Portefeuille de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration évaluation
4. Conclusions de l’évaluation
Cette section du rapport décrit les conclusions de l’évaluation qui concernent le Portefeuille SPDI. L’information est fondée sur les conclusions recueillies à toutes les sources.
4.1. Pertinence
En termes simples, les ministères et organismes fédéraux ne peuvent fonctionner sans l’appui des services juridiques du ministère de la Justice. Le Bureau de la SPGA du PSPDI, les SJM et les bureaux régionaux, ensemble, assurent l’appui critique à leurs ministères et organismes clients dans l’accomplissement de leur mandat, la mise en œuvre de nouvelles initiatives, et la réponse aux enjeux qui ont une dimension juridique. Ces services et cet appui ont été particulièrement pertinents dans un contexte où la sécurité nationale figurait sur la liste des principales priorités du gouvernement fédéral. En outre, les activités du Portefeuille s’alignent directement sur les rôles et responsabilités attribués au gouvernement fédéral. Les sous-sections qui suivent élaborent ces conclusions.
4.1.1. Réponse aux besoins du gouvernement fédéral
Aperçu du besoin
En 2013‑2014, les conseillers juridiques du Portefeuille SPDI ont consacré environ 475 000 heures à la gestion des dossiers de contentieux pour leurs ministères et organismes clients. Ils ont offert plus de 200 000 heures de travail de consultation, et investi plus de 28 000 heures dans les dossiers de législation. Le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a, à lui seul, eu à faire face à plus de 10 000 cas de contentieux. Ces chiffres, entre de nombreux autres qui sont explorés plus à fond dans le présent rapport, illustrent la mesure dans laquelle l’appui et les services juridiques sont intégrés dans les opérations continues des ministères et organismes clients du PSPDI. Qu’elles aient trait à des activités transactionnelles ou contractuelles, à l’évaluation du risque juridique associé à une nouvelle politique ou initiative législative, ou à la gestion des dossiers de contentieux, qui vont du faible risque et de la faible complexité au très complexe et névralgique, les conclusions de l’évaluation confirment que les services juridiques offerts par le Portefeuille SPDI sont indispensables aux opérations continues de ses ministères et organismes clients.
Tendances touchant la demande
Un certain nombre de tendances ont des incidences sur le besoin continu des services du Portefeuille. Comme l’ont signalé les conseillers juridiques interviewés dans le cadre de cette évaluation, la complexité de certains des dossiers qu’ils gèrent n’a pas cessé d’augmenter au cours de la période de référence de l’évaluation. Cette opinion a aussi trouvé des échos chez les conseillers juridiques qui ont participé à l’enquête. Comme l’illustre la figure 3, un peu plus de 70 % des répondants étaient d’accord ou fortement d’accord pour dire que la complexité des dossiers auxquels ils sont intervenus a augmenté considérablement au cours des trois à cinq années précédentes. Cette tendance était légèrement plus prononcée chez les conseillers juridiques travaillant aux SJM que chez ceux travaillant dans les bureaux régionaux, ce qui reflète le fait que la majorité des dossiers de contentieux attribués au Portefeuille sont des dossiers de niveau de complexité faible ou moyen Note de bas de page 15 . Le Bureau de la SPGA gère et suit de près seulement une petite minorité du nombre total des dossiers du PSPDI, à savoir ceux qui sont de grande complexité.
Les conclusions de l’évaluation font ressortir un certain nombre de facteurs qui ont contribué à cette complexité accrue des dossiers gérés par le Portefeuille. Ainsi, un certain nombre de ministères et organismes doivent relever des défis stratégiques ou opérationnels où il y a peu, ou pas du tout, de jurisprudence pour évaluer les risques juridiques associés. Une autre dynamique ressortie des entrevues et des études de cas est l’approche de plus en plus intégrée appliquée aux problèmes stratégiques ou opérationnels, surtout dans le domaine de la sécurité nationale. Enfin, du côté du contentieux, plusieurs dossiers de haut profil mettant en cause des ministères et organismes clients du PSPDI ont soulevé des problèmes constitutionnels complexes sur lesquels les cours d’appel ont dû se prononcer Note de bas de page 16 .
Figure 3 : Complexité des dossiers
Figure 3 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.9B du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) : Le degré de complexité des dossiers auxquels je travaille a sensiblement augmenté.
| Tout à fait d’accord : | 26 % |
| D’accord : | 46 % |
| En désaccord : | 19 % |
| Fortement en désaccord : | 2 % |
| S.O. ou ne sait pas | 7 % |
Une autre tendance qui a eu des incidences sur la demande de services juridiques du PSPDI est le niveau des activités législatives survenues au Parlement au cours de la période de référence de l’évaluation. Les modifications importantes apportées à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, l’intégration du Bureau des passeports avec CIC, l’initiative de la Charte canadienne des droits des victimes, et, plus récemment, le dépôt du projet de loi C‑51, la Loi antiterroriste de 2015 Note de bas de page 17 , étaient au nombre des exemples cités.
On a signalé également, pendant les entrevues menées dans le cadre de l’évaluation, que le niveau du travail de consultation a été déclenché par le dépôt au Parlement de projets de loi d’initiative parlementaire. Au cours de la période de référence de l’évaluation, leurs nombres ont augmenté sensiblement Note de bas de page 18 Le fait que ces projets de loi ne sont pas pilotés par un ministère ou un organisme (mais peuvent quand même avoir des incidences directes sur les opérations du ministère ou de l’organisme) a exigé un niveau considérable d’effort de la part de certains conseillers juridiques du PSPDI.
Enfin, diverses commissions d’enquête, comme la Commission d’enquête relative aux mesures d’investigation prises à la suite de l’attentat à la bombe commis contre le vol 182 d’Air India, l’Enquête Arar et l’Enquête Iacobucci, ont eu des répercussions considérables sur le besoin d’appui juridique pendant les instances, comme dans le suivi requis.
Le besoin de coordination et de surveillance continue
Justification globale de la coordination et de la surveillance continue
Il y a une solide justification pour la coordination et la surveillance des activités juridiques menées par les conseillers juridiques affiliés au ministère de la Justice, quel que soit leur lieu de travail. Certains dossiers juridiques concernent plusieurs ministères et organismes qui peuvent avoir des intérêts ou des situations variables, voire conflictuels, à prendre en considération et à régler. En outre, les avis juridiques donnés par les conseillers juridiques doivent être uniformes et conformes au rôle de conseiller juridique officiel de l’ensemble du gouvernement du Canada qui a été attribué au ministre de la Justice Note de bas de page 19 .
Le même principe s’applique lorsque divers dossiers soulèvent les mêmes enjeux juridiques et sont pourtant gérés par des conseillers juridiques travaillant dans différents SJM ou bureaux régionaux. Encore une fois, il faut une surveillance et une coordination actives Note de bas de page 20 pour veiller à ce que les positions juridiques défendues soient compatibles entre ces différents dossiers et favorisent la meilleure solution à l’échelle du gouvernement. Cela reflète l’engagement continu du ministère de la Justice du Canada de « parler d’une seule et même voix ». Pour cela, il peut être parfois nécessaire de préférer une position à une autre. Ces décisions sont prises par la haute direction du ministère de la Justice, avec la coordination appropriée.
On s’attend que de nombreuses positions au sein du ministère de la Justice appuient les efforts actifs de coordination et de surveillance. Comme on l’a vu dans la description du Portefeuille, les responsabilités fonctionnelles pour le travail de consultation, de contentieux et de politique dans les dossiers de sécurité nationale ont été confiées respectivement à la SPGA (PSPDI), au SPGA (Contentieux), et au sous-ministre adjoint principal (Secteur des politiques). La description du Portefeuille signale également que le Bureau de la SPGA comprend deux équipes, l’ECNC et l’EDSN, qui sont appelées à appuyer la coordination et la surveillance des services offerts aux ministères et organismes clients du Portefeuille.
4.1.2. Réponse aux priorités fédérales
Au cours de la période de référence de l’évaluation, les activités du gouvernement fédéral ont été déterminées par un certain nombre de grandes priorités stratégiques, y compris, surtout, la reprise économique et la sécurité (cette dernière composante faisant directement appel au Portefeuille SPDI). Dans le discours du Trône de juin 2011, le gouverneur général a déclaré que « Notre gouvernement ne tardera pas à présenter à nouveau des mesures législatives sur la loi et l’ordre, regroupées pour lutter contre le crime et le terrorisme » Note de bas de page 21 . Les conseillers juridiques et les représentants des ministères et organismes clients qui ont été interviewés dans le cadre de l’évaluation ont souligné maintes fois combien ce programme consacré à la loi et à l’ordre a mobilisé des ressources. De nombreuses initiatives législatives ont été associées à cette priorité de politique, notamment l’imposition de peines plus sévères pour certains types de crimes et la Charte des droits des victimes.
Le titre du discours du Trône de 2013, « Prospérité et perspective dans un monde incertain », confirmait la priorité continue accordée à la loi et à l’ordre, et à la sécurité nationale Note de bas de page 22 . Le gouvernement réaffirmait à cette occasion son engagement d’apporter des changements fondamentaux au Code criminel pour punir les crimes et mieux protéger les victimes d’actes criminels. Il s’engageait également à renouveler la Stratégie de défense Le Canada d’abord, à poursuivre les réformes fondamentales du système d’immigration pour éliminer les arriérés, à mieux protéger les réfugiés, et à réformer la Loi sur la citoyenneté – autant d’objectifs stratégiques qui nécessitent le concours des ministères et organismes clients du PSPDI.
4.1.3. Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral
Le Parlement a spécifiquement attribué au ministre de la Justice le rôle de conseiller juridique officiel auprès de l’ensemble des ministères et organismes fédéraux Note de bas de page 23 . Plus particulièrement, le ministère de la Justice du Canada doit appuyer le ministre dans son rôle de procureur général du Canada, en étant chargé des intérêts de la Couronne dans tout litige où elle est partie et en conseillant « les chefs des divers ministères sur toutes les questions de droit qui concernent ceux‑ci » Note de bas de page 24
Il y a un solide argument à faire valoir pour centraliser les services juridiques au sein du ministère de la Justice plutôt que de permettre à chaque ministère de retenir ses propres conseillers juridiques. Au début des années 60, la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement (communément appelée la Commission Glassco) a révélé que la vaste majorité des avocats du gouvernement fédéral, y compris les conseillers juridiques des autres ministères et les mandataires de l’extérieur, ne relevaient pas du ministère de la Justice du Canada. La Commission a examiné la question et a proposé de regrouper tous les services juridiques (à quelques exceptions près) sous la direction du Ministère, afin d’éliminer les nombreux inconvénients d’une pratique décentralisée Note de bas de page 25 .
Le modèle centralisé selon lequel le ministère de la Justice, à quelques exceptions près, fournit des services juridiques aux ministères et organismes fédéraux, assure une certaine uniformité d’approche et permet au Ministère de parler d’une seule et même voix. Ce modèle a été intégré dans la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor du Canada, qui fait du ministère de la Justice le fournisseur obligatoire de services juridiques pour les ministères et organismes fédéraux. La Politique énonce que certains services sont obligatoires « … lorsque des intérêts ou des considérations touchant l’ensemble du gouvernement prévalent sur les intérêts des ministères ou organismes individuels, ou correspondent à ceux‑ci » Note de bas de page 26 . Dans le cas particulier du ministère de la Justice, la Politique signale que, dans l’exercice de ses fonctions, « le ministre de la Justice doit tenir compte des éléments juridiques et politiques », et que les services juridiques fournis par le Ministère « sont centralisés pour assurer l’uniformité générale et la probité Note de bas de page 27 ».
En appuyant la gestion continue des SJM compris dans son champ d’action, en assumant la responsabilité fonctionnelle du travail accompli par les bureaux régionaux pour ses ministères et organismes clients, et en gérant le droit de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration, le Portefeuille SPDI aide le Ministère à s’acquitter de ses responsabilités conformément à la Loi sur le ministère de la Justice et à la Politique sur les services communs.
4.2. Conception du Portefeuille
Le mandat du Portefeuille SPDI est assez bien défini et compris. Sa composition a évolué au fil du temps, et il regroupe aujourd’hui les ministères et organismes qui ont en commun certains objectifs institutionnels, tout en poursuivant leur propre mandat particulier. Pour appuyer ses opérations continues, le Portefeuille s’est donné des structures et processus de gouvernance qui ont contribué à une circulation efficiente de la communication entre gestionnaires. Cette sous‑section donne plus de détails sur ces conclusions.
4.2.1. Mandat et objectifs du Portefeuille
Le rôle du Portefeuille SPDI couvre deux dimensions fondamentales. En premier lieu, le Portefeuille est responsable de la gestion opérationnelle des SJM et, dans une certaine mesure, des bureaux régionaux, en ce sens que ce dernier groupe fournit des services juridiques aux ministères et organismes clients du PSPDI. Cela comprend, entre autres choses, le processus annuel du budget et de l’affectation des ressources, ainsi que la mise en œuvre des initiatives du Portefeuille ou du Ministère. En second lieu, le Portefeuille assume certaines responsabilités liées à la gestion du droit. Il le fait par un nombre de structures et de processus, y compris, sans limitation, le travail de l’ECNC et de l’EDSN.
Une voie d’enquête pour cette évaluation a consisté à établir la mesure dans laquelle les conseillers juridiques du PSPDI comprennent le mandat et les objectifs du Portefeuille. Ceci est particulièrement pertinent pour faire en sorte que, au‑delà des considérations immédiates liées à leur travail quotidien au sein d’un SJM ou d’un bureau régional, les conseillers juridiques comprennent qu’ils sont affiliés à une entité plus vaste, ce qui impose un objectif supérieur de cohérence du travail accompli par le Portefeuille. Sur ce plan, selon les conclusions de l’évaluation, le mandat et les objectifs du Portefeuille sont assez bien compris par les conseillers juridiques du PSPDI. En premier lieu, comme l’illustre la figure 4, 8 répondants sur 10 ont dit avoir une très bonne ou une bonne compréhension du mandat du Portefeuille.
Figure 4 : Mandat du Portefeuille
Figure 4 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.10 du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) : Comment évaluez-vous votre compréhension globale du rôle et du mandat du portefeuille SPDI?
| Très bonne | 26 % |
| Bonne | 54 % |
| Limitée | 17 % |
| Très limitée | 3 % |
| Ne sait pas | 0 % |
Les entrevues menées spécifiquement avec les gestionnaires travaillant dans les SJM et les bureaux régionaux confirment qu’ils ont une compréhension particulièrement bonne du rôle du Portefeuille. Comme la sous-section 4.2.3 le décrit plus en détail, les structures et processus de gouvernance en place contribuent directement à ce résultat. L’équipe de direction au sein du Bureau de la SPGA, les chefs des SJM et les directeurs généraux régionaux communiquent chaque semaine entre eux pour parler des questions intéressant le Portefeuille, ce qui contribue à une compréhension commune généralisée du mandat et du rôle du Portefeuille.
4.2.2. Composition du Portefeuille
Comme le signale la section 2.0 du rapport, qui décrit l’organisation du PSPDI, le Portefeuille a évolué avec le temps, passant d’un portefeuille à client unique axé sur les questions d’immigration à un regroupement de SJM et de bureaux régionaux au service de neuf ministères et organismes. L’évaluation a établi la mesure dans laquelle il existe un objectif commun qui pourrait logiquement lier le travail des conseillers juridiques du PSPDI et permettre au Portefeuille de s’acquitter de son mandat fondamental, au double niveau de la gestion opérationnelle et de la gestion du droit.
Domaines communs de responsabilité
Dans la situation actuelle, le Portefeuille dessert les ministères et organismes clients qui se partagent une responsabilité conjointe pour la sécurité nationale. Par exemple, tous les ministères et organismes actuellement desservis par le Portefeuille ont participé dans une certaine mesure aux initiatives relatives à la loi et à l’ordre que le gouvernement fédéral a mis en œuvre au cours de la période de référence de l’évaluation. Un grand nombre de ces initiatives ont, de fait, nécessité la collaboration directe de plusieurs de ces ministères et organismes. Cela se reflétait dans les conclusions de l’enquête auprès des conseillers juridiques du PSPDI, où plus de la moitié des répondants (55 %) ont indiqué qu’une proportion croissante de leurs dossiers concernent plus d’un ministère ou organisme. Les conclusions de l’évaluation indiquent que, en constituant une tribune où ils peuvent communiquer, échanger des idées et coordonner leurs activités, le Portefeuille appuie le travail continu des conseillers juridiques travaillant dans ses SJM et ses bureaux régionaux.
Dans certains cas, par contre, le travail accompli par les conseillers juridiques, particulièrement ceux des SJM, peut être hautement spécialisé et n’être utile que pour le ministère particulier qu’ils desservent. Par exemple, dans les cas comme les causes d’accident de la circulation impliquant des véhicules du gouvernement, le travail juridique peut se faire dans une large mesure sans la participation d’autres ministères et organismes du PSPDI. Les conclusions de l’évaluation indiquent que, pour ceux qui font ce genre de travail, la conception du Portefeuille a un effet limité et, par extension, des avantages limités.
Collaboration au-delà du Portefeuille
Le fait que les conseillers juridiques sont affectés à un portefeuille ne les empêche pas de collaborer avec les conseillers juridiques affiliés à d’autres portefeuilles. Les conclusions des entrevues et des études de cas illustrent de nombreux exemples de cette collaboration, particulièrement dans les dossiers de Transports Canada et du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. Dans le même sens, un tiers (33 %) des répondants à l’enquête auprès des conseillers juridiques ont mentionné qu’une proportion croissante de leurs dossiers touchent des ministères et organismes situés en dehors du Portefeuille. La collaboration a été un succès, et les conclusions de l’évaluation n’ont pas fait état d’obstacles systémiques susceptibles de limiter la possibilité que cette collaboration ait lieu à cause de la configuration actuelle du Portefeuille.
4.2.3. Structure et processus de gouvernance
Le Portefeuille a mis en œuvre un certain nombre de structures et processus de gouvernance qui, selon les conclusions de l’évaluation, ont facilité l’échange d’information et la collaboration entre les SJM et les bureaux régionaux :
- Téléconférences hebdomadaires de gestion : Le Bureau de la SPGA, les chefs des SJM et les directeurs régionaux du PSPDI tiennent une conférence téléphonique hebdomadaire pour discuter de questions de gestion. Les participants à ces téléconférences qui ont été interviewés dans le cadre de cette évaluation ont systématiquement fait l’éloge de cet outil de communication. Ils ont indiqué que ces appels contribuent à dégager une compréhension commune des activités d’ensemble du Portefeuille, tout en donnant de l’information stratégique sur les initiatives ministérielles intéressant le Portefeuille. Ces appels facilitent aussi la collaboration continue entre les gestionnaires du Portefeuille, y compris, plus particulièrement, la collaboration entre les SJM et les bureaux régionaux.
- Réunions de gestion en personne : Trois fois par année, ces mêmes personnes se réunissent en personne pour un examen plus poussé des priorités et des problèmes de gestion. Les conclusions de l’évaluation indiquent que ces réunions ont été particulièrement utiles pour appuyer la mise en œuvre de l’initiative d’optimisation des processus, dont il est question à la sous-section 5.3.2 du présent rapport.
- Téléconférences hebdomadaires sur les questions de sécurité nationale : Pour appuyer la gestion du droit, le Bureau de la SPGA tient également une conférence téléphonique hebdomadaire consacrée spécifiquement aux questions de sécurité nationale. Les gestionnaires des SJM chargés de ces dossiers participent à cette téléconférence. En plus de discuter des dossiers en cours, les gestionnaires sont mis au courant du travail du Comité sur la sécurité nationale et le renseignement (CSNR). Le CSNR a été établi par le sous-ministre et est présidé par la SPGA du PSPDI. Il appuie la coordination, à l’échelle du Ministère, des questions de politique juridique, de consultation et de contentieux touchant la sécurité nationale et le renseignement Note de bas de page 28 . Les gestionnaires interviewés dans le cadre de cette évaluation ont trouvé que ces réunions sont pertinentes, surtout dans le contexte de politique actuel, où la sécurité nationale demeure une priorité du gouvernement.
- Comité Scratch sur les questions juridiques (CSQJ) : Toujours dans le domaine de la gestion du droit – en l’occurrence, le droit de l’immigration – le Bureau de la SPGA tient des conférences téléphoniques hebdomadaires avec les membres du CSQJ. Le CSQJ, qui est intégré dans l’ECNC, regroupe des membres désignés des SJM de CIC et de l’ASFC, de même que des avocats plaidants des bureaux régionaux du Québec, de l’Ontario, des provinces des Prairies et de la Colombie-Britannique. Les conclusions de l’évaluation indiquent que le travail du CSQJ a grandement contribué à assurer la cohérence des positions et des avis du Portefeuille sur les questions d’immigration. Entre autres choses, le CSQJ étudie et approuve les mémoires présentés en cour d’appel, rédige des paragraphes modèles à inclure dans les mémoires là où il y a lieu, prépare des exposés de position sur des questions juridiques d’importance, et offre des perceptions globales sur les questions de politique concernant le droit de l’immigration.
- Comité des gestionnaires de l’immigration (CGI) :Ce comité est coordonné par l’ECNC. Il s’agit d’une conférence téléphonique mensuelle avec les avocats de l’immigration qui gèrent les conseillers juridiques travaillant au PSPDI dans des dossiers d’immigration. Ils sont responsables des questions de gestion liées à la pratique du droit de l’immigration, y compris : les relations avec les tribunaux; les questions de pratique éthique en immigration; l’effet de la législation et des décisions d’importance sur les opérations; et la participation et la représentation à diverses conférences sur l’immigration. Le CGI est formé de gestionnaires de l’immigration des principales régions d’immigration, de la Section des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre, des SJM de CIC et de l’ASFC, du SPGA délégué du PSPDI, et du directeur de l’ECNC.
En outre, pour appuyer la surveillance continue de l’affectation des ressources au sein du Portefeuille, le Bureau de la gestion des affaires fournit des rapports continus, essentiellement basés sur iCase Note de bas de page 29 et les données financières, sur un certain nombre d’indicateurs, comme le nombre de dossiers gérés par le Portefeuille (actifs, ouverts et fermés), la distribution des heures consacrées aux types de dossiers (consultation, contentieux et législation), la distribution des dossiers par niveau de complexité et de risque, la distribution du travail entre les composantes du Portefeuille, ou la distribution des heures facturées à un dossier, par niveau, parmi les conseillers juridiques.
Les conclusions de l’évaluation indiquent que ces données sont d’une aide précieuse dans la gestion continue du Portefeuille, y compris la mise en œuvre des initiatives ministérielles comme celles menées dans le cadre de l’optimisation des processus. Cette information a aussi joué un rôle crucial dans le contexte de l’évaluation en livrant des données essentielles sur le rendement.
4.3. Rendement – atteinte des résultats attendus
Cette sous-section explore plusieurs dimensions du travail effectif accompli par le Portefeuille au cours de la période de référence de l’évaluation. Elle comprend une analyse du travail accompli spécifiquement dans les dossiers de contentieux, de consultation et de législation, et de la mesure dans laquelle il a répondu aux besoins des ministères et organismes clients du PSPDI. Elle renferme également une évaluation des incidences de la coordination et de la surveillance assurées par le Bureau de la SPGA, et de la mesure dans laquelle les conseillers juridiques ont accès aux outils dont ils ont besoin pour rendre efficacement leurs services.
4.3.1. Aperçu de l’aide fournie par le Portefeuille
Environ 95 % du travail accompli par les conseillers juridiques du PSPDI est associé à des dossiers de contentieux ou de consultation. Le reste (5 %) est partagé également entre les dossiers de législation et les dossiers qui ne sont pas d’ordre juridique. Cette dernière catégorie comprend les activités qui ne sont pas associées à un client particulier et peut comprendre, par exemple, les activités de perfectionnement professionnel.
Comme l’illustre la figure 5, le volume de travail effectué dans les trois principales catégories de dossiers du PSPDI a augmenté sensiblement au cours de la période de référence de l’évaluation. En particulier, le nombre d’heures facturées a augmenté de 72 % dans les dossiers de contentieux et de 53 % dans les dossiers de consultation entre 2008‑2009 et 2013‑2014. Cette tendance a été déclenchée, en partie, par l’ajout de deux SJM au Portefeuille en 2009‑2010 (MDN/FAC et CST). Depuis 2010‑2011, le taux de croissance du nombre d’heures de contentieux et d’heures de consultation a été plus modeste, à 8 % et 3 %, respectivement. Bien qu’elle représente une proportion relativement mineure de l’ensemble des services juridiques assurés par le PSPDI, par comparaison, la croissance du nombre d’heures de services législatifs a été considérable (47 %) depuis 2010‑2011. Le niveau d’effort a diminué dans toutes les catégories de dossiers depuis 2012‑2013.
Figure 5 : Nombre d'heures par type de dossiers – Portefeuille SPDI
Figure 5 - Équivalent textuel
Diagramme linéaire montrant le nombre d’heures par type de dossier par année financière. Source : Données d’iCase
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Contentieux (heures) | 275 836 | 371 849 | 441 095 | 479 512 | 505 526 | 474 326 |
| Conseil (heures) | 133 054 | 184 143 | 197 929 | 214 541 | 208 778 | 203 775 |
| Législation (heures) | 2 862 | 8 385 | 19 123 | 22 389 | 28 934 | 28 103 |
Les conclusions de l’enquête auprès des conseillers juridiques reflètent dans une large mesure ces tendances. Comme l’illustre la figure 6, la majorité des répondants à l’enquête étaient d’avis que le nombre de dossiers auxquels ils ont travaillé au cours des trois à cinq années précédentes avait augmenté considérablement, surtout chez les répondants appartenant aux SJM.
Figure 6 : Volume de travail
Figure 6 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.9A du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) :
Le volume de dossiers auxquels je travaille a sensiblement augmenté.
Réponses des SJM :
| Tout à fait d’accord : | 20 % |
| D’accord : | 51 % |
| En désaccord : | 21 % |
| Fortement en désaccord : | 1 % |
| S.O. ou ne sait pas | 8 % |
Réponses des bureaux régionaux :
| Tout à fait d’accord : | 16 % |
| D’accord : | 34 % |
| En désaccord : | 40 % |
| Fortement en désaccord : | 5 % |
| S.O. ou ne sait pas | 6 % |
Comme on l’a déjà noté à la sous-section 4.1, qui traite de la pertinence des services du Portefeuille, divers facteurs ont contribué à l’accroissement de la demande de services juridiques, et en particulier la complexité croissante des dossiers et la mise en œuvre de plusieurs nouvelles initiatives en matière de sécurité nationale et d’immigration.
4.3.2. Services de contentieux
Le Portefeuille a géré un nombre croissant de dossiers au cours de la période de référence de l’évaluation (tableau 5). En 2013‑2014 seulement, il y a eu une baisse du nombre de dossiers activement gérés par rapport à l’année précédente.
| 2008‑2009 | 2009‑2010 | 2010‑2011 | 2011‑2012 | 2013‑2014 | 2013‑2014 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Nombre de dossiers |
11 133 | 13 263 | 15 744 | 17 911 | 19 493 | 18 284 |
Source : Données d’iCase
Les données indiquent que CIC est, de loin, le ministère qui mobilise le plus haut niveau de ressources pour le contentieux. Comme l’indique la figure 7, plus de 162 000 heures de travail de contentieux ont été consacrées aux dossiers de CIC en 2013‑2014, et il y avait plus de 10 000 dossiers actifs. L’ASFC, la GRC et le SCC étaient au nombre des organismes actifs dans les questions de contentieux au cours de la même année.
Figure 7 : Distribution des heures de contentieux (2013-2014)
Figure 7 - Équivalent textuel
Diagramme à bande montrant le nombre d’heures de contentieux pour chaque SJM en 2013 et 2014. Source : Données d’iCase
| CIC | 162 150 |
| ASFC | 83 112 |
| GRC | 72 695 |
| SCC | 61 655 |
| SCRS | 40 384 |
| DN/FAC | 36 314 |
| SP | 10 308 |
| CNLC | 3 154 |
| CSTC | 1 826 |
Au niveau des tendances parmi les trois principaux ministères et organismes ayant besoin de services de contentieux au cours de la période de référence de l’évaluation, les données indiquent une augmentation constante du nombre d’heures de contentieux consacrées aux dossiers de CIC, alors que le nombre d’heures consacrées aux dossiers de la GRC et de l’ASFC ont fluctué davantage (figure 8). Le fait que CIC a dû gérer d’importants arriérés par suite de changements législatifs apportés aux processus relatifs à l’immigration et au statut de réfugié explique à la fois l’augmentation marquée survenue entre 2009 et 2011 et la légère diminution qui a suivi.
Figure 8 : Nombre d'heures consacrées aux dossiers de contentieux
Figure 8 - Équivalent textuel
Diagramme linéaire montrant le nombre d’heures de contentieux par ministère sélectionné et par année. Source : Données d’iCase
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| CIC | 108 848 | 123 031 | 140 594 | 166 606 | 165 353 | 162 144 |
| ASFC | 67 541 | 78 546 | 78 602 | 93 606 | 91 067 | 83 112 |
| GRC | 43 828 | 53 289 | 68 180 | 76 583 | 90 779 | 72 695 |
La figure 9 illustre la distribution régionale du travail de contentieux entre les six bureaux régionaux et la région de la capitale nationale (RCN) en 2013‑2014. Le fait que l’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique gèrent la vaste majorité des dossiers d’immigration explique, en partie, qu’ils sont responsables d’une plus grande proportion du travail de contentieux du Portefeuille que les trois autres régions.
Figure 9 : Distribution régionale des heures comptabilisées - Contentieux (2013-2014)
Figure 9 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le nombre d’heures de contentieux par région. (Source : Données d’iCase)
| Ontario | 160 104 |
| Québec | 74 914 |
| C.-B. | 66 466 |
| Prairies | 32 552 |
| Atlantique | 12 190 |
| Nord | 1 054 |
| RCN | 127 046 |
Les heures attribuées à la RCN comprennent une gamme d’activités, comme le soutien au contentieux assuré par les SJM, l’ECNC et le Secteur du droit public, de même que le travail de contentieux effectué par la Direction du contentieux (Section du contentieux des affaires civiles). La figure 10 donne une répartition des 127 046 heures de contentieux attribuées à la RCN à la figure 9.
Figure 10 : Distribution des heures de contentieux attribuées à la RCN (2013-2014)
Figure 10 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le nombre d’heures de contentieux dans la RCN. (Source : Données d’iCase)
| SCRS | 29 328 |
| Direction du contentieux | 28 960 |
| DN/FAC | 13 606 |
| CIC | 11 043 |
| GRC | 10 276 |
| SCC | 8 578 |
| ASFC | 7 280 |
| Droit public | 4 512 |
| SP | 2 490 |
| ENCC | 1 690 |
| CSTC | 875 |
| CNLC | 567 |
| Autre | 7 841 |
Pour ce qui est de la complexité, la majorité des dossiers de contentieux gérés par le Portefeuille ont un niveau de complexité faible ou moyen. Comme l’illustre la figure 11, entre 1 % et 3 % des dossiers de contentieux gérés par le Portefeuille au cours de la période de référence de l’évaluation étaient considérés comme hautement complexes.
Dans le même sens, le niveau de risque associé à la vaste majorité des dossiers gérés par le Portefeuille est demeuré faible ou moyen. La figure 12 indique qu’environ 1 % des dossiers de contentieux sont typiquement évalués comme à haut risque Note de bas de page 30 .
Figure 11 : Distribution du niveau de complexité – Dossiers de contentieux fermés
Figure 11 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le degré de complexité des dossiers de contentieux fermés (Source : iCase)
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Complexité : Peu élevée | 28 % | 22 % | 20 % | 25 % | 26 % | 24 % |
| Complexité : Moyenne | 55 % | 58 % | 60 % | 49 % | 55 % | 56 % |
| Complexité : Élevée | 3 % | 2 % | 2 % | 2 % | 1 % | 1 % |
| Complexité : Indéterminée | 14 % | 18 % | 18 % | 24 % | 18 % | 19 % |
Figure 12 : Distribution des niveaux de risque – Dossiers de contentieux fermés
Figure 12 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le degré de risque lié aux dossiers de contentieux fermés (Source : iCase)
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Complexité : Peu élevée | 69 % | 66 % | 54 % | 56 % | 61 % | 58 % |
| Complexité : Moyenne | 13 % | 14 % | 24 % | 17 % | 19 % | 23 % |
| Complexité : Élevée | 1 % | 1 % | 1 % | 1 % | 1 % | 1 % |
| Complexité : Indéterminée | 17 % | 20 % | 21 % | 27 % | 19 % | 18 % |
La composition des conseillers juridiques affectés aux dossiers de contentieux a évolué au cours de la période de référence de l’évaluation, en particulier pour ce qui est de la composition des conseillers juridiques LA‑01 et LA‑02 Note de bas de page 31 . Comme l’illustre la figure 13, la proportion des heures consacrées au travail de contentieux a diminué dans le groupe LA‑02 et augmenté dans le LA‑01, particulièrement entre 2009 et 2012. C’était principalement à cause de la mise en œuvre du Modèle de pratique du droit, qui a été adopté en 2009 et dont la mise en œuvre devait être terminée en 2012 Note de bas de page 32 . L’objet de cette initiative était de réduire les coûts en confiant le travail juridique à des avocats de niveau approprié et en intensifiant le recrutement de conseillers juridiques de niveau subalterne à la faveur de l’augmentation du nombre de départs à la retraite des avocats-conseils.
Figure 13 : Distribution des heures par niveau de classification – Dossiers de contentieux
Figure 13 - Équivalent textuel
Diagramme linéaire montrant la proportion d'heures de contentieux par année, selon le niveau de l’avocat (Source : iCase)
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Niveau de l’avocat : LA-01 | 33 % | 25 % | 30 % | 33 % | 32 % | 33 % |
| Niveau de l’avocat : LA-02 | 62 % | 58 % | 52 % | 47 % | 50 % | 50 % |
| Niveau de l’avocat : LA-03 + LC | 5 % | 7 % | 7 % | 7 % | 7 % | 5 % |
| Niveau de l’avocat : EC | 0 % | 10 % | 12 % | 14 % | 12 % | 12 % |
Le recours aux parajuristes et aux adjoints juridiques est demeuré relativement stable au cours de la période, se situant à près de 12 % des heures consacrées au travail de contentieux.
4.3.3. Services de consultation
Cette sous-section aborde maintenant le travail de consultation mené par le Portefeuille. Mais il faut d’abord signaler certaines limitations des données. Comme on l’a déjà indiqué à la sous-section 4.2.3, les SJM n’ont pas d’approche cohérente pour l’ouverture officielle des dossiers de consultation pour la consignation des données. C’est pourquoi il est plus révélateur d’utiliser le niveau d’heures facturées (par opposition au nombre de dossiers activement gérés) pour l’évaluation des tendances du travail de consultation au fil du temps. De même, par suite des changements apportés au système iCase, il n’a pas été possible (au moment de l’évaluation) d’accéder aux données sur le niveau de risque et de complexité des dossiers de consultation Note de bas de page 33 .
Il y a eu une augmentation soutenue de la demande de services de consultation au cours de la période de référence de l’évaluation. Comme on l’a déjà vu, le nombre d’heures facturées pour du travail de consultation a augmenté de 53 % au cours de la période de référence de l’évaluation, et plus de 70 % des répondants à l’enquête dans les SJM (où se fait la plus grande partie du travail de consultation) ont indiqué que le nombre de dossiers auxquels ils travaillent a sensiblement augmenté au cours des trois à cinq dernières années.
Les données de l’exercice 2013‑2014 indiquent que la GRC et le ministère de la Défense nationale sont les deux clients qui ont demandé le plus haut niveau de services de consultation (figure 14). Ensemble, ces deux clients ont bénéficié de 45 % du travail de consultation accompli par le Portefeuille.
Figure 14 : Distribution des heures de consultation par client (2013-2014)
Figure 14 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le nombre d’heures de consultation par ministère client en 2013-14 (Source : Donnée d’iCase)
| GRC | 46 372 |
| DN/FAC | 45 561 |
| ASFC | 31 459 |
| CIC | 25 750 |
| SCRS | 16 948 |
| SP | 14 106 |
| SCC | 9 878 |
| CST | 9 821 |
| CNLC | 1 546 |
Les tendances enregistrées antérieurement pendant la période de référence de l’évaluation indiquent que l’ASFC, CIC et le SCRS sont les organismes et ministères clients qui ont connu les fluctuations les plus marquées de la demande de services de consultation. Comme l’illustre la figure 15, l’ASFC et le SCRS ont connu une augmentation soutenue du niveau de travail de consultation qui leur a été consacré, alors que CIC a connu une diminution sur la même période. Dans ce dernier cas, il faut signaler que cette diminution du travail de consultation a été assortie à une augmentation du travail de contentieux que le Portefeuille a consacré à CIC (voir la figure 8). Comme il est ressorti des entrevues menées dans le cadre de l’évaluation, CIC a mis en œuvre de vastes réformes législatives et stratégiques au système d’immigration et du statut de réfugié au début de la période de référence de l’évaluation, qui ont déclenché une augmentation du travail de consultation. Ces changements ont mené à une augmentation des activités de contentieux, qui sont survenues plus tard au cours de la période de référence, et qui expliquent la tendance observée au niveau des heures de travail de contentieux.
Figure 15 : Nombre d'heures consacrées aux dossiers de consultation (certains clients)
Figure 15 - Équivalent textuel
Diagramme linéaire montrant le nombre d’heures consacrées aux dossiers de consultation de l’ASFC, de CIC et du CSRS entre 2008-09 et 2013-14 (Source : Données d’iCase)
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Ministère client : ASFC | 14 878 | 15 950 | 29 794 | 32 061 | 33 557 | 331 459 |
| Ministère client : CIC | 39 857 | 27 135 | 27 955 | 31 977 | 31 107 | 25 749 |
| Ministère client : SCRS | 4 619 | 9 675 | 11 635 | 18 815 | 18 373 | 16 948 |
Comme on pouvait s’y attendre, le plus grande partie du travail de consultation est effectué par les SJM affectés aux ministères ou organismes clients respectifs. La figure 16 montre la distribution des heures de consultation du PSPDI qui ont été consacrées à la région de la capitale nationale (RCN). Il faut noter, par contre, que l’ECNC et la Direction du contentieux, qui s’attachent toutes les deux surtout aux activités de contentieux, offrent aussi des services de consultation. En outre, les conseillers juridiques des bureaux régionaux, qui s’attachent principalement au travail de contentieux, offrent aussi des services de consultation juridique. Comme l’illustre la figure 17, ils ont fourni plus de 19 000 heures de services de consultation en 2013‑2014, surtout à partir des bureaux régionaux en Colombie-Britannique, en Ontario et dans les provinces des Prairies.
Figure 16 : Distribution des heures de consultation pour le PSPDI confiées à la RCN (2013-2014)
Figure 16 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le nombre d’heures consacrées aux dossiers de consultation liés au SPDI en 2013 - 2014 (Source : iCase)
| DN/FAC | 38 749 |
| GRC | 35 798 |
| ASFC | 27 591 |
| CIC | 20 648 |
| SCRS | 16 550 |
| SP | 12 638 |
| CST | 9 749 |
| SCC | 8 664 |
| Droit public | 6 981 |
| ENCC | 1 587 |
| CNLC | 1 511 |
| Direction du contentieux |
1 053 |
| Autre | 3 048 |
Figure 17 : Distribution régionale des heures comptabilisées – Services de consultation (2013-2014)
Figure 17 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant le nombre d’heures consacrées à de la consultation liée au SPDI dans chaque région en 2013-2014 (Source : Données d’iCase)
| C.-B. | 7 661 |
| Ontario | 4 295 |
| Prairies | 3 864 |
| Atlantique | 1 855 |
| Québec | 1 281 |
| Nord | 252 |
Quant à la distribution du travail entre les conseillers juridiques, la tendance observée dans les dossiers de contentieux vaut également pour les dossiers de consultation. Par suite de la mise en œuvre du Modèle de pratique du droit, il y a eu un déplacement depuis le groupe LA‑02 vers le groupe LA‑01 au cours des quatre premières années de la période de référence de l’évaluation (figure 18). Et bien que le recours aux parajuristes et aux adjoints juridiques soit demeuré essentiellement stable, il y a eu une augmentation de la proportion du travail effectué par les LA‑03, ce qui témoigne de la croissance de la complexité et des risques associés à certains de ces dossiers.
Figure 18 : Distribution des heures par niveau de classification – Dossiers de consultation
Figure 18 - Équivalent textuel
Diagramme linéaire montrant la proportion d'heures de consultation par niveau d’avocat et par année (Source : Données d’iCase)
| Année financière | 2008-09 | 2009-10 | 2010-11 | 2011-12 | 2012-13 | 2013-14 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Niveau de l’avocat : LA-01 | 19 % | 18 % | 21 % | 30 % | 29 % | 28 % |
| Niveau de l’avocat : LA-02 | 73 % | 70 % | 65 % | 56 % | 57 % | 57 % |
| Niveau de l’avocat : LA-03 + LC | 3 % | 5 % | 7 % | 8 % | 9 % | 9 % |
| Niveau de l’avocat : EC | 0 % | 2 % | 3 % | 2 % | 2 % | 3 % |
4.3.4. Travail de législation
Le programme législatif du gouvernement fédéral détermine directement le niveau de travail de législation que le Portefeuille SPDI doit consacrer à ses ministères et organismes clients. Alors que tous les clients du Portefeuille ont reçu une certaine aide des conseillers juridiques du PSPDI pour le travail de législation pendant la période de référence de l’évaluation, ceux travaillant directement aux réformes législatives liées aux processus d’immigration et de statut de réfugié, de même que ceux ayant participé à des initiatives législatives liées aux priorités fédérales relatives à la loi et à l’ordre ont nécessité le niveau le plus soutenu d’aide à la législation. Plus particulièrement, CIC, SP, l’ASFC et la GRC représentent une forte proportion du travail de législation à effectuer au cours de la période de référence de l’évaluation.
Deux facteurs ont limité l’analyse du travail de législation du PSPDI. Les données pour les services législatifs ont commencé à faire l’objet d’une collecte intégrée en 2010-2011. En outre, pendant la phase de production du rapport, l’évaluation a fait ressortir une erreur dans la façon dont au moins un SJM faisait rapport de son temps pour les heures de travail de législation. L’évaluation a donc porté sur le total des heures de travail de législation pour l’ensemble du Portefeuille, plutôt que sur une analyse comparative des SJM individuels.
L’analyse du soutien à la législation assuré par le Portefeuille doit aussi tenir compte des dimensions suivantes :
- Le niveau total des efforts consacrés au soutien à la législation représente environ 2 % du travail effectué par le Portefeuille.
- Le SJM pour SP appuie le travail de législation dont ce ministère a pris directement l’initiative, en plus de coordonner le travail de législation entrepris par les organismes relevant de son ministre.
- Pour le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes (FAC/DN), la Direction des services législatifs du ministère de la Justice a établi la Section de la réglementation de la Défense nationale (SRDN), c’est-à-dire un bureau satellite logé avec le SJM affecté à la DN/FAC. La SRDN offre des services de rédaction et d’examen juridiques se rapportant à tous les règlements et décrets fédéraux adoptés ou recommandés par le ministère de la Défense nationale, notamment les Ordonnances et Règlements royaux applicables aux Forces canadiennes.
4.3.5 Capacité de répondre aux besoins des clients
Les sous-sections qui précèdent ont présenté une évaluation de la demande globale des services fournis par le Portefeuille. Elles ont démontré qu’il y a eu une augmentation soutenue du volume de services de consultation, de contentieux et de législation. Bien que ces tendances elles-mêmes puissent donner une indication de la pertinence des services fournis par les conseillers juridiques du PSPDI, la question plus fondamentale qui subsiste est de savoir si le Portefeuille est, de fait, capable de répondre aux besoins de ses clients, en assurant des services de qualité. Cette sous-section traite directement de cette question.
Définition de la qualité des services juridiques
Définir la qualité, lorsqu’il s’agit de la prestation de services juridiques, peut constituer tout un défi Note de bas de page 34 . L’immense volume des dossiers activement gérés par les SJM du Portefeuille (environ 25 000), sans parler de la gamme des enjeux dont il y est question, fait qu’il est impossible d’évaluer individuellement la qualité des conseils fournis. En outre, le secret professionnel de l’avocat limite dans une large mesure la capacité de toute partie externe d’accéder aux conseils effectivement donnés par les conseillers juridiques et de les évaluer.
Dans ce contexte, l’indicateur de qualité le plus utile est le niveau de satisfaction des clients à l’égard de l’aide juridique qu’ils reçoivent. En bout de ligne, les conseillers juridiques donnent des conseils, mais ce sont les clients qui doivent y donner suite. La façon dont les clients comprennent les risques juridiques associés à leurs décisions révèle dans une large mesure comment les conseillers juridiques se sont adéquatement acquittés de leur rôle. Comme l’ont maintes fois noté les conseillers juridiques et les clients interviewés dans le cadre de l’évaluation, ce sont les clients qui prennent la décision finale au sujet d’une question juridique, en tenant compte d’une gamme de considérations juridiques, stratégiques et politiques dans leurs décisions.
Pour aider à définir les diverses dimensions de la satisfaction, le ministère de la Justice s’est donné une série de normes de service en avril 2009. Comme l’indique figure 19, ces normes sont groupées en fonction des grands concepts de rapidité, de réactivité et d’utilité.
Figure 19 : Normes de service
Respect des échéances
- Nous répondons aux demandes de services juridiques en temps opportun.
- Nous fixons les échéances d’un commun accord et nous les respectons.
Réactivité des services
- Nous fournissons des services juridiques dans l’une ou l’autre des langues officielles, conformément aux politiques applicables sur la langue de travail.
- Nous vous traitons avec respect et courtoisie en tout temps.
- Nous vous tenons régulièrement informés de l’état des travaux concernant votre demande de services.
Utilité des services
- Nous donnons des conseils clairs et pratiques en vue de répondre aux questions de droit.
- Dans le cadre de la prestation de services législatifs, nous élaborons des options de rédaction législative et réglementaire adaptées à vos objectifs en matière de politiques et de programmes, et nous proposons des solutions appropriées aux problèmes de droit et de rédaction qui sont soulevés.
- Dans le cadre de la prestation de services de consultation juridique et de contentieux, nous vous impliquons dans l’élaboration de la stratégie juridique et des positions à adopter.
- Nous identifions des moyens de prévenir et de régler les différends d’ordre juridique aussitôt que possible.
- Nous identifions des occasions de mettre en œuvre des programmes et des politiques par des moyens administratifs plutôt que législatifs ou réglementaires.
Source : http://www.justice.gc.ca/fra/apd-abt/service.html
Évaluation de la satisfaction de la clientèle de 2011
Après l’adoption de ces normes, le Ministère a lancé une série d’enquêtes sur la satisfaction des clients, pour évaluer ces diverses dimensions de la satisfaction des clients. Une de ces enquêtes, menée en 2011, a porté spécifiquement sur le travail du Portefeuille SPDI Note de bas de page 35 . Un total de 618 représentants des clients, qui avaient utilisé les services juridiques du ministère de la Justice dans les 12 mois précédents, ont répondu au questionnaire d’enquête.
Les résultats de cette enquête ont fait ressortir constamment un haut niveau de satisfaction parmi les ministères et organismes clients du PSPDI. Comme on peut le lire dans le rapport, « le Portefeuille a obtenu dans l’ensemble des résultats extrêmement positifs pour chacun des quatre aspects de la satisfaction des clients » Note de bas de page 36 . Plus particulièrement, sur une échelle de 10 points, les répondants ont noté favorablement les services juridiques qu’ils ont reçus, qu’il s’agisse de services de consultation (note moyenne de 8,5 sur 10), de services de contentieux (8,3 sur 10) ou de services législatifs (8,7 sur 10).
Les résultats de l’enquête touchant plus directement l’ensemble de normes de service ont révélé que le Portefeuille a fait bonne figure dans toutes les dimensions de ces normes. Le Portefeuille a reçu des cotes combinées de 8 sur 10 pour l’accessibilité et la réactivité (8,8), l’utilité (8,3) et la rapidité de ses services (8,1). Les deux seuls points où le Portefeuille n’a pas atteint ou dépassé la cible de 8 sur 10 que le Ministère lui a fixée concernaient deux sous-composantes de la rapidité de ses services de consultation. Invités à dire si les conseillers juridiques les ont tenus régulièrement informés de l’état des travaux ou si les conseillers juridiques ont négocié des échéances mutuellement satisfaisantes, les répondants ont donné des notes légèrement inférieures à 8 Note de bas de page 37 .
Autres mesures de satisfaction de la clientèle
Les entrevues réalisées avec les représentants des ministères et organismes clients ainsi que dans le cadre des études de cas ont donné l’occasion de revenir sur diverses dimensions de la satisfaction des clients. Globalement, les conclusions de l’évaluation étaient étroitement alignées sur les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2011. Des énoncés comme « obtient toujours les conseils appropriés », « très bien informé, patient et collaborateur agréable » ou « leur capacité de réagir a été plus qu’excellente » sont des exemples de la rétroaction fournie par les représentants des clients.
Ces entrevues et études de cas ont aussi confirmé que les ministères et organismes clients participent activement à la gestion des dossiers juridiques et à l’évaluation des risques juridiques. Sur ce dernier point, les entrevues avec les conseillers juridiques du PSPDI ont indiqué que les clients sont typiquement bien au courant de ce que suppose l’évaluation des risques juridiques et de la façon dont il faut l’aborder. De fait, les conclusions de l’évaluation indiquent que les clients veulent de plus en plus comprendre le raisonnement qui a présidé à l’évaluation des risques juridiques, plutôt que de tout simplement recevoir l’évaluation et de l’accepter sans poser de questions. Dans le même sens, les conclusions de l’évaluation indiquent qu’une proportion croissante des ministères et organismes clients semblent disposés à assumer de plus grands risques dans la poursuite de leurs objectifs de programme ou de politique. Cela a renforcé la notion selon laquelle, alors que ce sont les conseillers juridiques qui font l’évaluation du risque juridique, c’est en définitive au ministère ou à l’organisme client qu’il revient de décider de la meilleure façon de procéder, en équilibrant les divers intérêts stratégiques et autres considérations, même si cela entraîne des risques juridiques plus grands que ceux normalement assumés.
Par le processus d’enquête mené dans le cadre de l’évaluation, les conseillers juridiques ont aussi eu la possibilité d’évaluer la mesure dans laquelle ils sont capables de rendre les services qui répondent aux besoins et aux attentes de leurs clients. La figure 20 confirme que les conseillers juridiques se perçoivent généralement comme capables d’assurer des services en temps opportun, de respecter les échéances des clients et leurs échéances internes, de fournir des évaluations du risque en temps opportun et de réévaluer les risques là où il y a lieu, et de trouver les moyens de prévenir et de régler dès le départ les différends d’ordre juridique, dans la mesure du possible. Compte tenu du volume de travail géré par le Portefeuille SPDI, on peut s’attendre que des dossiers particulièrement difficiles surgissent à l’occasion et que les conseillers juridiques, de même que les représentants des clients, doivent travailler en concertation à la gestion efficace de ces dossiers. Tout en reconnaissant cette réalité, les conclusions de l’évaluation laissent peu de doute quant à la satisfaction d’ensemble des ministères et organismes clients actuels du Portefeuille.
Figure 20 : Capacité d'assurer des services de qualité
Figure 20 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.20 du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) :
En réfléchissant aux dossiers auxquels vous avez travaillé au cours des trois à cinq dernières années, à quelle fréquence chacun des objectifs suivants a-t-il été atteint?
Répondu à la demande en temps opportun?
| Fréquemment | 53 % |
| Sur une base régulière | 43 % |
| Occasionnellement | 1 % |
| Rarement | - |
| S.O. ou ne sait pas | 3 % |
Respecté les délais du client?
| Fréquemment | 57 % |
| Sur une base régulière | 38 % |
| Occasionnellement | 1 % |
| Rarement | - |
| S.O. ou ne sait pas | 4 % |
Respecté les délais interne du ministère de la Justice?
| Fréquemment | 53 % |
| Sur une base régulière | 43 % |
| Occasionnellement | 1 % |
| Rarement | - |
| S.O. ou ne sait pas | 3 % |
Fourni une évaluation en temps opportun du risque juridique?
| Fréquemment | 45 % |
| Sur une base régulière | 45 % |
| Occasionnellement | 6 % |
| Rarement | 1 % |
| S.O. ou ne sait pas | 3 % |
Réévalué le risque juridique lorsque des facteurs ont changé?
| Fréquemment | 30 % |
| Sur une base régulière | 45 % |
| Occasionnellement | 17 % |
| Rarement | 3 % |
| S.O. ou ne sait pas | 5 % |
Déterminé des moyens visant à prévenir ou à résoudre les différends le plus tôt possible?
| Fréquemment | 33 % |
| Sur une base régulière | 48 % |
| Occasionnellement | 15 % |
| Rarement | 1 % |
| S.O. ou ne sait pas | 3 % |
4.3.6 Efforts de coordination et de surveillance
Compréhension du rôle de coordination et de surveillance du Portefeuille
Comme il est ressorti des entrevues, les dossiers gérés par les conseillers juridiques affiliés au Portefeuille ne demandent pas tous une surveillance et une coordination poussées. C’est particulièrement le cas pour le travail de consultation, mené par certains des SJM, qui est hautement spécialisé ou opérationnel (p. ex., protection civile). Dans ces circonstances, le rôle de surveillance et de coordination joué par le Portefeuille cible de façon plus appropriée l’aide aux divers ministères clients.
Quant à la coordination du travail de contentieux, le Portefeuille a un historique bien établi relativement aux dossiers d’immigration. Comme l’ont signalé les conseillers juridiques interviewés, le Portefeuille s’est donné des outils et des processus (comme le CSQJ) pour appuyer les conseillers juridiques travaillant aux dossiers de contentieux, soit un besoin qui était et qui demeure déterminé par le fort volume de dossiers et leur distribution entre les bureaux régionaux. Dans le cadre actuel du Portefeuille, c’est l’ECNC qui assume cette responsabilité. Les conclusions de l’évaluation révèlent que, au-delà du contexte des dossiers d’immigration, par contre, le rôle de l’ECNC semble ne pas être aussi clairement défini. De fait, le rôle actuel de l’ECNC semble n’être que partiellement compris par les conseillers juridiques affiliés au Portefeuille. Comme l’indique la figure 21, un peu plus de 40 % des conseillers juridiques qui ont participé à l’enquête auprès des conseillers juridiques ont mentionné qu’ils avaient une très bonne ou une bonne compréhension globale du rôle et du mandat de l’ECNC.
Figure 21 : Niveau de compréhension du rôle et du mandat de l'EDSN et de l'ENCL par le PSPDI
Figure 21 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats des Q.11 et 13 du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) :
Comment évaluez-vous votre compréhension globale du rôle et du mandat de l’EJSN et de l’ENCC?
Équipe juridique sur la sécurité nationale (EJSN)
| Très bonne | 4 % |
| Bonne | 20 % |
| Limitée | 35 % |
| Très limitée | 27 % |
| Ne sait pas | 13 % |
Équipe nationale de coordination du contentieux (ENCC)
| Très bonne | 8 % |
| Bonne | 34 % |
| Limitée | 37 % |
| Très limitée | 16 % |
| Ne sait pas | 5 % |
De même, le rôle de l’ECNC semble demeurer essentiellement inconnu des conseillers juridiques du PSPDI. Seulement un quart des répondants ont dit qu’ils avaient une très bonne ou une bonne compréhension de ce rôle. On pourrait faire valoir que le fait que cette équipe n’a été créée qu’en 2013, et qu’elle se consacre spécifiquement aux questions de sécurité nationale, sont des facteurs qui expliquent ces résultats. Les avocats dont le travail s’articule sur d’autres aspects du travail du Portefeuille ne connaîtraient probablement pas aussi bien son rôle.
Enfin, la responsabilité fonctionnelle de la SPGA du PSPDI pour tout le travail de consultation en matière de sécurité nationale n’est pas comprise clairement non plus par les avocats du PSPDI, particulièrement chez ceux qui ne sont pas dans des postes de gestion.
Le PSPDI a 25 000 dossiers activement gérés, dont sont chargés près de 750 conseillers juridiques répartis entre le Bureau de la SPGA, neuf SJM et six bureaux régionaux. Étant donné l’étendue du travail, le nombre d’avocats mis à contribution et la géographie et l’ampleur du Portefeuille, il n’est pas étonnant qu’il y ait des différences de niveaux de compréhension du rôle du Portefeuille parmi ses avocats. Tout en reconnaissant ce fait, les avocats du PSPDI pourraient profiter d’un niveau plus élevé de compréhension de ces différentes dimensions du mandat du Portefeuille.
L’influence de l’ECNC
Les conclusions de l’évaluation indiquent que l’ECNC a contribué à la coordination efficace des dossiers d’immigration. Au cœur de l’atteinte de ce résultat, il y a le rôle que l’ECNC a joué dans la gestion du Livre bleu Note de bas de page 38 . Créé à la fin des années 90, le Livre bleu renferme un ensemble d’instructions à l’intention des avocats plaidants dans tous les bureaux régionaux. Il énumère les types de causes qu’il faut renvoyer à l’ECNC pour consultation et conseils, et précise dans quelles circonstances l’ECNC doit faire appel aux SJM et aux ministères et organismes clients compétents, que ce soit CIC ou l’ASFC, ou à d’autres clients selon qu’il y a lieu. Ce manuel, qui est constamment mis à jour, reflète les enjeux émergents, les réformes législatives, ou les décisions judiciaires d’importance. Les conclusions de l’évaluation indiquent que le Livre bleu est bien connu dans les bureaux régionaux et que les bons dossiers sont renvoyés à l’ECNC.
Comme on l’a déjà vu à la sous-section 4.2.3, l’ECNC contribue aussi à la gestion du droit en matière d’immigration et de statut de réfugié par les téléconférences hebdomadaires qu’elle tient avec les membres du CSQJ.
Les conseillers juridiques interviewés dans le cadre de l’évaluation ont signalé que l’ECNC a joué un rôle utile dans la coordination de divers dossiers autres que d’immigration. Il s’agit typiquement de dossiers de haut profil et complexes pouvant concerner divers ministères et organismes clients. Dans ces cas-là, l’ECNC a facilité la circulation de l’information, y compris des séances d’information adéquates pour les hauts fonctionnaires au sein du ministère de la Justice.
Au-delà de ces réalisations, les conclusions de l’évaluation ont mis en lumière certains des défis auxquels l’ECNC a été confrontée. Lorsqu’il s’agit de la sélection des dossiers à coordonner par l’ECNC (particulièrement dans les questions qui ne concernent pas l’immigration), il semble que le Portefeuille a essentiellement utilisé une approche du sommet vers la base, ce qui a donné certaines décisions qui n’ont pas été bien comprises dans les SJM et les bureaux régionaux. Cela, par ailleurs, a donné naissance à des cas où la valeur ajoutée par l’intervention de l’ECNC n’était pas apparente pour les conseillers juridiques affectés au dossier.
On a fait valoir que, comme le Livre bleu pour les questions d’immigration, il devrait y avoir un processus plus clair pour la sélection des dossiers autres que d’immigration à coordonner par l’ECNC. Ainsi, il a également été suggéré que le leadership de la coordination de ces dossiers pourrait bénéficier d’être décentralisé, ce qui permettrait à certains avocats plaidants de niveau supérieur ayant des domaines précis d’expertise de jouer le rôle de coordination ou d’y intervenir de façon prédominante. Cela semble particulièrement pertinent lorsqu’on songe à la taille relativement restreinte de l’ECNC par rapport au volume et à la gamme du travail de contentieux auquel le Portefeuille est appelé à intervenir.
Ces vues variées du rôle de l’ECNC étaient reflétées dans les résultats de l’enquête auprès des conseillers juridiques qui a été menée dans le cadre de l’évaluation. On a demandé aux répondants qui avaient travaillé directement avec l’ECNC d’évaluer sa contribution d’ensemble à une démarche cohérente dans les dossiers de contentieux; à peine plus de la moitié d’entre eux ont qualifié cette contribution de très importante ou d’importante (figure 22). Une proportion légèrement plus forte de répondants des SJM (55 %) ont dit que la contribution de l’ECNC a été très importante ou importante, comparativement aux répondants des bureaux régionaux (49 %).
Figure 22 : Contribution de l'Équipe de coordination nationale du contentieux
Figure 22 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.16 du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) :
Comment évaluez-vous la contribution globale de l’équipe juridique sur la sécurité nationale (EJSN) pour assurer une démarche cohérente dans les dossiers de contentieux qui touchent à la sécurité nationale, à la défense ou à l’immigration?
| Très importante | 17 % |
| Importante | 35 % |
| Contribution limitée | 36 % |
| Aucune contribution | 2 % |
| Ne sait pas | 11% |
L’incidence de l’EDSN
Au cours de la période de référence de l’évaluation, l’EDSN a participé à la coordination de certains dossiers de consultation en matière de sécurité nationale. Dans ces cas‑là, les conclusions de l’évaluation indiquent que l’Équipe a apporté des connaissances et une expertise poussées qui ont contribué à assurer la cohérence des avis, particulièrement parmi les conseillers juridiques au service des ministères et organismes clients directement concernés par les questions de sécurité nationale. L’Équipe a aussi fourni une aide directe à la SPGA pour l’aider à s’acquitter de sa responsabilité fonctionnelle pour le travail de consultation en matière de sécurité nationale. Ainsi, elle a élaboré des documents d’information pour la SPGA, a assisté à des réunions avec elle, et a fait les suivis nécessaires. Cela a accru la capacité du Bureau de la SPGA de suivre continuellement les dossiers très visibles de consultation sur la sécurité nationale.
Alors que certains conseillers juridiques consultés dans le cadre de l’évaluation ont pu parler du travail accompli par l’EDSN, les conclusions de l’évaluation confirment que la portée actuelle de cette équipe est plutôt limitée et que ses réalisations sont demeurées essentiellement inconnues. Cela se reflète dans les conclusions de l’enquête présentées à la figure 23. Lorsque les conseillers juridiques qui avaient traité directement avec l’EDSN ont été invités à évaluer sa contribution d’ensemble, à peine plus de 40 % d’entre eux l’ont qualifiée de très importante ou d’importante. Il vaut la peine de signaler qu’un répondant sur quatre n’a pas fourni d’évaluation, malgré le fait qu’il avait traité directement avec cette équipe.
Figure 23 : Contribution de l'Équipe du droit de la sécurité nationale
Figure 23 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.16 du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) :
Comment évaluez-vous la contribution globale de l’Équipe juridique sur la sécurité nationale (EJSN) pour assurer une démarche cohérente dans les dossiers de consultation qui touchent à la sécurité nationale, à la défense ou à l’immigration?
| Très importante | 6 % |
| Importante | 36 % |
| Contribution limitée | 31 % |
| Aucune contribution | 2 % |
| Ne sait pas | 25 % |
Une préoccupation exprimée pendant les entrevues menées dans le cadre de l’évaluation concernait le risque de double emploi qui peut venir de ce que des conseillers juridiques font du travail de consultation sur les questions de sécurité nationale dans le Bureau de la SPGA, alors que d’autres conseillers juridiques font du travail de consultation semblable dans les SJM qui sont, de fait, hautement spécialisés dans les questions de sécurité nationale.
En outre, tout comme dans une large mesure l’ECNC dans les dossiers autres que d’immigration, il semble que la sélection des dossiers auxquels a travaillé l’EDSN a été le fruit d’une approche de prise de décisions du sommet vers la base, en fonction de l’importance stratégique perçue attribuée à certains dossiers. Par ailleurs, cela semble avoir contribué à l’incertitude entourant le mandat actuel de l’EDSN et les circonstances où l’équipe est appelée à mener des activités de coordination.
4.3.7 Accès au soutien et aux outils requis
L’évaluation a donné l’occasion d’évaluer les déterminants (autres que ceux liés à la surveillance et à la coordination) qui contribuent à la capacité du Portefeuille d’assurer des services juridiques de qualité répondant aux besoins de ses clients. Le soutien fourni par le Secteur du droit public, l’accès aux bons outils, et le perfectionnement professionnel continu offert aux conseillers juridiques du PSPDI sont particulièrement pertinents.
Soutien fourni par le Secteur du droit public
Certaines des unités spécialisées au sein du Secteur du droit public accordent une aide cruciale aux conseillers juridiques du PSPDI, dans les SJM comme dans les bureaux régionaux. Pas moins de 87 % des conseillers juridiques qui ont participé à l’enquête ont indiqué qu’ils avaient eu des interactions avec certaines de ces unités. La Section du droit international, administratif et constitutionnel, la Section des droits de la personne, et le Centre du droit à l’information et à la protection des renseignements personnels ont été les unités les plus souvent consultées par les conseillers juridiques du PSPDI. La vaste majorité de ceux qui ont traité avec ces unités se sont dits très satisfaits ou satisfaits du soutien qui leur a été fourni.
Les conclusions des entrevues réalisées dans le cadre de l’évaluation ont confirmé ces tendances. Le soutien fourni par ces unités a été qualifié de généralement efficient et réactif. Étant donné la nature des dossiers gérés par le Portefeuille, de nombreuses questions liées à la Charte ou à la Constitution de façon plus générale sont à traiter rapidement. Le Secteur du droit public a bien réussi à dispenser ces conseils d’expert.
Accès aux outils requis
Le Portefeuille s’est donné un certain nombre d’outils et de processus qui devraient faciliter le travail des conseillers juridiques individuels. Certains ont été mis en œuvre au niveau du Portefeuille ou du Ministère, tandis que d’autres sont des initiatives propres à un SJM ou un bureau régional.
Les conseillers juridiques du PSPDI qui ont participé à l’enquête réalisée dans le cadre de l’évaluation ont été priés de coter certains de ces outils. Les résultats, qui sont illustrés à la figure 24, confirment que certains outils sont plus pertinents lorsqu’il s’agit d’appuyer le travail des conseillers juridiques.
- Justipédia : Justipédia a été lancé au cours de la période de référence de l’évaluation; il s’agit du portail du savoir juridique du ministère de la Justice du Canada. Il a pour objet de consolider les outils de connaissances juridiques actuels afin de créer un dépôt national unique. Il est devenu pleinement opérationnel en février 2012 après un projet pilote en 2011. Les conclusions de l’enquête confirment que les conseillers juridiques y voient désormais l’un des outils les plus utiles. Près de 70 % des personnes interrogées ont dit que Justipédia est très utile ou utile pour leur travail. Les entrevues menées dans le cadre de cette évaluation ont fait constater que l’une des limitations actuelles de Justipédia est le fait qu’il ne peut contenir de renseignements secrets, ce qui est souvent requis par les conseillers juridiques du PSPDI.
- Groupes de pratique : Un des principaux objets de Justipédia est d’appuyer les groupes de pratique, qui donnent aux conseillers juridiques l’occasion de se réunir périodiquement pour échanger et partager des connaissances dans des domaines d’intérêt pour leur pratique. Parmi les nombreux groupes de pratique établis dans tout le Ministère, un certain nombre ont trait spécifiquement au Portefeuille SPDI, comme les groupes de pratique de la Citoyenneté et de l’Immigration, du Droit correctionnel, du Droit de la sécurité nationale et de la cybersécurité. Les conclusions de l’enquête révèlent que ces groupes ont été favorablement cotés pour leur utilité. Pendant les entrevues, les groupes de pratique ont aussi été perçus comme très utiles, particulièrement pour la tribune qu’ils constituent pour les conseillers juridiques des SJM et des bureaux régionaux pour se consulter sur leurs domaines d’intérêt.
Figure 24 : Utilité des outils fournis aux conseillers juridiques
Figure 1 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes cumulées montrant les résultats de la Q.22 du Sondage auprès des avocats du SPDI (2014) :
Dans quelle mesure trouvez-vous que les outils, structures et processus suivants sont utiles à votre travail?
Justipédia
| Très utile | 26 % |
| Utile | 42 % |
| Neutre | 16 % |
| Peu utile | 11 % |
| Inutile | 4 % |
| S.O. | 1 % |
Examen par les pairs
| Très utile | 24 % |
| Utile | 41 % |
| Neutre | 14 % |
| Peu utile | 2 % |
| Inutile | 3 % |
| S.O. | 16 % |
Groupes de pratique
| Très utile | 15 % |
| Utile | 45 % |
| Neutre | 23 % |
| Peu utile | 8 % |
| Inutile | 3 % |
| S.O. | 5 % |
Mise en commun des pratiques exemplaires
| Très utile | 17 % |
| Utile | 39 % |
| Neutre | 18 % |
| Peu utile | 5 % |
| Inutile | 2 % |
| S.O. | 19 % |
Pratique de mentorat interne
| Très utile | 15 % |
| Utile | 34 % |
| Neutre | 17 % |
| Peu utile | 4 % |
| Inutile | 3 % |
| S.O. | 26 % |
Matrice des risques juridiques
| Très utile | 4 % |
| Utile | 28 % |
| Neutre | 23 % |
| Peu utile | 26 % |
| Inutile | 15 % |
| S.O. | 5 % |
Rapports des prévisions
| Très utile | 4 % |
| Utile | 22 % |
| Neutre | 29 % |
| Peu utile | 15 % |
| Inutile | 8 % |
| S.O. | 21 % |
- Examen par les pairs : Davantage un processus qu’un outil, les examens par les pairs ont lieu de façon continue, officiellement et officieusement. Les conclusions de l’enquête et des entrevues indiquent que ce processus contribue pour beaucoup à appuyer le travail des conseillers juridiques du PSPDI.
- Grille d’évaluation de gestion des risques juridiques : Comme l’indique la figure 24, la grille actuelle que les conseillers juridiques sont appelés à utiliser pour communiquer les risques juridiques n’a pas fait l’objet d’une évaluation favorable. Un peu plus de 30 % des personnes interrogées ont jugé la grille très utile (4 %) ou utile (28 %). En particulier, la grille a aussi fait l’objet des évaluations les plus négatives parmi tous les outils énumérés : 26 % des répondants ont dit qu’elle n’était pas très utile et 15 % qu’elle n’était pas du tout utile. Les résultats n’ont pas varié sensiblement entre les conseillers juridiques travaillant dans un SJM et ceux travaillant dans un bureau régional. Les entrevues menées dans le cadre de l’évaluation, ainsi que les études de cas, ont reflété dans une large mesure les résultats de l’enquête. Les conseillers juridiques travaillant avec les SJM évaluent constamment les risques juridiques par leur travail de consultation. Ils ont souligné l’importance d’adapter leur approche et leur stratégie de communication pour refléter les besoins de leurs clients et la culture organisationnelle d’ensemble dans laquelle ils travaillent. Ils n’ont pas perçu que l’utilisation d’un outil normalisé est l’approche la plus indiquée pour s’acquitter de leur rôle. Quant aux conseillers juridiques travaillant dans les bureaux régionaux, ils ont un long historique d’utilisation de la grille d’évaluation des risques dans la gestion de leurs dossiers de contentieux dans iCase. Les résultats de l’enquête semblent indiquer que la grille peut servir des objectifs ministériels plus vastes pour la surveillance et la gestion des ressources, plutôt que d’appuyer activement le travail des avocats plaidants dans les dossiers individuels.
- Autres instruments : Alors qu’ils peuvent aider les conseillers juridiques dans leur travail quotidien, certains des autres instruments sont aussi destinés à informer les hauts fonctionnaires aux tendances globales dans le travail du Portefeuille. C’est particulièrement le cas pour les rapports des prévisions, dont l’objet est précisément de signaler aux hauts fonctionnaires les cas particulièrement complexes ou délicats qui s’annoncent. Cela explique, en partie, l’évaluation plus faible de l’utilité parmi les répondants à l’enquête.
Perfectionnement professionnel
L’accès aux outils contribue pour beaucoup à faire en sorte que les conseillers juridiques maintiennent les connaissances et l’expertise dont ils ont besoin dans leur domaine de pratique particulier. Pour compléter ces outils, les conseillers juridiques peuvent aussi participer à diverses activités de perfectionnement professionnel. Ainsi, la Direction du développement professionnel offre un large éventail d’activités d’apprentissage à tous les conseillers juridiques travaillant au ministère de la Justice. Au niveau du Portefeuille, il y a une journée annuelle d’apprentissage consacrée aux questions se rapportant plus particulièrement à la sécurité publique, à la défense et à l’immigration. Enfin, chaque SJM et bureau régional tient typiquement des activités ponctuelles d’apprentissage en cours d’année.
L’enquête auprès des conseillers juridiques indique que plus des deux tiers des répondants (68 %) étaient soit très satisfaits (10 %) soit satisfaits (58 %) du perfectionnement professionnel alors offert. Il est ressorti des entrevues que la diversité des domaines du droit relevant du Portefeuille fait qu’il est difficile d’offrir systématiquement des activités de formation pertinentes. Certains conseillers juridiques interrogés dans le cadre de l’évaluation ont indiqué que les sujets traités pendant les journées d’apprentissage du Portefeuille coïncident rarement avec leur pratique. Dans le cas des bureaux régionaux, de rigoureuses restrictions de déplacement réduisent considérablement l’accès à ces activités.
Les gestionnaires interviewés dans le cadre de l’évaluation ont généralement reconnu que, bien que le Ministère puisse répondre à une gamme de besoins de perfectionnement professionnel, il serait avantageux d’ouvrir davantage l’accès aux activités d’apprentissage externes. Cependant, les contraintes budgétaires actuelles limitent la capacité du Portefeuille d’élargir l’accès à ces types d’activités de formation.
Facteurs perçus touchant la qualité
Au-delà de l’accès aux outils adéquats et au perfectionnement professionnel, divers facteurs systémiques peuvent avoir un effet négatif sur la capacité des conseillers juridiques d’assurer des services juridiques de qualité. Dans deux sondages auprès des fonctionnaires fédéraux (2011 et 2014), les conseillers juridiques du PSPDI ont signalé un certain nombre de ces facteurs, qui sont résumés à la figure 25. Note de bas de page 39 . Entre autres choses, ces résultats indiquent que le fait d’avoir à faire la même chose ou davantage avec moins de ressources est une plus grande préoccupation en 2014 qu’en 2011. Cependant, le fort roulement de personnel est moins problématique en 2014 qu’en 2011.
Figure 25 : Facteurs diminuant la qualité des services juridiques
Figure 25 - Équivalent textuel
Diagramme à bandes montrant les réponses à la question J’estime que la qualité de mon travail est minée par…
(Source : Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2011 et 2014)
L’obligation de produire davantage ou plus avec moins de ressources
| 2014 | 49 % |
| 2011 | 31 % |
Des pratiques administratives trop compliquées ou superflues
| 2014 | 41 % |
| 2011 | 39 % |
Un trop grand nombre de paliers d’approbation
| 2014 | 38 % |
| 2011 | 28 % |
Des délais déraisonnables
| 2014 | 28 % |
| 2011 | 20 % |
Des priorités qui changent constamment
| 2014 | 27 % |
| 2011 | 22 % |
Un manque de stabilité au sein de mon ministère ou de mon organisme
| 2014 | 19 % |
| 2011 | 15 % |
Un roulement élevé du personnel
| 2014 | 18 % |
| 2011 | 31 % |
4.4 Rendement – démonstration de l’efficience et de l’économie
Les conclusions de l’évaluation décrites dans les sous-sections précédentes du rapport indiquent que le Portefeuille a géré la prestation d’un niveau accru de services juridiques aux ministères et organismes clients. Les conclusions de l’évaluation révèlent également que, ce faisant, le Portefeuille a dans une large mesure répondu aux besoins d’aide juridique de ces clients. Cette sous-section aborde maintenant la question de savoir si le Portefeuille a mis en œuvre les mesures voulues pour maximiser l’atteinte des résultats, et limiter l’utilisation des ressources.
Le cadre d’optimisation des processus
Après le budget fédéral de 2012, et conformément aux engagements qu’il a pris dans le cadre du Plan d’action pour la réduction du déficit, le ministère de la Justice a lancé une initiative ministérielle appelée l’optimisation des processus. Le but de cette initiative était de gérer la demande et les coûts de prestation des services juridiques et de réaliser des économies par diverses mesures, dont une réduction de 72 ETP employés comme conseillers juridiques par le Ministère. Quatre portefeuilles devaient contribuer à la réduction du nombre d’ETP, y compris celui du Portefeuille SPDI, avec une réduction prévue de 23 ETP sur une période de trois ans (2012‑2013 à 2014‑2015).
Les composantes initiales de l’optimisation des processus figurent au tableau 6. Elles couvrent à la fois les services de consultation et de contentieux et elles varient par leur nature. Dans certains cas, il s’agit d’accroître la surveillance, ce qui concerne l’organisation du travail au sein des SJM et des bureaux régionaux. Dans d’autres cas, des cibles précises sont établies, comme dans le cas de l’analyse comparative appliquée aux dossiers d’immigration. Enfin, le recours accru aux parajuristes comporte une double composante de recrutement et de formation pour accroître le recours à ces personnes.
| Services de consultation | Services de contentieux |
|---|---|
|
|
Au cours de la période de référence de l’évaluation, le Portefeuille SPDI a procédé à la mise en œuvre de diverses initiatives, y compris, de façon plus prédominante, les suivantes :
- Dossiers multi-clients : En janvier 2012, le Portefeuille a mis en œuvre le processus multi-clients, qui s’appliquait à tout le travail de consultation mettant en cause trois ou plus de trois ministères ou organismes clients du PSPDI. Selon cette initiative, les chefs de tous les SJM affectés à un dossier multi-clients devaient travailler avec une personne désignée au sein du Bureau de la SPGA pour nommer un avocat responsable de l’affectation. Il s’agissait d’éviter les scénarios où chaque SJM travaillant à un tel dossier désignerait un avocat responsable, au risque d’en mettre trop ou de doubler les efforts. Selon la nature du dossier et l’étendue du travail requis, l’avocat responsable est essentiellement le gestionnaire de projet du dossier, qui est appelé à attribuer des tâches précises aux autres conseillers juridiques, au besoin.
- Analyse comparative : En avril 2013, le Portefeuille a terminé la mise en œuvre de l’initiative d’analyse comparative. Cette initiative était inspirée par le fait que les ministères clients sont sous le coup de pressions pour réduire leurs budgets juridiques. L’objet de l’initiative était d’établir des repères ou des cibles pour le temps consacré à certains types de dossiers de contentieux pour que, globalement, les dossiers de faible à moyenne complexité prennent moins de temps. Au départ, l’initiative couvrait les demandes de permission entendues par la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié dans les dossiers de faible complexité et à risque faible ou moyen. En novembre 2013, l’initiative a été étendue aux demandes de permission entendues par la SPR dans les dossiers de complexité moyenne ou à risque faible ou moyen. Pendant la même période, le Portefeuille a lancé un projet pilote pour établir des lignes directrices régissant le temps maximal à consacrer aux exposés additionnels des arguments dans les contrôles judiciaires du SPR de faible ou moyenne complexité et à risque faible ou moyen où le gouvernement est l’intimé.
- Examen préliminaire des demandes des clients : Les chefs des SJM ont été invités à négocier, selon qu’il y avait lieu, des processus d’exclusion des questions de moindre complexité. Plutôt que d’affecter un conseiller juridique, le SJM devait fournir des modèles et des précédents à être utilisés par les représentants des clients dans ces dossiers.
Certes, le Portefeuille a mené d’autres activités, y compris la surveillance des dossiers, mais elles ne semblent pas avoir été systématiquement documentées.
Résultats au moment de l’évaluation
Le Portefeuille a fait des progrès dans diverses initiatives d’optimisation, tandis que d’autres résultats devraient se concrétiser d’ici quelques années, après la période de référence de l’évaluation.
Les entrevues menées dans le cadre de l’évaluation indiquent que le protocole multi-clients a été mis en œuvre et semble avoir été raisonnablement bien reçu par les conseillers juridiques et les ministères et organismes clients. Les conclusions de l’évaluation indiquent que cette initiative a répondu à une perception des ministères ou organismes clients selon laquelle certains dossiers semblaient mobiliser trop de personnel, ce qui soulève des préoccupations quant aux coûts. Les conseillers juridiques interviewés dans le cadre de l’évaluation ont aussi signalé que le protocole multi-clients reflétait dans une large mesure les pratiques existantes dans un certain nombre de SJM et, par conséquent, ne demandaient pas de changements fondamentaux des pratiques opérationnelles.
Les données administratives sur l’initiative d’analyse comparative traduisent des résultats positifs. Pendant la première phase de la mise en œuvre de l’initiative, qui a couvert les demandes de permission entendues par la SPR dans les dossiers de faible complexité et à risque faible ou moyen, la proportion des dossiers répondant aux repères fixés est passée de 58 % à 82 % entre 2011‑2012 et 2013‑2014. Cela a amené une réduction d’environ 5 ETP du nombre d’heures consacrées à ces dossiers en 2013‑2014. Bien qu’elles ne soient qu’en partie disponibles pour les autres composantes de l’initiative, les données semblent aussi déboucher sur une réduction du nombre d’heures investies dans les types ciblés de dossiers d’immigration.
Les conclusions de l’évaluation indiquent également que l’exclusion des questions de consultation de faible complexité a été mise en œuvre dans certains des SJM du Portefeuille. Les entrevues menées dans le cadre de l’évaluation confirment que certains des clients du PSPDI gèrent désormais ces types de dossiers avec un minimum d’intervention de leurs SJM.
Les conclusions de l’évaluation indiquent que le Portefeuille a l’intention de recourir davantage aux parajuristes, car cet aspect de l’initiative n’est pas encore pleinement mis en œuvre.
Réduction du nombre d’ETP affectés au Portefeuille
Malgré l’augmentation du volume global des services juridiques fournis par le Portefeuille pendant la période de référence de l’évaluation, le nombre d’ETP affectés au Portefeuille a diminué dans la dernière partie de la période, qui a coïncidé avec la mise en œuvre de l’initiative d’optimisation des processus. Comme l’illustre la figure 26, le nombre total d’ETP affectés au Portefeuille a diminué de 7 %, passant de 796 ETP à la fin de 2012‑2013 à 740 ETP en date du 20 février 2015. Toutes les sous-composantes du Portefeuille ont connu une réduction de leur niveau d’ETP, mais les plus touchées ont été le Bureau de la SPGA (réduction de 25 % des ETP), suivi des autres services comme le Secteur du droit public et le Secteur du contentieux des affaires civiles (réduction de 10 %), les SJM (réduction de 7 %), et les bureaux régionaux (réduction de 5 %).
Figure 26 : Niveau d'ETP par catégorie d'employés
Figure 26 - Équivalent textuel
Diagramme linéaire montrant le nombre d’employés entre 2012-13 et 2014-14 dans le bureau du SPGA du SPDI, les USJM, les bureaux régionaux et autre.
| Emplacement | 2012-13 | 2013-14 | 2014-15 |
|---|---|---|---|
| Bureau du SPGA | 28 | 23 | 21 |
| USJM | 227 | 212 | 211 |
| Bureaux régionaux | 447 | 432 | 424 |
| Autre | 94 | 90 | 84 |
Il y a aussi eu une réduction de la proportion d’heures attribuées aux LA‑2 comparativement aux LA‑1 au cours de la période de l’évaluation, particulièrement dans le travail de consultation. La mise en œuvre du Modèle de pratique du droit a poussé les gestionnaires à attribuer le travail juridique aux avocats du niveau le plus approprié, dans la mesure du possible, notamment en ayant recours aux conseillers juridiques les plus chevronnés pour les questions plus complexes et à haut risque. Le recours aux parajuristes dans les dossiers de contentieux a augmenté également au cours de la même période, ce qui constitue une autre mesure d’économie. Une nouvelle initiative à l’échelle du Ministère consiste à permettre aux gestionnaires d’« emprunter » du personnel parajuriste d’un effectif de personnes formées prêtes à travailler sur demande dans tout le Ministère (et par conséquent n’obligeant pas les gestionnaires à garder des parajuristes à leur effectif quel que soit le niveau de demande de leurs services). Cette initiative représente une autre mesure d’économie qui fera l’objet d’un projet pilote dans le cadre des changements mis en œuvre pour l’Examen des services juridiques en 2015.
Réalisations d’ensemble
Tout en reconnaissant qu’il n’est pas encore possible d’évaluer l’effet de certaines des mesures prises dans le cadre de l’optimisation des processus, les conclusions de l’évaluation indiquent que le Portefeuille a instauré des mesures visant à maximiser l’atteinte de résultats, tout en gardant au minimum l’utilisation des ressources.
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