Portefeuille des organismes centraux évaluation

Sommaire

1. Introduction

Le présent document constitue le rapport final de l’évaluation du Portefeuille des organismes centraux (POC), l’un des cinq portefeuilles du ministère de la Justice du Canada (le Ministère) qui se consacrent à la prestation de services juridiques aux ministères et organismes fédéraux. Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l’évaluation traite à la fois de la pertinence et du rendement du Portefeuille. L’évaluation couvre la période de 2010‑2011 à 2014‑2015.

2. Description du Portefeuille

Le POC fournit des services de consultation juridique, de contentieux et de rédaction législative à ses ministères et organismes clients, et il gère la politique juridique horizontale et les enjeux qui se rattachent aux fonctions des organismes centraux du gouvernement fédéral. Le POC a deux principales composantes : le Bureau de la sous-ministre adjointe (BSMA) et les sept Services juridiques ministériels (SJM).

En date du 31 mars 2015, le POC avait un total d’environ 88 équivalents temps plein (ETP). Les SJM en avaient 75,66, le BSMA 6,95, et les bureaux régionaux 5,83.Note de bas de la page 1 Le Ministère a attribué environ 18 millions de dollars au POC cette année‑là.

3. Méthodologie

L’évaluation a utilisé de multiples sources d’information pour étudier les questions comprises dans la grille d’évaluation. La méthodologie reposait sur quatre sources d’information : un examen des documents et des données, des entrevues des principaux intervenants, un sondage auprès des conseillers juridiques, et des études de cas.

4. Constatations de l’évaluation

4.1. Pertinence

Besoin continu des services du POC

L’évaluation a confirmé le besoin continu du POC pour le rôle qu’il joue au sein du gouvernement fédéral, le type d’expertise qu’il offre, et la demande continue de ses services. En affectant ses avocats aux clients par portefeuille, le Ministère aligne l’expertise des avocats sur les besoins juridiques des clients. Pour le POC, l’expertise juridique des avocats est dans les domaines qui contribuent aux fonctions des organismes centraux, comme les institutions financières, le droit de l’emploi dans la fonction publique, le droit du travail, le droit fiscal, le droit de la Couronne, le droit des finances, le blanchiment d’argent, le financement des activités terroristes, le budget fédéral, et l’appareil gouvernemental. Par ailleurs, la structure par portefeuille favorise l’uniformité d’approche, et peut faciliter le partage d’information et la collaboration, selon qu’il y a lieu. La demande des services du POC, mesurée par le nombre d’heures consacrées aux dossiers activement gérés, est demeurée assez constante, ce qui reflète le besoin continu des services du Portefeuille.

Réponse aux priorités du gouvernement fédéral

Le POC appuie et maintient les priorités gouvernementales. Le travail du Portefeuille est étroitement aligné sur les priorités et les engagements du gouvernement fédéral dont il est fait mention dans les discours du Trône et les budgets fédéraux. En particulier, les domaines de la politique fiscale, les efforts de lutte contre le terrorisme, la législation touchant les régimes de retraite, ainsi que les initiatives liées à « une bonne gouvernance et une saine intendance en vue de faciliter des services efficients et efficaces aux Canadiens » nécessitent tous le soutien des services juridiques du POC. L’évaluation montre que le Portefeuille a répondu aux besoins juridiques des clients, qui évoluent en fonction des priorités du gouvernement.

Alignement sur les résultats stratégiques du Ministère

Les résultats de l’évaluation indiquent également que le POC aide le Ministère à atteindre ses priorités stratégiques. Le Portefeuille appuie le premier résultat stratégique d’« Un système de justice canadien équitable, adapté et accessible » en exerçant les responsabilités que lui confie la Loi sur le ministère de la Justice de veiller à ce que le gouvernement agisse conformément à la loi. Le Portefeuille aide le Ministère à atteindre son deuxième résultat stratégique – « Un gouvernement fédéral secondé par des services juridiques de haute qualité » – par la prestation de services de consultation juridique, de contentieux et de rédaction législative à ses ministères et organismes clients.

4.2. Conception du Portefeuille

Globalement, les résultats de l’évaluation indiquent que la structure du POC est appropriée et qu’elle appuie son objectif de services juridiques de haute qualité, tout en indiquant un point d’amélioration possible.

Les points forts comprennent le double rôle particulier que joue la SMA comme chef du POC et SMA de la Direction générale du droit de Finances Canada. Ainsi, la SMA relève des sous-ministres de deux ministères – Justice et Finances.Note de bas de la page 2 Presque tous les avocats du POC considèrent que ce double rôle est avantageux, car il donne à la SMA une perspective plus vaste capable d’éclairer les travaux du Portefeuille.

Le Portefeuille a aussi la bonne combinaison de ministères et organismes centraux. Deux organismes centraux (les Finances et le Conseil du Trésor) font partie du Portefeuille, et les autres ministères et organismes sont des associés naturels, en ce sens qu’ils relèvent directement du ministre de l’un des organismes centraux ou qu’ils s’y rattachent par l’objet de leur travail.

Les autres secteurs du Ministère complètent et appuient les travaux du Portefeuille, mais il n’y a ni double emploi ni chevauchement avec ses services juridiques. Les SJM du Portefeuille demandent l’aide des sections spécialisées de Justice lorsqu’ils ont besoin d’expertise spécialisée pour des questions nouvelles ou complexes dans ces domaines juridiques. Au sein du Portefeuille, malgré la possibilité de chevauchement des questions juridiques parmi les ministères ou organismes clients, le Portefeuille prend des mesures pour éviter le double emploi ou la non-convergence de ses conseils juridiques.

La seule limitation éventuelle qu’a fait ressortir l’évaluation est la transmission de l’information du Portefeuille aux avocats dans les SJM. Le pourcentage des répondants du POC qui croient que l’information essentielle passe efficacement de la haute direction aux employés est tombé de 66 % en 2008 à 49 % en 2011, puis à 46 % en 2014. Au cours des entrevues, certains avocats du POC ont dit que la réunion avec la SMA devrait être plus fréquente qu’annuelle et, par conséquent, que la qualité du partage de l’information dépend beaucoup de l’environnement des SJM individuels.

4.3. Résultats atteints

Le risque juridique est géré efficacement

De nombreuses sources d’information indiquent que le risque juridique est géré et que les clients ont un haut degré de satisfaction à l’égard des travaux que fait le Portefeuille pour définir, évaluer et gérer le risque juridique présenté par les dossiers. Cependant, une analyse des données iCase, ainsi que les observations provenant des entrevues des principaux intervenants, révèlent que les avocats des SJM ont peut-être certaines difficultés à se conformer aux exigences de consigner dans iCase l’évaluation du risque lié aux dossiers de consultation et de rédaction législative. Peu de dossiers (3 % des dossiers de consultation et 2 % des dossiers de rédaction législative) renferment des cotes de risque numériques. Dans la plupart des dossiers autres que de contentieux, l’évaluation du risque juridique était « trop faible pour se matérialiser dans un avenir prochain ». Selon les principaux intervenants, la raison de cette cote est qu’il est impossible d’évaluer le risque juridique avant qu’il ne soit donné suite aux conseils juridiques. Quant à savoir si l’utilisation de « trop faible » pour presque tous les dossiers de consultation et de rédaction législative correspond aux attentes du Ministère pour l’utilisation du nouveau protocole de gestion du risque juridique, c’est au Ministère d’en décider.

Offre de services juridiques de haute qualité

Les données recueillies dans le cadre de l’évaluation confirment que le POC assure des services rapides et de haute qualité aux ministères et organismes clients. Les clients considèrent que les avocats répondent à leurs demandes et respectent leurs échéances, malgré les contraintes de ressources. Quant à leur capacité de réaction, le seul domaine d’amélioration possible, selon le sondage sur la satisfaction des clients, est la communication de mises à jour ou de rapports d’étape, mais il faut quand même noter que les cotes globales pour la capacité de réaction sont élevées. Les clients considèrent aussi que le Portefeuille comprend bien leurs problèmes juridiques. L’expertise des avocats et la stabilité du personnel sont considérées comme des points forts essentiels des SJM et aident les avocats à comprendre le détail et la complexité de leurs problèmes juridiques. L’importance de la stabilité du personnel fait aussi ressortir un risque futur possible, car les résultats des Sondages auprès des fonctionnaires fédéraux indiquent un niveau plus élevé d’incertitude parmi les avocats du POC au sujet de leur avenir dans leur poste, comparativement à l’ensemble des avocats du Ministère. À ce souci se rattache la suggestion offerte par quelques clients que le Portefeuille donne plus d’avis écrits, pour que la mémoire institutionnelle ne se perde pas avec leur départ ou à leur retraite.

Les avocats du POC croient qu’ils ont les structures et les outils nécessaires pour donner des conseils juridiques de haute qualité, bien que la formation soit un domaine susceptible d’amélioration. Selon les résultats du sondage auprès des avocats, environ un tiers des répondants considèrent que la quantité de formation offerte et la pertinence de cette formation pour leur travail sont passables ou faibles.

Contribution à l’élaboration des programmes et des politiques des clients

L’évaluation a révélé que les SJM du Portefeuille contribuent à l’élaboration des politiques et des programmes en expliquant les risques juridiques et en exposant leurs options à leurs ministères clients. En outre, le niveau d’engagement et de consultation des avocats avec les clients joue pour beaucoup dans la décision du client de tenir compte ou pas des conseils juridiques des avocats. Les clients ont dit, au cours des entrevues et dans le sondage sur la satisfaction des clients, que le Portefeuille fait bien participer les clients à la formation des stratégies et des positions juridiques.

Soutien des besoins législatifs des clients

La plupart des SJM du Portefeuille ne participent pas directement à la rédaction législative, sauf Finances – Division du droit fiscal. La plupart de ceux-ci aident plutôt les clients en rédigeant des instructions et assurant la liaison avec la Direction des services législatifs. L’évaluation a révélé que les clients sont satisfaits de l’aide qu’ils reçoivent du Portefeuille pour leurs besoins législatifs.

Règlement efficace des litiges

La plupart des sources d’information révèlent que le Portefeuille fait une bonne utilisation des processus de règlement des différends (RD). La médiation est proposée là où il y a lieu et lorsque les avocats poursuivent des négociations dans des dossiers. Les avocats du POC ont signalé qu’il peut être difficile de déterminer s’il faut recourir au RD dans certains dossiers, vu que les avocats ne peuvent effectuer une évaluation complète du risque avant d’obtenir plus d’information, soit habituellement plus tard dans le dossier. D’après les données iCase, de nombreux dossiers de contentieux du POC se prêtent mal au RD, et peu de cas se règlent par voie de RD. Comparativement au taux de règlement du Ministère (23 %), le POC règle peu de dossiers (15 % des dossiers de contentieux régionaux et 1 % des dossiers de contentieux des SJM). iCase ne renferme aucune indication de recours au RD pour plus de la moitié des dossiers de contentieux fermés des SJM du Portefeuille; cependant, il est possible qu’on ait tenté de régler un grand nombre de dossiers de contentieux du travail et de l’emploi avant leur affectation aux SJM du SCT.

Protection des intérêts de la Couronne

Le Portefeuille protège les intérêts de la Couronne en veillant à donner des conseils juridiques convergents et en formulant des stratégies juridiques dans une perspective pangouvernementale. Le POC n’a pas beaucoup de dossiers mettant en cause plusieurs ministères. Les clients qui ont été partie à des dossiers interministériels croient que le Ministère parle efficacement d’une même voix et que ses conseils sont convergents. Dans l’ensemble, le Portefeuille et le Ministère ont des outils et des structures d’aide pour donner des conseils convergents qui tiennent compte de la vaste perspective pangouvernementale, comme les sections spécialisées et le Comité national du contentieux. Les clients et les avocats conviennent également qu’il y a des consultations avec les sections spécialisées du Ministère et avec d’autres SJM lorsqu’il y a lieu. Quelques-uns des principaux intervenants ont fait remarquer que la communication des avocats du POC avec les avocats plaidants régionaux et les autres SJM pourrait être améliorée, vu que les organismes centraux tiennent parfois pour acquis qu’ils ont le dernier mot dans les dossiers, même lorsqu’ils n’en sont pas les premiers responsables. Cette situation se serait améliorée ces dernières années.

4.4. Efficience et économie

Le Portefeuille a mis en œuvre des mesures d’optimisation des processus pour maximiser l’atteinte de ses résultats, tout en limitant l’utilisation de ses ressources. Les difficultés pour le Portefeuille consistent à démontrer les gains d’efficience découlant de ces activités.

En particulier, le Portefeuille a fait des efforts pour : présélectionner les demandes des clients, afin de vérifier qu’elles concernent des questions juridiques et d’accorder la priorité aux questions urgentes; utiliser iCase afin de suivre les dossiers; appliquer les techniques de gestion de projets aux dossiers; et accroître le recours aux parajuristes. Certains de ces efforts en sont encore aux stades initiaux (p. ex., le recours aux parajuristes), mais, dans d’autres cas, il n’est pas encore possible de mesurer les retombées. Ainsi, l’application de la gestion de projets par l’affectation d’avocats-conseil aux dossiers très complexes et d’avocats débutants aux dossiers peu complexes ne peut être démontrée car peu de dossiers portent une cote de complexité (élevée, moyenne ou faible). Par conséquent, il n’est pas encore possible de démontrer si ce type d’affectation des avocats s’est traduit par une plus grande efficience du traitement des cas et/ou une réduction des coûts pour ses clients. Au cours de la période de cinq ans visée par l’évaluation, le Portefeuille a réduit de 3,8 le nombre de ses ETP de LP.

Le Centre du droit du travail et de l’emploi (CDTE) est censé permettre au Ministère de créer de nouvelles efficiences en offrant son expertise des questions de droit du travail et de l’emploi. La création du CDTE est trop récente pour que ses effets soient visibles, mais les rapports du Portefeuille indiquent qu’il a déjà réussi à réduire le temps que les avocats travaillant ailleurs qu’aux SJM du Secrétariat du Conseil du Trésor consacrent aux questions du droit du travail et de l’emploi.