Portefeuille de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration évaluation

5. Conclusions et recommandations

Cette section du rapport présente les conclusions relatives à chacun des enjeux de l’évaluation abordés dans le rapport et sont suivies de recommandations là où il y a lieu.

5.1 Pertinence

Réponse au besoin et aux priorités du gouvernement fédéral

Le travail du Portefeuille SPDI est hautement intégré dans les opérations continues de ses ministères et organismes clients. Par son travail de consultation, de contentieux et de législation, le Portefeuille aide les ministères et organismes à s’acquitter de leur mandat en leur donnant un soutien juridique crucial pour l’accomplissement de leurs opérations, à mettre en œuvre de nouvelles politiques, de nouveaux programmes ou de nouvelles initiatives législatives, ou à participer à des activités de contentieux.

Pendant la période de référence de l’évaluation, la demande de services du Portefeuille n’a pas cessé de croître. Parmi les facteurs qui ont contribué à cette tendance, il faut mentionner l’accroissement de la complexité des questions juridiques auxquelles font face les ministères et organismes clients, et dont certaines viennent du désir d’appliquer des solutions hautement intégrées à de nouveaux défis de politique.

Dans ce contexte, il y a un puissant argument à faire valoir pour assurer la bonne coordination des services juridiques. Le besoin de convergence, particulièrement dans les dossiers mettant en cause de multiples ministères et organismes, ou là où les volumes de litiges sont très grands (comme en droit de l’immigration), nécessite des mécanismes efficients de surveillance et de coordination. Les conclusions de l’évaluation révèlent que le Portefeuille a su formuler une vision claire pour la coordination du travail de contentieux dans les dossiers relatifs à l’immigration et au statut de réfugié. Il n’a pas encore de vision claire dans d’autres domaines du droit couverts par son mandat.

Réponse aux priorités du gouvernement fédéral

Des changements fondamentaux aux processus applicables à l’immigration et au statut de réfugié, un vaste programme législatif axé sur la loi et l’ordre, et de nouvelles mesures de sécurité nationale et de répression du terrorisme ont été au nombre des priorités fédérales qui ont mobilisé des ressources considérables au sein du Portefeuille SPDI. Ce travail s’est ajouté au soutien opérationnel continu que le Portefeuille assure à l’ensemble des ministères et organismes fédéraux.

Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

La loi donne au ministre de la Justice la responsabilité de faire fonction de conseiller juridique officiel de tous les ministères et organismes fédéraux, et le charge des intérêts de la Couronne dans tout litige où elle est partie. Cette structure hautement centralisée facilite une approche cohérente de la prestation des services juridiques, qui doit systématiquement tenir compte des considérations de droit et de politique. Le Portefeuille SPDI, comme tous les autres, joue un rôle crucial d’appui au ministre de la Justice, par ses activités opérationnelles et de gestion.

5.2 Conception du Portefeuille de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration

Mandat du Portefeuille

Le mandat du Portefeuille comporte deux dimensions complémentaires. En premier lieu, dans une perspective opérationnelle, il appuie directement les SJM qui sont de son ressort, et les bureaux régionaux dans le travail qu’ils accomplissent. Le PSPDI agit par des affectations de budget et de ressources et par la mise en œuvre d’initiatives de gestion à l’échelle du Ministère ou du Portefeuille. En second lieu, le mandat du Portefeuille a aussi une dimension liée à la gestion du droit de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration. Cela se fait par la surveillance, la coordination et la mise à disposition d’outils et de ressources de connaissances.

Ces deux dimensions du rôle du Portefeuille sont généralement bien comprises, à la fois par les gestionnaires et par les conseillers juridiques travaillant à des dossiers particuliers. C’est particulièrement important pour aider les conseillers juridiques à apprécier les initiatives couvrant ces deux dimensions du mandat du Portefeuille et à y travailler.

Composition

Le Portefeuille a vu sa composition évoluer au fil des ans, passant d’entité unique articulée sur les questions d’immigration, à un regroupement de neuf entités couvrant un éventail beaucoup plus vaste de questions de politique. Bien qu’il doive inévitablement y avoir des fluctuations de la mesure dans laquelle toutes les composantes du Portefeuille partagent les mêmes objectifs et priorités, la composition actuelle du Portefeuille s’appuie sur une très solide justification. Il y a un certain chevauchement dans l’éventail des dossiers dont doivent s’occuper toutes les composantes du Portefeuille, particulièrement pour ce qui est de la sécurité publique et de la sécurité nationale.

Comme la collaboration doit, de temps à autre, déborder le Portefeuille, l’évaluation n’a pas fait constater d’obstacles systématiques qui limiteraient la capacité des composantes du Portefeuille de collaborer avec les ministères ou organismes fédéraux appartenant à d’autres portefeuilles.

Structure et processus de gouvernance

Les gestionnaires du Portefeuille participent à des structures et processus qui facilitent l’échange d’information et la collaboration entre les SJM et les bureaux régionaux. Ces structures ont facilité la circulation d’information relative aux initiatives du Portefeuille et du Ministère, ainsi qu’aux questions juridiques de sécurité nationale et d’immigration.

Afin d’appuyer ses opérations continues, de même que la mise en œuvre d’initiatives ministérielles (comme celles concernant l’optimisation des processus), le Portefeuille recueille et analyse les données sur les finances et le rendement. La valeur de cette information est essentiellement fonction de son exactitude. Dans le cas des données d’iCase, il y a certains problèmes d’uniformité, particulièrement dans l’approche utilisée pour l’ouverture des dossiers de consultation et la consignation du travail de soutien au contentieux. Mise à part ces limitations, le Portefeuille est en mesure d’accéder à des données et des renseignements utiles sur les services qu’il assure, ce qui appuie la gestion continue du Portefeuille et les mécanismes de responsabilisation comme la présente évaluation.

5.3 Rendement

L’analyse du rendement couvre à la fois l’atteinte des résultats attendus et la mesure dans laquelle les résultats ont été atteints avec efficience et efficacité.

5.3.1 Atteinte des résultats

Soutien fourni par le Portefeuille

Au cours de l’exercice 2013‑2014, le Portefeuille SPDI a géré activement environ 25 000 dossiers, qui ont demandé plus de 700 000 heures de travail juridique. Un peu plus des deux tiers (67 %) de ces heures ont été pour du travail de contentieux, tandis que 29 % l’ont été pour du travail de consultation et le reste (4 %) pour du travail de législation. Comme on l’a déjà vu, le volume de travail n’a pas cessé d’augmenter au cours de la période de référence de l’évaluation. Dans le cas des heures de travail de contentieux, il y a eu une augmentation de 72 % de 2008‑2009 à 2013‑2014, tandis que l’augmentation du nombre d’heures de consultation a été de 53 %, bien que cela puisse être, dans une large mesure, attribué à la création de deux nouveaux SJM en 2009‑2010.

CIC affiche les plus hauts niveaux de travail de contentieux dans le PSPDI. En 2013‑2014, plus de 10 000 dossiers de contentieux étaient associés à ce ministère. La tendance du travail de contentieux effectué pour CIC pendant la période de référence de l’évaluation était en partie attribuable aux changements législatifs qui ont permis de corriger d’importants arriérés accumulés de demandes d’immigration et de statut de réfugié adressées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. L’ASFC, la GRC et le SCC ont aussi été particulièrement actifs dans les activités de contentieux.

Les bureaux régionaux, de même que la Direction du contentieux (qui couvre la RCN) se sont chargés de la plus grosse partie du travail de contentieux du PSPDI, tandis que les SJM ont assuré le soutien au contentieux, particulièrement par le maintien de communications continues avec les ministères et organismes clients. La vaste majorité des dossiers de contentieux auxquels le Portefeuille a travaillé étaient de complexité faible ou moyenne, et à risque faible ou moyen. Environ 1 % des dossiers de contentieux sont considérés comme très complexes ou à haut risque. Il faut noter que, pendant la période de référence de l’évaluation, une bonne proportion de dossiers de contentieux ont été fermés sans faire l’objet d’une évaluation de leur niveau de complexité ou de risque.

Essentiellement par suite de la mise en œuvre du Modèle de pratique du droit, il y a eu une augmentation du niveau de travail de contentieux effectué par des conseillers juridiques LA‑01, et une diminution correspondante de l’intervention des conseillers juridiques LA‑02.

Pour ce qui est du travail de consultation, le niveau d’appui assuré aux ministères et organismes clients est dans une large mesure déterminé par l’éventail et l’intensité des initiatives de politique auxquelles les ministères et organismes se sont livrés. Dans la première partie de la période de référence de l’évaluation, CIC a demandé le plus haut niveau de consultation, pour effectuer la conception et la mise en œuvre d’importantes réformes des processus relatifs à l’immigration et au statut de réfugié. Plus tard, l’ASFC et le SCRS ont connu d’importantes augmentations de la demande de travail de consultation, pendant la mise en œuvre de leurs initiatives de sécurité nationale.

Les SJM sont les premiers responsables de la prestation de services de consultation, mais les données indiquent que les bureaux régionaux ont aussi travaillé, dans une certaine mesure, à la prestation de ces services. Tout à fait dans le sens de la tendance observée dans le travail de contentieux, la mise en œuvre du Modèle de pratique du droit a entraîné certains déplacements de la distribution du travail, depuis les LA‑02 vers les LA‑01.

Pour le travail de contentieux et de consultation, les unités spécialisées du Secteur du droit public ont assuré un appui important aux conseillers juridiques du PSPDI.

Capacité de répondre aux besoins des clients

Le but ultime du Portefeuille SPDI est d’offrir des services juridiques de qualité à ses ministères et organismes clients. Pour les fins de l’évaluation, la qualité a été définie comme la capacité du Portefeuille de répondre aux besoins des clients en offrant des services juridiques au moment opportun, adaptés au besoin et utiles.

Tant l’évaluation de la satisfaction des clients menée par le Ministère en 2011 que les conclusions de la présente évaluation font ressortir un haut niveau de satisfaction parmi les ministères et organismes clients. Les représentants des clients qui ont participé au processus d’évaluation ont indiqué qu’ils étaient en mesure de participer à l’évaluation du risque juridique et d’utiliser les renseignements juridiques qui leur ont été donnés pour prendre des décisions éclairées.

À la lumière des conclusions de l’évaluation, il semble que les ministères et organismes clients veulent de plus en plus participer activement à l’évaluation du risque juridique relié à leurs dossiers et comprennent le raisonnement sur lequel s’appuient les avis fournis par les conseillers juridiques du PSPDI. Dans certaines circonstances, les ministères et organismes clients semblent plus disposés à assumer de plus grands risques juridiques. Cela renforce la notion selon laquelle, bien que l’évaluation et les avis juridiques soient l’affaire des conseillers juridiques, ce sont les ministères et organismes clients qui prennent les décisions finales, en s’appuyant sur diverses considérations d’ordre juridique, stratégique et politique.

Incidences des efforts de coordination et de surveillance

Pendant la période de référence de l’évaluation, l’ECNC a travaillé activement à la coordination des dossiers d’immigration. S’appuyant sur le cadre contenu dans le Livre bleu, l’équipe a assuré un appui important au travail des conseillers juridiques affectés aux dossiers de contentieux concernant les affaires relatives à l’immigration et au statut de réfugié, qui représentent le plus gros volume de travail de contentieux effectué par le Portefeuille. L’équipe a aussi aidé à la coordination des dossiers autres que d’immigration, qui sont typiquement de haut profil et concernent plusieurs ministères et organismes clients. L’évaluation a révélé, par contre, que la participation de l’ECNC aux dossiers autres que d’immigration ne repose pas sur un cadre aussi clair que celui qui se trouve dans le Livre bleu pour les dossiers autres que d’immigration. Cela a contribué, en partie tout au moins, aux points de vue non convergents exprimés au sujet de l’ECNC et de sa contribution aux dossiers autres que d’immigration.

L’ECNC a contribué à la coordination du travail de consultation sur la sécurité nationale. Cette équipe a apporté une aide directe à la SPGA pour ce qui est de sa responsabilité fonctionnelle du travail de consultation. Par son offre de connaissances poussées des questions de sécurité nationale, l’ECNC a aussi appuyé directement certains des ministères et organismes clients qui se consacrent davantage à la sécurité nationale. La fonction hautement spécialisée de l’ECNC, conjuguée au fait qu’elle n’existe que depuis 2013, a contribué au fait que son travail et, par extension, sa contribution, demeurent imparfaitement compris dans l’ensemble du Portefeuille. Comme l’ECNC, le travail de l’EDSN ne semble pas s’appuyer sur un cadre clairement défini, ce qui pourrait susciter des contestations, particulièrement en ce qui a trait à l’autre travail de consultation fourni par les SJM hautement spécialisés en questions de sécurité nationale.

Accès au soutien et aux outils requis

En plus du soutien qu’ils reçoivent du Secteur du droit public, les conseillers juridiques du PSPDI ont accès à divers outils et processus qui appuient la qualité de leur travail et contribuent à la convergence des avis juridiques donnés au nom du ministère de la Justice. Le portail des connaissances juridiques du Ministère (Justipédia), les groupes de pratique et les examens par les pairs sont perçus comme particulièrement utiles à cet égard. En outre, les conseillers juridiques ont accès à certaines activités professionnelles, bien que les contraintes budgétaires aient limité leur capacité de prendre des formations plus spécialisées.

L’outil qui n’a généralement pas été perçu favorablement est la grille d’évaluation des risques juridiques. Cette grille ne semble pas convenir particulièrement bien au cadre de consultation dans lequel travaillent de nombreux SJM et, même s’ils l’ont utilisée dans le cadre du processus d’entrée des données dans iCase, les avocats plaidants ne semblent pas la trouver particulièrement utile pour la gestion de leurs dossiers. Il faut noter, par contre, que la collecte des données de l’évaluation des risques dans iCase contribue à des fins de rapports plus vastes, au niveau du Portefeuille.

L’évaluation a relevé certains problèmes d’uniformité d’entrée des données dans iCase, particulièrement en ce qui a trait au soutien à la législation et au contentieux (que certains groupes ont parfois codé comme travail de consultation et d’autres comme travail de contentieux). Pour la prochaine évaluation, il devrait aussi y avoir des données disponibles sur les niveaux de risque associés aux dossiers de consultation.

5.3.2 Efficience et économie

Le Portefeuille a mis en œuvre des mesures pour maximiser l’atteinte de ses résultats, tout en limitant l’utilisation de ses ressources.

Le cadre ministériel fourni par l’initiative d’optimisation des processus lancée en 2012 a guidé diverses mesures d’efficience au sein du Portefeuille. À noter particulièrement l’initiative d’analyse comparative applicable aux dossiers de contentieux en matière d’immigration et de statut de réfugié. Puisqu’ils mobilisent la plus grande partie des ressources du Portefeuille, ces dossiers présentent la meilleure occasion de réaliser une plus grande efficience. C’est particulièrement le cas pour les dossiers qui sont au bas de l’échelle de complexité et de risque. Les premières conclusions confirment que l’initiative d’analyse comparative donne des résultats positifs. Une plus grande proportion de dossiers d’immigration et de statut de réfugié sont désormais traités au prix d’un investissement moindre du temps des conseillers juridiques. Le Portefeuille cherche également à mettre en œuvre d’autres sous-composantes de l’initiative d’analyse comparative, il et recueille les données requises pour en mesurer les incidences.

D’autres mesures ont également été mises en œuvre, et notamment le protocole multi-clients et la sélection préliminaire des demandes des clients dans les dossiers de consultation de faible complexité, mais les incidences de ces initiatives ne peuvent pas encore se mesurer aussi facilement.

D’autres mesures d’efficience, comme l’intensification du recours aux parajuristes, étaient toujours en voie de mise en œuvre au moment de l’évaluation.

5.4. Recommandations

Les recommandations de l’évaluation sont énumérées ci‑après.

5.4.1 Clarté des rôles et responsabilités

Un problème survenu pendant l’évaluation est le manque de clarté relativement aux rôles de l’ECNC et de l’EDSN, particulièrement en ce qui a trait au travail juridique dans les dossiers de sécurité nationale menés par le personnel du PSPDI dans les SJM et les régions. Les avocats ont indiqué qu’ils avaient une compréhension relativement limitée du mode de fonctionnement de ces deux entités, même ceux qui avaient déjà travaillé avec elles à des dossiers. En particulier, ils ne comprenaient pas pourquoi certains dossiers étaient choisis pour être gérés par l’ECNC ou l’EDSN.

Recommandation 1 : Il est recommandé de clarifier les rôles et responsabilités de l’ECNC et de l’EDSN, particulièrement dans le contexte d’autre travail qu’effectue le PSPDI pour la sécurité nationale.
Réponse de la direction :

D’accord.

Les rôles et responsabilités de l’EDSN et surtout de l’ENCC ont changé au cours des dernières années par suite de l’élargissement du mandat. À cet égard, il importe de veiller à ce que les rôles et responsabilités de ces deux unités soient bien compris au sein du Portefeuille.

5.4.2 Uniformité de l’entrée des données dans iCase

Le PSPDI s’est employé activement à mesurer et à améliorer son rendement. Cependant, l’évaluation a fait ressortir que les SJM n’ont pas d’approche cohérente de l’ouverture des dossiers de consultation, particulièrement des dossiers qui nécessitent peu de travail. Certains conseillers juridiques ont consigné ce travail sous dossiers généraux de consultation, tandis que d’autres ont ouvert un nouveau dossier de consultation distinct pour chaque affaire. À moins que les pratiques ne soient uniformisées, la capacité des données d’appuyer les mesures fiables de rendement sera limitée.

En second lieu, le travail de soutien au contentieux fourni par les SJM ne semble pas être consigné de façon uniforme. Certains SJM consignent ce travail dans la catégorie consultation, alors que d’autres SJM l’ont consigné dans la catégorie contentieux. Ces manques d’uniformité des pratiques de collecte des données à l’échelle du Portefeuille peuvent diminuer l’utilité globale des données recueillies.

Enfin, la collecte des données relatives à la législation est vraisemblablement incomplète, particulièrement entre les années 2008-2009 et 2009-2010. De plus, vers la fin de la production du rapport, l’évaluation a permis de mettre au jour une anomalie au titre de la déclaration des heures de travail de législation dans au moins un SJM, ce qui a compliqué la comparaison de l’activité législative des ministères individuels.

Recommandation 2 : Il est recommandé que le PSPDI mette complètement en œuvre le protocole d’iCase pour améliorer l’intégrité d’ensemble des données d’iCase.
Réponse de la direction :

D’accord.

Nous souscrivons à la recommandation et appuyons totalement la mise en œuvre du nouveau protocole iCase dans tout le Portefeuille.

En ce qui concerne le manque d’uniformité entre les SJM en matière d’inscription des heures de soutien au contentieux, le Portefeuille a, en 2013, fourni à tous ses SJM des lignes directrices pour l’inscription des heures consacrées au soutien du contentieux et leur a fait part de l’importance d’employer une méthode uniforme d’inscription des données. Selon les données récentes, l’inscription du travail de soutien au contentieux se fait dans les règles.

Concernant la lacune au titre de l’inscription des heures liées à la législation, une anomalie a été rapportée dans une unité de SJM et a été corrigée. De plus, grâce aux modifications proposées au modèle de financement des services juridiques pour l’ensemble du Ministère, de telles anomalies de collecte de données ne pourront plus se produire.

5.4.3 Formation

L’enquête auprès des conseillers juridiques indique que plus des deux tiers des répondants (68 %) étaient soit très satisfaits (10 %) soit satisfaits (58 %) du perfectionnement professionnel actuellement offert. Pendant les entrevues, ils ont signalé que la diversité des domaines du droit couverts par le Portefeuille est si grande qu’il est difficile d’offrir systématiquement des activités de formation pertinentes. Certains conseillers juridiques interviewés dans le cadre de l’évaluation ont indiqué que les sujets présentés pendant les journées d’apprentissage du Portefeuille correspondaient rarement à leur domaine de pratique. Dans le cas des bureaux régionaux, il y a des restrictions rigoureuses de déplacement qui réduisent considérablement l’accès à ces activités.

Les gestionnaires interviewés dans le cadre de l’évaluation reconnaissent généralement que, bien que le Ministère puisse répondre à un éventail de besoins de perfectionnement professionnel, il serait avantageux d’ouvrir l’accès à des activités d’apprentissage externes. Cependant, les contraintes budgétaires actuelles limitent la capacité du Portefeuille d’ouvrir l’accès à ces types d’activités d’apprentissage.

Recommandation 3 : Il est recommandé d’examiner les besoins de formation des conseillers juridiques du PSPDI pour déterminer les lacunes actuelles et explorer des façons innovatrices et rentables d’offrir/de donner cette formation.
Réponse de la direction :

D’accord.

Le PSPDI s’engage à promouvoir un milieu de travail qui favorise et facilite l’apprentissage continu et le perfectionnement professionnel de tous les avocats, y compris fournir des occasions de formation à l’extérieur du Ministère.