernement ».

Le rôle que la SPDP joue en appuyant l'élaboration et l'application de la politique en matière de droit pénal est donc approprié pour le gouvernement fédéral et relève de sa compétence.

4.2 Rendement – Réalisation des résultats escomptés

Selon la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l'évaluation du rendement consiste à déterminer l'efficacité, ainsi que l'efficience et l'économie. Les paragraphes qui suivent portent sur l'efficacité de la SPDP – autrement dit, la mesure dans laquelle la Section produit les résultats escomptés.

4.2.1 Connaissance et compréhension accrues des questions de droit pénal canadiennes et internationales

L'évaluation a tenu compte de l'amélioration de la connaissance et de la compréhension des enjeux canadiens et internationaux en matière de droit pénal de deux points de vue : 1) à l'intérieur de la Section – autrement dit, les activités entreprises par les avocats de la SPDP pour accroître leurs connaissances et leur compréhension personnelles; 2) en dehors de la Section, c'est-à-dire les activités d'éducation ou de formation entreprises par des avocats de la SPDP pour accroître la connaissance et la compréhension que les partenaires et les interlocuteurs du domaine de la justice pénale (p. ex., juges, procureurs de la Couronne et policiers) ont des questions de droit pénal canadiennes et internationales.

4.2.1.1 Surveillance proactive

Les avocats de la SPDP suivent l'environnement juridique et stratégique dans le cadre de leurs activités – pour maintenir leur expertise en la matière, ils doivent demeurer très à l'affût des tendances en matière de jurisprudence et des nouveaux enjeux stratégiques. Ils ont toutefois indiqué qu'un programme actif de réforme du droit pénal et de sécurité nationale les a obligés à répondre avant tout aux priorités immédiates du gouvernement, ce qui leur laisse moins de temps pour la surveillance proactive. Des avocats de la SPDP ont signalé que cette convergence sur une multitude de questions urgentes de courte durée a réduit leur capacité d'entreprendre des activités de planification et de recherche stratégiques. En retour, la Section risque de ne pas pouvoir répondre rapidement à de nouvelles priorités stratégiques futures.

Même si la plupart des avocats de la SPDP ont indiqué avoir moins de temps à consacrer à cet aspect, ils surveillent toujours de façon proactive le cadre juridique et stratégique. Cette surveillance vise à déterminer les réponses stratégiques et législatives susceptibles d'améliorer le système de justice pénale du Canada ou l'activité liée au cadre juridique international. À cette fin, les avocats : surveillent et lisent des coupures de presse et des périodiques juridiques; assistent à des conférences et à des réunions internationales; participent à des réunions et aux activités de groupes de travail et de comités interministériels, fédéraux-provinciaux-territoriaux et internationaux; effectuent du travail en droit comparatif; suivent la jurisprudence. Ce travail est essentiel, par exemple, à la sensibilisation à l'utilisation des infractions existantes, aux défis que pose l'application de la loi et aux tendances en pleine évolution de la criminalité.

4.2.1.2 Consultations

La SPDP échange avec les provinces et les territoires ainsi qu'avec de nombreux interlocuteurs au gouvernement du Canada, comme d'autres ministères fédéraux, ainsi qu'avec d'autres groupes de l'extérieur comme la Conférence pour l'harmonisation des lois au Canada, l'Association du Barreau canadien et le Barreau du Québec. Ces consultations ont lieu à tous les stades de l'élaboration de politiques – depuis le lancement de l'idée (p. ex., afin d'approfondir la compréhension des avocats face à un problème, en offrant une tribune où demander s'il faut se pencher sur un enjeu donné et afin d'aider à déterminer des solutions possibles à un problème) jusqu'à la mise en œuvre (p. ex., commentaires sur les dates d'entrée en vigueur, défis que pose l'application). Des avocats de la SPDP ont signalé que ces consultations sont très efficaces parce qu'elles les aident à comprendre les répercussions générales d'une initiative stratégique ou d'une réforme législative donnée, car elles dégagent un point de vue opérationnel ou des premières lignes. Les commentaires des usagers permettent en outre à la SPDP de circonscrire et de résoudre des problèmes que posent diverses options stratégiques avant qu'une politique devienne loi.

Même s'ils reconnaissent l'importance et la valeur ajoutée de ces consultations, des avocats de la SPDP ont signalé que l'environnement des politiques au rythme rapide où ils se retrouvent leur laisse souvent peu de temps pour consulter à l'intérieur de la Section et à l'extérieur. En revanche, des ministères partenaires ont indiqué qu'ils ne sont pas toujours consultés à temps. Même s'ils reconnaissent que les calendriers échappent souvent au contrôle de la Section, les principaux interlocuteurs et partenaires ont laissé entendre que la SPDP devrait donner le plus de préavis possible d'activités à venir de consultation et de participation afin que les interlocuteurs et les partenaires puissent les prévoir et planifier d'avance.

Comité de coordination des hauts fonctionnaires (CCHF) – Justice pénale

Le processus d'échange et de collaboration avec d'autres partenaires de la justice pénale inclut des consultations des provinces et des territoires, car ils ont des responsabilités constitutionnelles en matière d'administration de la justice. La SPDP consulte les provinces et les territoires pour déterminer les enjeux émergents, élaborer des politiques et des options législatives et réaliser des réformes (p. ex., interventions au sujet des dates de mise en œuvre) afin d'améliorer le système de justice. Les communications sont bidirectionnelles, car la SPDP partage aussi l'information avec ses partenaires provinciaux et territoriaux, par exemple, en fournissant des mises à jour législatives sur des projets de loi à l'étude, ainsi que sur ceux qui entrent en vigueur.

Les consultations se déroulent surtout par l'entremise du Comité de coordination des hauts fonctionnaires – Justice pénale et de ses groupes de travail. Ceux-ci sont structurés par domaine thématique (p. ex., détermination de la peine) Note de bas de page 11 et la plupart sont coprésidés par un représentant provincial/territorial et un représentant fédéral de la SPDP. Il existe des procès-verbaux de réunions de plusieurs groupes, mais pas de tous les groupes. Lorsqu'on leur a demandé s'il y avait des processus ou des pratiques qui pourraient améliorer les communications entre la SPDP et leur ministère, quelques personnes interviewées dans les provinces et les territoires ont signalé que le manque de procès-verbaux de réunions ou de comptes rendus de décisions des groupes de travail peut causer des malentendus ou des divergences de vues au niveau du souvenir des résultats de réunions. Le recours accru à la technologie pour convoquer des réunions F-P-T donne encore plus d'importance aux procès-verbaux de réunions, étant donné que les téléconférences/vidéoconférences peuvent parfois manquer de fiabilité (p. ex., qualité du son). Étant donné que les groupes de travail du CCHF sont une responsabilité F-P-T partagée, la Section pourrait vouloir envisager la possibilité de collaborer avec les provinces et les territoires pour évaluer le niveau d'intérêt parmi les membres des divers groupes de travail pour un accès aux procès-verbaux/comptes rendus des décisions des réunions.

Des représentants provinciaux et territoriaux qui ont été interviewés ont indiqué que la collaboration et le partage d'information entre la SPDP et les administrations provinciales et territoriales ont été moins forts au cours de la période d'évaluation que par le passé. Des principaux intervenants ont affirmé que l'ampleur des consultations avec les provinces/territoires varie d'un dossier à l'autre, tout comme les échéances pour exprimer leur opinion, deux situations qui découlent du rythme accéléré dans l'élaboration des politiques. De multiples éléments de preuve (entrevues avec des principaux intervenants et examen des dossiers) ont révélé que dans le cas du projet de loi C-2, c'est-à-dire de la Loi sur la tenue de procès criminels équitables et efficaces (qui a reçu la sanction royale le 26 juin 2011), par exemple, les réformes découlaient d'une vaste consultation et d'une collaboration importante avec les partenaires provinciaux et territoriaux, et en particulier le Groupe de travail sur la procédure pénale. Reconnaissant que les provinces auraient probablement besoin de temps pour se préparer à la mise en œuvre de cette mesure législative Note de bas de page 12 , on a aussi sollicité le point de vue des provinces et des territoires au sujet des dates d'entrée en vigueur du projet de loi.

Des répondants des provinces et des territoires ont toutefois indiqué qu'il est arrivé qu'on les ait prévenus au sujet de certains projets de loi tout juste avant et parfois après les dates d'entrée en vigueur ou de proclamation. Des répondants ont signalé que même si ce facteur échappe au contrôle de la SPDP, ce non-partage d'information a un effet négatif sur les relations F-P-T, car il se peut que les provinces et les territoires ne soient pas prêts à appliquer ces mesures. En dépit du problème, les répondants des provinces et des territoires sont en général très satisfaits de leurs relations de travail avec la SPDP et ont constaté que des avocats compétents de la SPDP ont été affectés au CCHF – Justice pénale et à ses groupes de travail.

4.2.1.3 Recherche à l'appui de l'élaboration de politiques

L'évaluation a analysé les méthodes et les pratiques relatives à la recherche ministérielle dans le domaine de la politique en matière de droit pénal. La Division de la recherche et de la statistique (DRS) du Ministère facilite l'élaboration de politiques juridiques à la SPDP en offrant des services de recherche et de statistique pour appuyer le processus d'élaboration de politiques fondées sur des données probantes et le processus décisionnel. La Division s'intéresse à un vaste éventail d'enjeux liés à la justice parmi lesquels on retrouve, notamment, la réforme de la procédure pénale, la réforme du Code criminel, la détermination de la peine, le terrorisme et la sécurité, ainsi que les victimes.

La Division de la recherche et de la statistique du Ministère fournit du soutien en recherche à la SPDP en offrant tout un éventail de services, notamment en réunissant des données, effectuant et gérant des études de recherche, fournissant du soutien statistique, interprétant des données, repérant des projets de recherche concertée F-P-T et appuyant des activités internationales (p. ex., en répondant à des demandes d'information, coordonnant la participation du Canada à des outils de recherche/statistiques).

L'évaluation a révélé que la participation de la DRS dans les dossiers relatifs à la politique en matière de droit pénal est généralement ponctuelle et tributaire de la nature du dossier et de la volonté de l'agent des politiques de mettre la DRS à contribution. Les avocats de la SPDP qui ont eu recours aux services de la DRS ont signalé que les produits de la Division les ont aidés à éclairer la « vue d'ensemble » et à délimiter un enjeu en offrant un tableau plus minutieux et clair aux décideurs et aux responsables de l'élaboration des politiques. Les services et les produits de la DRS offrent aux avocats de la SPDP de l'information contextuelle qui les aide à répondre à des questions courantes comme « quelle est l'ampleur du problème », « qu'est-ce qui se passe ailleurs », information qui aide aussi à répondre aux demandes de renseignements de parlementaires, à comparaître devant des comités parlementaires et à répondre à la correspondance du public. Une majorité importante des avocats de la SPDP interviewés n'a pas signalé de changements qui pourraient faire que la prestation de services et de soutien par la DRS répond mieux à leurs besoins et a signalé aussi la grande qualité des services ou des produits offerts par la Division. Certains des principaux intervenants ont aussi mentionné des études de recherche spécifiques dirigées par la DRS qu'ils ont jugées particulièrement utiles et qu'ils consultent encore aujourd'hui.

La DRS a été la cible d'exercices de réduction des coûts et de compressions subséquentes de budgets et d'effectifs. De 2008-2009 à 2012-2013, la Division a dû faire face à des réductions graduelles de son effectif. En 2008-2009, elle comptait 35 personnes, total qui est tombé à 17 en 2012-2013, ce qui représente une réduction de 51 %.

À cause d'une diminution des ressources conjuguée à l'accélération du rythme de l'élaboration des politiques lorsque les initiatives stratégiques et législatives évoluent très rapidement, la DRS a dû adapter ses produits et ses services à ces nouvelles réalités. Les avocats de la SPDP comptent maintenant moins sur des études d'envergure qui portent sur de grands enjeux stratégiques, obligent à réunir des données primaires et durent des années. Les demandes de recherche de la SPDP ont plutôt tendance maintenant à être plus convergentes et le produit à livrer, plus condensé et attendu beaucoup plus rapidement. Afin d'utiliser le temps de la façon la plus efficiente possible, la DRS et la SPDP se tournent de plus en plus vers des recherches secondaires ou existantes (p. ex., du Centre canadien de la statistique juridique (CCSJ) de Statistiques Canada).

L'environnement changeant de la fonction d'élaboration des politiques a réduit, sans toutefois éliminer le besoin de données primaires ou de recherches originales au Ministère. Des avocats de la SPDP ont signalé, par exemple, que les limites de la couverture et de la comparabilité des données nationales produites par le CCSJ sur lesquelles ils comptent souvent pour circonscrire les enjeux de la politique en matière de droit pénal. Il faut toujours réunir des données primaires pour aider à combler de telles lacunes sur le plan de l'information.

Au cours de la période d'évaluation, le Ministère n'avait pas de mécanisme formel pour déterminer les priorités de recherche dans le domaine de la politique en matière de droit pénal. Les agents de politique de la SPDP ont travaillé directement avec des chercheurs pour déterminer les besoins en information de recherche qui n'étaient pas toujours harmonisés avec les points de convergence des efforts de la haute direction et les priorités ministérielles. La DRS et la SPDP suivent toutefois maintenant une approche plus stratégique de la planification de la recherche. Les deux parties évaluent d'un œil critique les demandes de services de recherche afin d'assurer qu'elles reflètent les priorités du Ministère et du gouvernement et répondent à un besoin réel. Les membres de la direction de la SPDP revoient en outre et déterminent collectivement les éléments prioritaires du plan de recherche de la Section qu'ils doivent maintenant approuver. Ce nouveau processus de planification devrait permettre à la DRS de mieux appuyer la SPDP dans son travail, car elle comprendra mieux les besoins et les priorités de la Section grâce à la contribution de la direction de la SPDP au processus de planification et aux échanges réguliers avec la Section. Ce processus de planification devrait aussi aider la DRS à mieux affecter sa capacité de recherche réduite.

Au cours de la période d'évaluation, il n'y avait pas de mécanisme formel pour faciliter l'échange et la communication d'information entre la DRS et la SPDP. Étant donné que les discussions stratégiques en particulier se déroulent plus rapidement, il faut un mécanisme efficace d'échange d'information entre la DRS et la SPDP afin d'informer les chercheurs à mesure que des décisions stratégiques sont prises et que les priorités changent afin qu'ils puissent resynchroniser leur travail en conséquence. Une communication régulière et soutenue entre la DRS et la SPDP est essentielle pour assurer que la recherche sur les politiques en matière de droit pénal demeure harmonisée avec les changements d'orientation stratégique.

4.2.1.4 Formation et autre appui après l'entrée en vigueur de textes législatifs

L'évaluation disposait d'éléments de preuve limités sur l'efficacité de la formation et d'autres interventions après l'entrée en vigueur de textes législatifs même si des principaux intervenants ont fourni des exemples du travail de la Section dans ce domaine. Par exemple, la SPDP conseille des clients et des partenaires au sujet de l'application et de la signification de modifications du Code criminel et fourni des services d'interprétation et d'histoire législative. Elle contribue aussi aux produits de communication visant à présenter des réformes du droit pénal et crée à l'intention du CCHF du matériel expliquant le but de nouveaux textes législatifs. La Section assure un soutien au contentieux dans des affaires impliquant l'application et l'interprétation du droit pénal et les contestations reliées fondées sur la Charte, par exemple, en fournissant aux avocats plaidants du matériel de référence sur la justification de la législation, effectue à l'occasion des présentations au CCHF ou au cours de réunions et de congrès internationaux, examine et aide à créer du matériel de formation (p. ex., à l'intention des policiers et des procureurs), et des administrations provinciales l'ont consultée à l'occasion au sujet de leur matériel de formation et de vulgarisation de l'information juridique (VIJ). La plupart des principaux intervenants qui ont indiqué que la SPDP a aidé leur organisation à mettre en œuvre de nouvelles réformes de la politique et du droit pénal ou des instruments internationaux liés aux questions de droit pénal ont affirmé que l'aide fournie répondait à leurs besoins. Il convient de signaler que beaucoup des principaux intervenants ne savaient pas que la SPDP fournit du matériel de formation et d'éducation/information aux intervenants de la justice pénale, ce qui peut indiquer que la Section devrait peut-être faire mieux connaître son rôle dans ce domaine.

4.2.2 Des conseils juridiques et stratégiques de qualité élevée portant sur des questions de droit pénal au Canada et à l'étranger

Satisfaction à l'égard des services de la SPDP

L'évaluation a révélé en général un niveau élevé de satisfaction à l'égard des services de la SPDP révélé par les entrevues menées auprès de tous groupes de principaux intervenants de l'extérieur. Les avocats de la SPDP sont considérés comme des experts du droit pénal par les clients et les avocats du ministère de la Justice qui ont travaillé avec la Section et la plupart des principaux intervenants ont indiqué que les conseils juridiques et stratégiques dispensés par la Section sont de grande qualité Note de bas de page 13 , car ils sont opportuns, utiles et répondent à leurs besoins. Certains des principaux intervenants ont signalé qu'on ne répond pas toujours rapidement aux demandes, mais ils ont reconnu aussi que la Section semble surchargée de travail et très occupée par d'autres priorités. La situation peut toutefois demeurer frustrante pour les clients qui ont des demandes pressantes et qui œuvrent aussi dans un environnement stratégique au rythme rapide où les temps de réponse sont courts. Cela dit, l'examen des dossiers n'a pas révélé d'échéances imposées par le client qui ont été ratées.

Même si très grande une majorité des principaux intervenants considère que les services de la Section sont de grande qualité, certains ont souhaité que la SPDP suive une approche axée davantage sur le service à la clientèle pour ce qui est des services de consultation juridique et stratégique qu'elle offre à d'autres ministères. Tout en reconnaissant que la SPDP gère de nombreuses priorités divergentes, des principaux intervenants ont signalé qu'il serait utile que les avocats de la SPDP aident à gérer les attentes en précisant le temps nécessaire pour répondre à des demandes en particulier et fournissant une date de livraison du produit de leur travail.

Même si des principaux intervenants d'entités internationales (p. ex., Nations Unies, États étrangers) n'ont pas été interviewés dans le contexte de l'évaluation, leurs partenaires/clients canadiens ont indiqué que la SPDP a une excellente réputation sur la scène internationale et ajouté que l'on reçoit souvent des commentaires positifs de délégations étrangères qui mentionnent la grande compétence de la SPDP dans le contexte de discussions internationales, et en particulier au cours de négociations. La nomination récente d'un avocat de la SPDP à la présidence d'un groupe de travail du Groupe de Rome-Lyon du G8 Note de bas de page 14 , la nomination d'un avocat de la SPDP à la vice-présidence du Comité d'experts du mécanisme de suivi de la mise en œuvre de la Convention interaméricaine contre la corruption Note de bas de page 15 et la nomination d'un avocat de la SPDP comme Rapporteur de l'étude des Nations Unies sur la cybercriminalité témoignent de la haute estime dans laquelle la SPDP est tenue sur la scène internationale.

Accessibilité des avocats de la SPDP

Les clients et les partenaires de la Section savent en général quand ils doivent consulter les avocats de la SPDP et trouvent que les rôles et les responsabilités de la Section sont clairs. Les demandes sont à la fois officielles et officieuses, certaines étant transmises officiellement par l'entremise de membres de la haute direction et d'autres étant présentées plus officieusement, soit directement aux avocats de la SPDP. Des principaux intervenants ont affirmé qu'il n'y a pas d'obstacle qui empêche de consulter la Section et que les avocats de la SPDP sont très accessibles. Les ministères clients ou partenaires apprécient la possibilité de communiquer directement avec les avocats de la SPDP, mais certains ont signalé qu'il serait utile de connaître les points de contact à la Section lorsqu'ils recherchent une expertise spécialisée en particulier. Même si une liste des responsabilités relatives aux dossiers qui décrit en détail les dossiers de la Section et l'avocat qui en est responsable dans chaque cas est mise à jour et distribuée régulièrement à la Section, celle-ci pourrait songer à communiquer cette information à ses clients et à ses partenaires.

Contraintes dans la prestation de conseils juridiques de haute qualité

Le rythme de l'élaboration des politiques a accéléré au cours de la période d'évaluation. Presque tous les avocats de la SPDP consultés ont identifié les délais courts associés à cet environnement, qui ont d'ailleurs été confirmés par l'examen des dossiers, comme une contrainte imposée à leur capacité de fournir des conseils juridiques et stratégiques de grande qualité. De même, 81 % des employés de la SPDP ont indiqué, dans le dernier SAFF en 2011, que la qualité de leur travail souffre des délais déraisonnables. De multiples éléments de preuve montrent que la Section livre des produits de qualité compte tenu des demandes dans les délais établis, qui sont souvent très courts, mais des répondants (à la fois de la Section et de l'extérieur de celle-ci) ont indiqué que le contexte a des effets indésirables sur le niveau d'analyse et l'élaboration de politiques possibles. Le fait que les initiatives stratégiques et législatives doivent aller de l'avant rapidement laisse moins de temps aux avocats pour entreprendre des analyses minutieuses, organiser des consultations détaillées, développer entièrement des options et bâtir un dossier complet.

Dans le cadre du dernier SAFF réalisé en 2011, 72 % des employés de la SPDP ont aussi indiqué que la qualité de leur travail souffre des changements constants de priorités. Les changements de priorités ont un effet sur le travail de la SPDP, en ce sens qu'ils peuvent nécessiter une réorganisation importante pour passer d'une priorité à une autre. Les changements d'orientation stratégique peuvent également se traduire par un essoufflement dans les dossiers de longue durée et créer ainsi des cadres temporels restreints pour répondre aux nouveaux enjeux stratégiques. Même si les priorités changeantes font partie du travail stratégique en général et échappent en grande partie au contrôle de la Section, la direction essaie de tenir le personnel au courant des changements en question en organisant des réunions régulières du personnel. La Section a mis en œuvre des réunions des responsables d'équipes aux deux semaines, des réunions générales du personnel une fois par mois, des réunions des conseillers juridiques une fois par mois et des réunions d'équipe (dont la fréquence est déterminée par le chef d'équipe) pour encourager le partage d'information au sein de la Section.

Distinction entre les conseils juridiques et les conseils stratégiques

Les avis produits par la Section peuvent constituer des avis juridiques ou des conseils stratégiques, mais ils comportent habituellement des éléments des deux domaines. Des clients ont signalé que la distinction entre les conseils stratégiques (ce que le client devrait ou ne devrait pas faire dans un cadre qui n'est pas circonscrit par la règle du droit) et les conseils juridiques (ce que le client peut et ne peut faire dans le contexte de la règle du droit et des règles législatives et jurisprudentielles qui peuvent s'appliquer) n'est pas toujours claire. Dans les questions juridiques, les avocats des SJM œuvrent comme gardiens de leurs clients, car les conseils juridiques passent de la Section aux avocats des SJM et ensuite, par leur entremise, au client. Les conseils stratégiques ne suivent toutefois pas la même voie. Comme les conseils stratégiques sont échangés entre les experts des politiques des ministères en cause, les avocats de la SPDP qui agissent à titre stratégique travaillent en général directement avec leurs homologues des services stratégiques ministériels en cause. Dans les dossiers de politique, lorsque des enjeux mettent en cause à la fois des éléments stratégiques et des aspects juridiques, les non-avocats ont de la difficulté à établir une distinction entre les deux domaines. Des clients ont indiqué qu'il serait utile que la SPDP sépare dans la mesure du possible l'analyse juridique de l'analyse stratégique.

Cohérence des conseils stratégiques

Tel qu'indiqué précédemment, la SPDP prodigue à la fois des conseils juridiques et des conseils stratégiques et certains des conseils fournis par la Section combinent des éléments des deux domaines. Dans les questions stratégiques, les divergences de vues à l'intérieur des ministères ou entre eux ne sont pas rares, car il n'y a pas nécessairement de « bonne » ou de « mauvaise » réponse. En fait, en ce qui concerne les questions de politique en matière de droit pénal, un des principaux mandats de la Section consiste à absorber des points de vue différents et à régler les différends en négociant et dégageant des consensus dans la mesure du possible, ou à les présenter aux hauts fonctionnaires sous forme d'options. La pratique consiste à présenter des conseils stratégiques cohérents et uniformes, mais les hauts fonctionnaires ont les moyens nécessaires pour tenir compte des divergences de vues et des incohérences et reçoivent peut-être de meilleurs conseils lorsqu'on leur présente un éventail d'options et des arguments pour et contre dans chaque cas. Autrement dit, l'obligation pour le ministère de la Justice de « parler d'une seule et même voix » en fournissant des conseils juridiques ne s'applique pas nécessairement aux conseils stratégiques.

Cohérence interne à la SPDP

Comme la structure organisationnelle de la Section est fondée sur des domaines spécifiques d'expertise spécialisée et que les dossiers peuvent mettre en cause des enjeux transversaux qui relèvent du mandat de plus d'une équipe dont les intérêts peuvent varier (p. ex., traite d'êtres humains dont s'occupent l'équipe chargée des questions d'ordre social et moral et celle du crime organisé), il importe que la Section veille à ce que ces différentes équipes donnent des conseils cohérents.

Une façon d'assurer la cohérence des conseils juridiques consiste à consulter des pairs, des chefs d'équipe et des gestionnaires de la SPDP. L'examen des dossiers a permis d'explorer les consultations, les collaborations et les échanges portant sur des dossiers. L'examen des dossiers et des constatations tirées des entrevues révèle qu'il y a régulièrement des consultations internes au sein de la Section, à la fois à l'intérieur des équipes et entre elles (lorsque les dossiers mettent à contribution de multiples équipes de la SPDP) et entre les avocats et les gestionnaires. Des principaux intervenants ont aussi mentionné que les habitudes de communication interne périodique de la Section contribuent à une démarche coordonnée. Tel que soulevé précédemment, la Section a mis sur pied des réunions des responsables d'équipe aux deux semaines, des réunions mensuelles du personnel de la Section qui alternent entre les réunions des avocats et des réunions générales du personnel, sans oublier des réunions d'équipe qui visent à faciliter l'échange et la communication d'information sur les politiques et les communications entre les équipes. Les conseils juridiques dispensés par les avocats de la SPDP sont aussi soumis à un processus d'approbation officielle qui passe par la structure de gestion de la SPDP, ce qui garantit qu'ils sont filtrés au moyen d'une lentille plus vaste. On a aussi signalé que la structure des équipes aide à protéger contre l'incohérence des conseils, car le personnel de la SPDP sait qui a de l'expertise spécialisée au sein de la Section et sait donc qui consulter à l'interne.

Cohérence au ministère de la Justice

Comme dans le cas de la cohérence des conseils au sein de la Section, les avocats de la SPDP comptent sur les consultations pour s'assurer que les conseils juridiques fournis concordent avec d'autres avis donnés ou positions prises par le Ministère sur la même question. Il incombe à l'agent des politiques de communiquer avec d'autres secteurs du Ministère au besoin. Les avocats de la SPDP maintiennent un réseau de relations de travail étroites avec ceux d'autres secteurs du Ministère en participant aux activités de nombreux groupes de travail et comités qui aident à assurer l'uniformité des avis donnés. De multiples éléments de preuve (résultats d'entrevues et examen des dossiers) indiquent, par exemple, que des avocats de la SPDP siègent à des comités juridiques interministériels (comme membres ou présidents). Habituellement constitués d'avocats des SJM qui travaillent aux divers ministères clients en cause, ainsi que d'avocats du Secteur du droit public, ces comités aident à assurer que les questions juridiques liées à des initiatives multiministérielles tiennent compte du point de vue du ministère de la Justice au complet. La SPDP semble aussi bien branchée à d'autres secteurs du Ministère, car elle est représentée à divers comités ministériels au niveau du sous-ministre adjoint principal et des directeurs généraux.

Les avocats de la SPDP, ceux des SJM et les ministères clients interviewés ont indiqué que les conseils juridiques passent de la Section aux avocats des SJM, qui les transmettent au client. Dans le cas des conseils juridiques, l'avocat des SJM joue le rôle de gardien pour son client et est professionnellement responsable du conseil fourni au client. Les avocats des SJM doivent aussi intégrer les conseils juridiques provenant de nombreuses sources différentes dans un avis juridique final qui donne une réponse claire et cohérente aux besoins du client.

Contribution des partenaires internes de la SPDP

Divers réseaux d'appui au Ministère, comme les sections spécialisées et les services de recherche, de rédaction législative et de communications contribuent au travail stratégique de la Section et, par conséquent, à la qualité du produit final. Les mémoires au Cabinet, par exemple, conjuguent des éléments liés aux finances, aux communications, à la recherche, aux questions juridiques et stratégiques. Ces deux derniers aspects sont souvent associés à des conseils parallèles provenant d'autres secteurs du Ministère. Certains des principaux intervenants qui représentaient divers autres secteurs du Ministère ont indiqué que la Section bénéficierait d'un appui plus efficace si elle leur présentait des demandes plus rigoureuses. Des principaux intervenants ont affirmé que le niveau de l'information fournie au sujet des demandes varie. En fournissant le bon niveau d'information, par exemple, sur le contexte de la question et la demande, dans la mesure où la SPDP a cette information ou peut l'obtenir, les deux parties peuvent s'entraider davantage. Il convient de signaler que des avocats de la SPDP ont indiqué qu'il leur manque trop souvent de l'information contextuelle appropriée sur la demande, ce que beaucoup ont considéré comme un facteur qui a une incidence sur la capacité de fournir des conseils de grande qualité. Or, comme on le verra plus loin dans le rapport, la direction de la SPDP a indiqué qu'elle essaie d'obtenir des renseignements plus complets au moment où elle reçoit ces demandes de services, ce qui devrait en retour aider à clarifier les demandes qu'elle présente à d'autres secteurs du Ministère.

Des répondants représentant d'autres secteurs du Ministère ont aussi signalé que l'on souhaite améliorer la boucle de rétroaction. Ils ont mentionné qu'il leur arrive souvent de ne pas recevoir de commentaire de la SPDP après avoir fourni une contribution ou des services à la Section et qu'ils se demandent dans quelle mesure leur contribution a été utile et si ou comment elle a servi. Les commentaires de la SPDP permettent à ces sections de corriger le tir au besoin pour assurer que l'appui qu'elles fournissent à la Section est aussi efficace que possible.

4.2.3 Contribution au cadre international du droit pénal

Promotion des intérêts canadiens au cours de négociations internationales

La Section échange avec ses partenaires internationaux afin de promouvoir les intérêts et les valeurs du Canada dans l'élaboration de normes et de traités internationaux, en particulier des mesures mondiales de lutte contre la criminalité et le terrorisme. Le travail que la Section effectue dans le domaine du droit des traités consiste notamment à préparer des stratégies de négociation, à participer à des négociations, à élaborer des lois d'application nationale et à créer et fournir de l'appui technique à l'égard de l'accession à un traité par d'autres pays ou de sa ratification, ainsi que de l'évaluation de la conformité d'autres États aux instruments internationaux.

La SPDP dirige la délégation canadienne à la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale, qui est l'organisme central chargé de l'élaboration de politiques dans le système de des Nations Unies et qui assure l'orientation stratégique dans le domaine de la prévention du crime et de la justice pénale. La Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale adopte des résolutions et prend des décisions dans le domaine de la prévention du crime et de la justice pénale, y compris le terrorisme. La SPDP entreprend des consultations et des recherches juridiques afin d'élaborer les positions du Canada en regard des ébauches de résolutions. Les principaux intervenants ont fait remarquer que le travail de préparation effectué par la SPDP est essentiel à la promotion des intérêts du Canada puisque les résolutions sont souvent négociées simultanément dans des salles de réunion différentes et que les négociateurs n'ont pas le temps de retourner au Canada pour consulter davantage. A titre d'exemple, un fonctionnaire de la SPDP a participé en tant que chef de la délégation canadienne aux réunions du Groupe de travail du secteur de la justice pénale/de la primauté du droit du Forum global de la lutte contre le terrorisme Note de bas de page 16 et a négocié le Mémorandum de Rabat sur les bonnes pratiques pour des actions efficaces de lutte contre le terrorisme dans le secteur de la justice pénale Note de bas de page 17 .

Même si la SPDP dirige la délégation canadienne à la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale, c'est en général le MAECD qui est responsable des grands dossiers de politique étrangère du Canada et des relations internationales. De multiples éléments de preuve (entrevues avec les principaux intervenants, examen des dossiers et examen des documents) indiquent que le MAECD demande souvent conseil à la SPDP au cours de la préparation de négociations ou en temps réel durant les négociations mêmes qui ont une incidence sur le cadre du droit pénal du Canada et où la SPDP a une expertise spécialisée importante (p. ex., traite d'êtres humains). La SPDP a fourni, par exemple, beaucoup de conseils sur des résolutions négociées à l'Assemblée générale des Nations Unies (AGNU). Des principaux intervenants ont signalé que l'expertise de la SPDP en matière de droit pénal est essentielle lorsqu'on traite de résolutions de l'AGNU qui portent sur les enjeux liés à la criminalité comme la cybercriminalité et le terrorisme.

Prestation d'aide technique à l'étranger

Les gouvernements et des parties prenantes du système de justice veulent de plus en plus tirer des leçons d'exemples de l'étranger. Des pays qui souhaitent améliorer leur propre système de justice demandent souvent à des pays ayant un système de justice efficace, comme le Canada, des conseils, de l'information et de l'orientation. L'évaluation a révélé que la SPDP joue un rôle important à cet égard. Des principaux intervenants ont affirmé que le MAECD demande souvent à la Section d'apporter une assistance technique à des pays qui veulent réformer leur système de justice. À cet égard, la SPDP a participé aux délibérations de groupes de travail d'experts des Nations Unies, présenté les efforts du Canada en matière de lutte au terrorisme au cours de conférences d'assistance technique des Nations Unies et présenté des instruments internationaux et des lois canadiennes à des représentants d'autres pays afin de les aider à mieux comprendre l'enjeu à l'étude. La SPDP a aussi participé à fond à la rédaction du Modèle de loi sur l'entraide judiciaire en matière criminelle et de la Convention de Budapest sur la cybercriminalité et de son Protocole additionnel. Le premier document vise à faciliter l'aide donnée par un pays et reçue par lui au cours d'enquêtes, de poursuites et d'instances judiciaires en matière criminelle. Le deuxième vise à lutter contre la cybercriminalité en harmonisant les lois nationales, améliorant les techniques d'enquête et resserrant la coopération entre les pays.

Il est arrivé à l'occasion que la SPDP conseille directement un autre pays. Par exemple, d'autres pays ont demandé conseil sur la façon dont les lois du Canada sont appliquées dans un domaine particulier du crime organisé, car ils peuvent envisager de modifier leurs propres lois de façon semblable. D'autres pays ont aussi demandé à la SPDP de les aider à revoir leurs lois (p. ex., traite d'êtres humains).

Aide pour la mise en œuvre et la surveillance d'instruments internationaux

L'évaluation a révélé que la SPDP a appuyé efficacement la mise en œuvre d'instruments internationaux. Des principaux intervenants ont affirmé que la SPDP a participé à la création de guides d'évaluation qui permettent aux pays de déterminer si leurs lois nationales respectent leurs obligations internationales, ainsi qu'à la rédaction de guides techniques déterminant les obligations internationales. La SPDP a aussi participé à la mise en œuvre d'initiatives bilatérales comme l'Accord-cadre sur les opérations intégrées transfrontalières maritimes d'application de la loi entre le gouvernement du Canada et celui des États-Unis d'Amérique (Accord « Shiprider ») Note de bas de page 18 , par la création de lois nationales.

Un traité international inclut habituellement un mécanisme de suivi structuré basé sur la surveillance par les pairs afin d'assurer que les pays signataires se conforment aux obligations internationales prévues dans le traité. L'évaluation a révélé que la SPDP a participé aux activités de groupes de travail d'experts chargés de suivre l'évolution de la mise en œuvre dans certains pays et de formuler des recommandations pour assurer une mise en œuvre efficace des mesures législatives, réglementaires et opérationnelles. L'évaluation a aussi révélé que la SPDP a fourni de l'aide à des groupes de travail d'experts qui viennent vérifier la mise en œuvre d'instruments internationaux au Canada. Même si des principaux intervenants ont fourni des exemples du travail effectué par la SPDP au niveau de la surveillance par les pairs et lorsqu'il s'agit d'aider les groupes de travail qui vérifient la mise en œuvre d'instruments internationaux au Canada, les éléments de preuve sur l'efficacité de cet appui étaient plutôt limités, car on n'a pas sollicité le point de vue des organismes internationaux dans le cadre de cette évaluation.

4.2.4 Les conseils juridiques et stratégiques éclairent les décisions du gouvernement

L'évaluation a porté avant tout sur la façon dont les conseils juridiques et stratégiques de la SPDP éclairent la prise de décisions au gouvernement plutôt que sur la mesure dans laquelle les clients prennent des décisions qui correspondent au conseil. On reconnaît ici que la SPDP offre des conseils et de l'aide stratégiques et juridiques sans toutefois contrôler si ses recommandations sont acceptées. C'est le gouvernement qui prend la décision finale sur l'orientation stratégique. Ces décisions sont fondées sur la prise en compte complexe de nombreux facteurs. On ne peut donc supposer qu'une décision qui ne suit pas l'avis de la SPDP donne une indication négative sur la qualité du travail de la Section.

À cause de la nature même du processus d'élaboration de politiques, c'est-à-dire qui passe par la rédaction de mémoire au Cabinet contenant des recommandations ministérielles, il est tenu compte des conseils de la Section dans la prise de décisions au gouvernement, au niveau ministériel. L'examen des documents et des dossiers a aussi dégagé des exemples concrets de la prise en considération et de l'utilisation des conseils de la Section par le gouvernement, car les conseils juridiques et stratégiques contenus dans ces dossiers ont abouti à des modifications du Code criminel. En outre, les principaux intervenants ont relevé des exemples de contributions de la Section à des initiatives législatives et autres d'autres ministères dans le cadre desquelles des questions de droit pénal (p. ex., infractions criminelles, peines, application) relevant de la compétence spécialisée de la Section étaient accessoires à des initiatives stratégiques d'ordre non criminel (p. ex., application d'obligations prévues dans des traités internationaux). De même, l'évaluation a révélé que les avocats des SJM et les ministères clients tiennent compte dans une grande mesure des conseils de la SPDP. Les membres du personnel de la SPDP ont indiqué qu'ils sont en général consultés par les ministères clients et d'autres secteurs du ministère de la Justice lorsqu'ils devraient l'être et qu'en tant qu'avocats de la SPDP, ils sont considérés comme des experts du droit pénal au gouvernement et leurs points de vue sont en général respectés par les principaux intervenants qui y attachent de la valeur. Des groupes de clients ont défini certains des risques que pose la non-consultation de la SPDP : incapacité d'intégrer dans le droit national du Canada ce qui est négocié à l'échelon international dans le contexte de traités et d'accords; réformes du droit qui minent la politique liée au Code criminel; litiges inutiles. On suppose que l'importance éventuelle des risques juridiques qui peuvent surgir si la SPDP n'est pas consultée contribue aussi au fait que les clients tiennent compte de ces avis.

4.3 Rendement – Démonstration de l'efficience et de l'économie

La Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor de 2009 définit l'efficience comme la production « d'un plus grand niveau d'extrants… avec le même niveau d'intrants ou le même niveau d'extrants avec un plus faible niveau d'intrants » et définit l'économie comme la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2009). Si l'on applique ces définitions au travail de la SPDP, une analyse de son efficience et de son économie tient compte des mesures prises par la Section pour gérer les coûts et la demande de services de politique en matière de droit pénal.

4.3.1 Efficience

Mesures prises par la SPDP pour améliorer l'efficience

La Section fonctionne de façon efficiente, car elle produit plus d'extrants, c'est-à-dire de produits stratégiques et de politiques et de conseils en matière de droit avec un plus faible niveau d'intrants (ressources financières et équivalents temps plein). La demande croissante et les délais plus serrés imposent des pressions importantes sur les ressources financières et humaines limitées de la Section, ce qui l'a incitée à adopter une approche plus stratégique de la prestation des services. La Section a pris plusieurs mesures pour améliorer son efficience tout en maintenant la qualité de ses services. Elle affecte les dossiers en fonction de l'expérience, de l'expertise, de la charge de travail et des besoins opérationnels. Des principaux intervenants ont indiqué qu'il y a « jumelage » dans certains dossiers, ce qui facilite le redéploiement si les priorités changent. Même si les principaux intervenants ne l'ont pas signalé explicitement, il est aussi probable que cette façon de procéder favorise le partage des connaissances générales qui fait que lorsqu'un avocat quitte la Section pour saisir d'autres possibilités ou partir à la retraite, il y a une certaine continuité dans le dossier. Il convient toutefois de signaler que ce système de jumelage ne semble pas s'étendre à toute la Section, car des principaux intervenants ont signalé que des avocats gardent toujours le contrôle exclusif de leurs dossiers.

La Section tente également de suivre les conseils qu'elle donne afin de pouvoir les réutiliser et elle essaie de réunir plus d'information sur la demande des clients dès le départ, car le manque d'information contextuelle sur la demande peut ralentir le processus. La Section a aussi mis en service un « lecteur X » qui permet aux avocats d'échanger de l'information secrète électroniquement à l'intérieur de la Section au lieu d'avoir à la transmettre manuellement. Elle compte moins sur les notes d'information officielles comme moyen de donner des avis et davantage sur les séances d'information orales, les réponses par courriel et les notes plus courtes qui consomment moins de ressources. La structure organisationnelle du Ministère crée aussi des efficiences, car il y a peu de niveaux entre le directeur général de la SPDP et le Cabinet du ministre, principal client de la Section sur le plan des conseils juridiques et de l'aide à l'élaboration de politiques en la matière. Les documents internes indiquent que les conseils au ministre lui sont transmis directement par l'entremise du sous-ministre adjoint principal, Secteur des politiques, et du sous-ministre.

Formation, matériel, outils et ressources

L'évaluation a révélé qu'en général, la formation, le matériel, les outils et les ressources non financières mis à la disposition des avocats de la SPDP sont suffisants. Les avocats de la SPDP qui ont répondu au dernier SAFF reconnaissent par une majorité importante qu'ils disposent du matériel et de l'équipement dont ils ont besoin pour faire leur travail (88 % des répondants de la SPDP étaient d'accord ou fortement d'accord) et que le matériel et les outils fournis sont disponibles dans la langue officielle de leur choix (94 % étaient d'accord ou fortement d'accord). En outre, au moins 80 % des employés de la SPDP ont indiqué qu'ils reçoivent la formation dont ils ont besoin pour faire leur travail. Certains avocats ont aussi signalé qu'il a été utile d'avoir accès à un traducteur et parajuriste interne à la Section.

Certains des principaux intervenants ont toutefois indiqué que la Section accuse du retard en technologie. Même si l'on a signalé que la mise en service du « lecteur X » par la Section permet de partager des renseignements électroniques secrets à l'intérieur de la Section, celle-ci n'a pas encore la technologie nécessaire pour échanger des renseignements secrets électroniquement avec les autres secteurs du Ministère avec lesquels elle collabore souvent. La Section doit toujours livrer par messager les documents secrets qu'elle partage avec ses interlocuteurs. L'évaluation a aussi révélé que la SPDP a eu de la difficulté à produire des rapports iCase qui lui seraient utiles dans son rôle d'élaboration de politiques. Des discussions en cours entre la SPDP et la Division des pratiques d'affaires visent toutefois à aborder ces questions.

4.3.1.1 Amélioration de l'efficience

Des principaux intervenants ont mentionné des possibilités d'accroître l'efficience qui sont décrites dans les sous-sections qui suivent.

Processus d'approbation et d'examen

Les résultats du dernier SAFF indiquent que 86 % des employés de la SPDP sont d'avis que la qualité de leur travail souffre du trop grand nombre de stades d'approbation. La question a été reprise par certains des principaux intervenants qui ont indiqué qu'il y a trop de niveaux d'approbation à la Section et ont ajouté que le processus d'approbation constitue un aspect dont il serait possible d'améliorer l'efficience. Des principaux intervenants ont aussi affirmé que le processus d'examen est excessivement rigoureux.

Beaucoup de ministères clients ou partenaires et de principaux intervenants d'autres secteurs du ministère de la Justice ont signalé la grande qualité des produits de la SPDP, qui est probablement liée aux processus minutieux d'approbation et de révision de la Section. Ces processus permettent à un plus grand nombre d'avocats-conseils conscients des enjeux et des événements du tableau d'ensemble d'assurer l'uniformité des conseils fournis par la Section. Ils permettent aussi à davantage d'avocats-conseils de vérifier une analyse juridique ou stratégique et, au besoin, de la corriger ou de la modifier. Reconnaissant qu'il faut garantir la qualité d'une part et l'efficience de l'autre, la Section voudra peut-être évaluer ses mécanismes d'approbation et d'examen pour assurer qu'ils ne sont pas excessifs, car ils allongent le temps qu'il faut pour livrer le produit du travail et laissent moins de temps pour formuler l'avis.

Structure des équipes

La structure des équipes à la Section, qui est organisée en fonction des domaines techniques (p. ex., détermination de la peine, criminalité liée à la haute technologie), aide à assurer qu'elle peut fournir efficacement des services d'élaboration de politiques, car des avocats possèdent du savoir-faire dans des domaines particuliers. Des avocats ont toutefois signalé que la structure des équipes ne continue pas nécessairement de refléter l'envergure du travail de la Section et l'importance que le gouvernement attache à certaines priorités par rapport à d'autres. La Section devra peut-être faire preuve de plus de flexibilité dans l'harmonisation de ses ressources avec les priorités changeantes du gouvernement afin qu'il y ait des personnes capables d'aider lorsque le programme législatif met l'accent sur un domaine en particulier (p. ex., détermination de la peine ou criminalité liée à la haute technologie). Il n'en découlerait pas seulement des efficiences : cela aiderait aussi à garantir qu'aucune équipe ni personne n'est surchargée.

On a redéployé des ressources existantes en créant des équipes virtuelles qui se partagent des avocats de la SPDP dans des dossiers transversaux où le travail relève du mandat de plus d'une équipe. Dans le dossier de la traite d'êtres humains, par exemple, les avocats de l'équipe chargée des questions d'ordre social et moral et de celle du crime organisé ont conjugué leurs efforts et dans le dossier de la cyberintimidation, des avocats des équipes chargées des questions d'ordre social et moral et de la criminalité liée à la haute technologie travaillent ensemble. La mobilité des avocats entre les équipes et l'affectation de dossiers en dehors d'une équipe dans le cas des dossiers qui ne sont pas transversaux semblent toutefois moins fréquentes. Les constats de l'évaluation indiquent que le processus d'affectation des dossiers pourrait être plus efficace, car certains des principaux intervenants ont signalé que le travail est réparti inégalement dans la Section. Cela indique que le partage des avocats entre les équipes pourrait être plus fluide afin que la charge de travail soit répartie plus également à l'intérieur la Section.

Système de tenue et de classement de documents

La tenue des documents est importante non seulement pour la préservation de la mémoire institutionnelle, mais encore pour des contestations constitutionnelles, vu que les avocats de la SPDP sont souvent appelés à fournir des textes de base (p. ex., justification sur laquelle s'appuie une mesure législative) aux avocats plaidants pour les aider à défendre la loi. Malgré l'existence de normes ministérielles pour la gestion de l'information et bien que la SPDP ait en place un système formel de classement, certains avocats de la SPDP ont indiqué qu'ils ont eu de la difficulté à trouver les documents, soit parce qu'un dossier est incomplet, soit parce qu'ils ont de la difficulté à repérer le dossier même. Certains ont en outre exprimé le désir d'avoir une directive sur la tenue des dossiers, ce qui pourrait refléter un manque de connaissance des normes et du système de classement qui sont déjà en place.

La gestion de la demande par la diffusion du savoir

Les documents internes et les principaux intervenants considèrent le partage d'information avec l'extérieur comme un domaine dont la Section pourrait envisager afin d'améliorer l'efficience en aidant à gérer la demande. Ces possibilités comprennent la contribution à Justipedia (base de données juridique du Ministère pour le travail lié aux avis juridiques), ainsi que la prestation d'autres conseils juridiques en ligne. Tout en reconnaissant que des restrictions limitent le partage de l'échange de renseignements secrets en dehors de la Section, il est probable que l'on pourrait quand même partager certains avis, ainsi que des produits qui décrivent les principes généraux au sujet du droit pénal, par exemple, des facteurs dont il faut tenir compte dans la rédaction des dispositions relatives aux infractions. En outre, si certaines questions sont posées souvent ou s'il y a des sujets sur lesquels on consulte constamment, on pourrait fournir des documents qui répondent à ces demandes grâce à cette tribune.

Échange d'information et collaboration à la SPDP

Des problèmes d'échange ou de partage d'information peuvent avoir un effet sur l'efficience, car ils peuvent entraîner un double emploi au niveau des efforts ou causer du travail inutile, aboutir à des instructions ou des directives qui ne sont pas claires et, par conséquent, faire baisser la productivité. Ces problèmes peuvent aussi créer un écart du savoir dans une organisation s'il n'y a pas de partage des connaissances organisationnelles.

La Section a lancé une série de réunions de la direction, de tout le personnel, des équipes et des conseillers juridiques afin d'encourager le partage d'information à l'interne. Certains des principaux intervenants ont indiqué que la Section étudie aussi d'autres moyens de promouvoir le partage d'information comme l'utilisation d'un site Sharepoint à la SPDP pour encourager davantage le partage des avis antérieurs à la Section, ce qui non seulement améliorerait l'efficience, mais favoriserait aussi l'uniformité des conseils fournis. Tel qu'indiqué précédemment, il y a aussi partage d'avocats entre les équipes lorsque les dossiers mettent en cause des enjeux transversaux, de même que du « jumelage » dans des dossiers afin d'encourager davantage le partage du savoir organisationnel à la Section.

L'examen des dossiers a aussi démontré qu'il y a examen par les pairs ou « deuxième avis » d'un collègue à la Section. Ces examens permettent de vérifier l'analyse juridique ou d'intégrer le savoir-faire d'un collègue qui traite d'un domaine connexe ou qui a déjà de l'expérience du domaine en cause et peut repérer des problèmes ou des options que d'autres ont pu rater. Durant l'examen des dossiers, les évaluateurs ont découvert des éléments de preuve indiquant qu'il y a des consultations et des examens critiques par les pairs chez les avocats de la Section et aussi entre avocats et gestionnaires. Tel que soulevé précédemment dans le rapport, certains trouvent toutefois le processus d'examen et d'approbation un peu lourd, car on n'a pas encore établi le bon équilibre entre la qualité et l'efficience.

La Section a en outre organisé et offert de la formation à l'interne (des avocats de la SPDP donnent de la formation à d'autres avocats de la SPDP) afin de promouvoir le partage et l'échange des données entre avocats et responsables des politiques. Il y a eu, par exemple, des séances de travail sur des trucs et des conseils relatifs à la façon de témoigner devant les comités parlementaires et sur des leçons tirées de dossiers approfondis spécifiques.

Échange d'information et collaboration à l'extérieur de la SPDP

Le travail stratégique de la SPDP bénéficie des contributions et de l'appui d'un vaste éventail d'intervenants et de services fonctionnels du Ministère, y compris, notamment, les services de recherche, de communications et de rédaction législative. En dehors du Ministère, les autres ministères et organismes fédéraux, des entités gouvernementales et des organisations non gouvernementales contribuent à l'élaboration de politiques grâce au processus de consultation.

La SPDP compte sur un réseau de relations de travail concertées positives et tissées serré avec beaucoup d'interlocuteurs variés pour fournir des services de grande qualité. C'est pourquoi il est primordial pour la Section de maintenir un dialogue rapproché avec ces groupes. De multiples éléments de preuve (entrevues avec les provinces et les territoires, autres secteurs du ministère de la Justice et ministères clients/partenaires) indiquent que la SPDP a en général de très bonnes relations de travail avec ses divers partenaires et interlocuteurs. Même si tous les groupes d'interlocuteurs ont indiqué que leur relation de travail avec la Section est très positive, d'autres (autres secteurs du ministère de la Justice et autres ministères fédéraux avec qui la Section collabore) ont déclaré souhaiter une approche plus proactive et un partage d'information systématique, particulièrement dans le domaine de la planification et celui de l'attribution des priorités. Des répondants ont signalé que les discours du Trône et les nouvelles lettres de mandat représentent des moments appropriés pour organiser des réunions entre la SPDP et leur unité de travail ou organisation à des fins de planification commune.

Intégration et coordination des activités internationales

En raison de sa présence considérable sur la scène internationale, la SPDP joue souvent un rôle de coordination dans le partage d'information sur les réunions internationales et bilatérales, réunissant les commentaires du ministère de la Justice pour les rapports du MAECD et internationaux et partageant avec les collègues les résultats des réunions internationales. Cependant, certains répondants ont indiqué que le Ministère n'a pas de structure claire pour coordonner ses activités internationales. Même s'il s'agit d'un enjeu ministériel de plus grande envergure qui échappe à la portée de l'évaluation, il pourrait potentiellement avoir un effet sur l'intégration et la coordination des activités internationales de la SPDP avec d'autres secteurs du Ministère. Différents groupes du Secteur des politiques, dont la SPDP, la Section des programmes juridiques internationaux (SPJI), la Section de la politique en matière de justice applicable aux jeunes (SPJJ), la Section de l'intégration et de la coordination de la politique (SICP) et la Section de la famille, des enfants et des adolescents (SFEA), qui participent activement à des activités portant sur la justice pénale internationale. De plus, des groupes du Secteur du droit public (c.-à-d. Section du droit international public (SDIP) et la SDP), et de la Direction du contentieux (c.-à-d. Service d'entraide internationale (SEI)) participent aussi à de telles activités.

Même si ces groupes ont des mandats différents (p. ex., certains, comme la SPDP, s'attachent aux aspects de politique, tandis que d'autres s'intéressent davantage aux aspects consultatifs/ opérationnels), certains informateurs clés ont indiqué qu'il arrive que la distinction entre politique et opérations n'est pas claire. Cela pourrait produire un dédoublement inutile du travail.

Les demandes à la hausse de missions internationales et de partenariats bilatéraux exercent des pressions sur le Secteur des politiques, mais plus particulièrement sur les ressources financières et humaines limitées de la SPDP. Afin d'améliorer les mécanismes de planification stratégique, de coordination et de production de rapports du Secteur des politiques au sujet de ses activités internationales, la SPDP a créé un Cadre stratégique international (CSI) en 2011. Le CSI énonce les principes généraux et les critères à suivre pour établir des priorités internationales, et les applique à tout le Secteur des politiques. Au moment de l'évaluation, la première année d'application du CSI faisait l'objet d'une évaluation et l'on n'a pas encore déterminé son impact. Même si le CSI vise à instaurer une approche plus stratégique dans le Secteur des politiques, il n'a pas été établi à l'intention d'autres secteurs ou directions générales du Ministère.

Le manque de centralisation/coordination des activités internationales au Ministère a un autre effet : la participation de la SPDP à l'échelon international n'est pas toujours connue en dehors du Ministère ou, parfois, à l'intérieur de celui-ci. Des principaux intervenants ont indiqué que les discussions sur certaines initiatives stratégiques qui comportent un volet international n'incluaient pas la SPDP, au cours des stades préliminaires en particulier. Les interlocuteurs fédéraux et ministériels ne savent pas nécessairement qu'il faut communiquer avec la SPDP au début lorsqu'ils élaborent des initiatives qui ont une dimension internationale, ce qui indique que la Section devrait peut-être mieux faire connaître son rôle sur la scène internationale.

4.3.2 Économie

Ressources financières et humaines

La Section atteint ses résultats escomptés en utilisant des ressources limitées. Tel qu'indiqué dans les sections précédentes du présent rapport, des principaux intervenants ont indiqué en général que la Section fournit des conseils de grande qualité et la plupart étaient très satisfaits des services fournis par la Section. Même si celle-ci est efficace, il se peut qu'elle ne fonctionne pas d'une manière durable.

Environ la moitié (52 %) des employés de la SPDP qui ont répondu au SAFF de 2011 ont indiqué que la qualité de leur travail souffre du fait qu'ils doivent faire le même travail ou en faire davantage, mais avec moins de ressources, sentiment qu'ont repris les principaux intervenants. La convergence de plusieurs facteurs, c'est-à-dire le départ d'avocats (particulièrement au niveau supérieur), l'augmentation de la demande des services de la Section et les délais serrés imposent des pressions de plus en plus lourdes sur les ressources limitées de la Section. Tel qu'indiqué précédemment dans le présent rapport, la SPDP a vu la demande de ses services augmenter, sans toutefois bénéficier d'une augmentation correspondante de ses ressources financières et humaines. La Section a en fait connu une diminution importante à la fois des dépenses (qui ont diminué de 21 % de 2009-2010 à 2012-2013) et des ETP (qui ont diminué de 18 % de 2009-2010 à 2012-2013) à cause de l'attrition et des réductions de salaire. La Section a perdu cinq avocats de niveau supérieur sans pouvoir les remplacer, ce qui pourrait avoir un effet sur l'efficacité et l'efficience de ses services dans les questions complexes, miner son assise d'expérience et de savoir et avoir une incidence sur la qualité du travail juridique. Des documents internes indiquent que la SPDP est en situation de déficit salarial, ce qui a créée beaucoup de difficultés à combler les postes vacants. La Section doit chercher à l'intérieur du Ministère pour doter des postes, car on n'embauche pas à l'extérieur, mais beaucoup d'avocats n'ont pas d'expertise en droit pénal. Maintenant que le Service des poursuites pénales du Canada ne fait plus partie du ministère de la Justice, le bassin possible de talents disponibles a diminué encore davantage. Même face à une pénurie d'ETP, presque tous les ministères clients et partenaires ont indiqué qu'on leur affecte des avocats appropriés en tenant compte de l'expertise et de l'expérience de l'avocat et de la nature du dossier.

Des principaux intervenants (membres du personnel de la SPDP, gestionnaires et employés des autres secteurs du ministère de la Justice) ont indiqué que les avocats de la SPDP travaillent continuellement à un rythme très rapide et certains ont indiqué que les ressources ne suffisent pas pour terminer les tâches exigées de la Section dans les délais requis et dans la mesure où il faudrait le faire. Il convient de signaler que plus du tiers (37 %) de l'effectif de la SPDP qui a répondu au SAFF de 2011 a indiqué ne pas pouvoir terminer la charge de travail qui lui est confiée pendant les heures normales de travail (parfois, rarement, jamais/presque jamais). De plus, de multiples éléments de preuve ont indiqué que le milieu de travail exigeant commence à avoir un effet négatif sur le moral du personnel.

Même si de multiples éléments de preuve indiquent que la Section manque de ressources, des documents internes et des principaux intervenants ont indiqué qu'il se peut que la Section n'optimise pas entièrement les ressources dont elle dispose. Il y avait divergences de vues marquées entre les principaux intervenants de la SPDP au sujet de la suffisance des ressources humaines de la Section. Environ la moitié des principaux intervenants de la SPDP a affirmé que la Section a un effectif suffisant. Ils ont signalé que la structure des équipes, sur laquelle repose en grande partie le processus d'affectation des dossiers, a entraîné une distribution inégale de la charge de travail de la Section.

Tel qu'indiqué précédemment, la SPDP a vu ses dépenses de F et E, y compris ses frais de déplacement, diminuer considérablement (de 57 % de 2008-2009 à 2012-2013). Même si les réductions du budget des voyages ont fait baisser un peu les coûts de la Section, car on utilise maintenant davantage d'autres moyens de participation à des réunions externes (p. ex., téléconférences et vidéoconférences), certains principaux intervenants ont indiqué que ces réductions ont un effet négatif sur la capacité de la SPDP de promouvoir et de protéger les intérêts du Canada sur la scène internationale. Certains informateurs clés ont signalé que les avocats de la SPDP ont dû décliner des invitations à participer à des réunions à l'étranger et au pays même en tant qu'experts et ont dû prioriser leur participation à différentes sessions de négociations internationales. Des répondants ont répété la valeur de la participation directe de la SPDP aux négociations en indiquant que des avocats de la SPDP doivent être présents afin de comprendre l'esprit d'un traité et pourquoi on a choisi certains mots en particulier, et apporter leur contribution au texte.

Des principaux intervenants de tous les groupes de répondants fédéraux (personnel de la SPDP, autres employés du ministère de la Justice, ministères partenaires) ont indiqué que la participation de la SPDP aux négociations internationales avait diminué au cours de la période d'évaluation. Dans cette situation, en l'absence de la SPDP (p. ex., à l'Organisation de coopération et de développement économiques), on risque de voir les autres négociateurs s'entendre sur une interprétation qui lie tous les membres et qui ne fonctionne pas pour le Canada sur le plan constitutionnel. Par exemple, de multiples éléments de preuve (entrevues avec les principaux intervenants et examen des dossiers) indiquent que la délégation canadienne à la session annuelle de 2013 de la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale, qui était dirigée par la SPDP, était très peu nombreuse comparativement aux années précédentes. La taille limitée de la délégation n'a pas permis de couvrir toutes les séances de négociation. La délégation a donc dû établir des priorités pour participer aux différentes séances de négociation et collaborer de près avec des partenaires d'optique commune pour s'assurer que l'on couvrait dans la mesure du possible les intérêts du Canada. Il convient de signaler qu'en 2011, sous la direction de la SPDP, les États membres de la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale ont mis au point de nouvelles procédures pour prolonger à un mois avant la séance la date limite fixée aux pays pour soumettre leurs ébauches de résolutions. Auparavant, la date était fixée au premier jour de la séance annuelle. Certains des principaux intervenants ont indiqué que les nouveaux délais ont accru la capacité de la SPDP d'établir des priorités stratégiques au niveau de sa participation aux séances de négociation de la Commission des Nations Unies pour la prévention du crime et la justice pénale.

Certains principaux intervenants ont aussi signalé qu'à cause de restrictions sur le plan des déplacements, les avocats de la SPDP ne peuvent participer autant à des conférences internationales qu'à des réunions traitant de sujets d'intérêt d'actualité. Ces tribunes sont importantes puisqu'elles aident les avocats à mieux comprendre le dossier afin de mieux conseiller le gouvernement. Pour jouer leur rôle dans l'évolution efficace de la politique en matière de droit pénal au Canada, les avocats de la SPDP doivent pouvoir suivre de près les positions d'autres pays et l'évolution du consensus international à cet égard.

Le plafonnement des dépenses de déplacement limite aussi la capacité des avocats de voyager pour suivre de la formation, ce qui accroît en retour l'importance des possibilités de formation à l'interne. La Section a organisé et offert aux agents des politiques (des avocats de la SPDP donnant de la formation à d'autres avocats de la Section) de la formation interne portant, par exemple, sur des conseils et des trucs pour ceux qui doivent témoigner devant des comités parlementaires et l'on a offert des séances de travail sur les leçons apprises à l'égard de dossiers approfondis spécifiques. De plus, d'autres sections spécialisées du Ministère ont offert des séances qui s'adressaient spécifiquement aux avocats de la SPDP. Les principaux intervenants ont fait remarquer non seulement que ces séances les aident à répondre aux besoins des avocats sur le plan du développement professionnel continu exigé par leur Barreau respectif, mais aussi qu'elles aident à mieux comprendre des dossiers en particulier et les défis qu'ils posent, et à instaurer la camaraderie au sein de la Section. Même si l'évaluation n'a pas porté spécifiquement sur l'efficacité de cette formation (p. ex., lorsqu'il s'agit de répondre aux besoins et aux attentes des avocats et d'accroître leurs connaissances et leur compréhension), 80 % des employés de la SPDP ont indiqué dans le dernier SAFF qu'ils reçoivent la formation dont ils ont besoin pour faire leur travail.