Évaluation de la Section des programmes juridiques internationaux
2. Profil de la Section des programmes juridiques internationaux
La Section des programmes juridiques internationaux (SPJI) a été créée par le ministère de la Justice Canada en 2005 afin d’appuyer l’approche pangouvernementale du Canada visant l’atteinte des objectifs du pays en matière de politique étrangère et de réalisation du programme d’aide au développement.
2.1. Contexte
La Section était initialement divisée en deux (2) secteurs d’activité, le GDI et le GRI. Le GDI était chargé de l’élaboration et de la mise en œuvre des initiatives de coopération du Ministère destinées à soutenir les efforts des pays étrangers dans la réforme de leurs systèmes de justice. Le GRI a planifié, coordonné et organisé les visites internationales de fonctionnaires de ministères de la justice étrangers au Ministère, et des hauts fonctionnaires du Ministère se sont rendus à des réunions et/ou des conférences à l’étranger. Le GRI est passé à la DRIE du Secteur des politiques en avril 2014.
La SPJI est responsable de la prestation d’une assistance technique aux pays souhaitant réformer leurs systèmes de justice. L’expression « assistance technique » — aussi appelée « coopération technique » et, dans le secteur de la justice, « assistance technique juridique » — s’entend d’une série d’activités destinées à renforcer ou à compléter les capacités humaines et institutionnelles au moyen du développement, du transfert, de l’adoption et de l’utilisation de compétences et de technologies provenant de sources externes au gouvernement ou à l’organisation bénéficiaire. L’expression est généralement employée pour établir une distinction entre ce genre d’aide de l’« aide humanitaire » et du « soutien financier » proprement dit. Cette assistance technique a été en grande partie fournie dans le cadre de projets qui étaient auparavant financés par l’Agence canadienne de développement international ou le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, lesquels ont ensuite fusionné pour former une seule entité en juin 2013 et former le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. En novembre 2015, ce ministère a été renommé Affaires mondiales Canada (AMC).
Histoire de la SPJI
Le Ministère a commencé à élaborer des projets d’assistance dans le domaine de la justice après l’effondrement de l’Union soviétique et la chute du mur de Berlin en 1989, à la demande du ministère des Affaires étrangères, qui était à l’époque responsable du soutien aux pays postcommunistes. Le premier programme de coopération mis en œuvre par le Ministère était situé en Hongrie et a débuté en 1990. D’autres initiatives ont suivi entre les années 1990 et 2000 avec d’autres pays de l’ancien Bloc soviétique, dont la République tchèque, la République slovaque, l’Ukraine, la Roumanie et la Bulgarie. Par la suite, des pays situés au-delà de l’Europe centrale et de l’Est ont sollicité une assistance.
En mai 1999, une unité administrative distincte au sein du Ministère a été établie sous le nom de « Groupe de la coopération internationale ». Un personnel de spécialistes a été regroupé en une seule unité afin d’être en mesure de fournir à des pays en développement une approche plus coordonnée en matière d’assistance technique sur des questions liées à la justice aux pays en développement.
Puis en 2005, la Section a été créée et elle était divisée en deux secteurs d’activité constitués du GDI et du GRI.
2.2. Structure
La SPJI, qui fait partie du Secteur des politiques, est dirigée par la directrice générale (DG) et a pour responsabilité de superviser l’exécution des initiatives d’assistance technique juridique destinées aux pays étrangers voulant réformer leurs systèmes de justice, et elle exerce des fonctions de prestation de conseils stratégiques et de liaison.
Conformément à ses fonctions principales, la Section est constituée d’une équipe principale d’employés permanents et d’un groupe variable d’employés non permanents ou temporaires qui sont détachés auprès d’elle par le Ministère et/ou d’autres ministères fédéraux. Cette structure organisationnelle de dotation offre une certaine souplesse en maintenant au service de la Section un personnel d’appoint pour exercer les fonctions courantes de prestation de conseils stratégiques et de liaison et un personnel temporaire pour répondre aux besoins plus limités et spécifiques des projets financés par AMC.
2.3. Principales fonctions
La SPJI appuie le Ministère et le gouvernement fédéral dans leur rôle concernant les questions de développement du secteur de la justice international en exerçant deux fonctions principales : la conception et la mise en œuvre de projets, et la prestation de conseils stratégiques et d’activités de liaison.
Fonction de conception et de mise en œuvre de programmes
La SPJI est responsable de la conception et de la mise en œuvre d’initiatives d’assistance technique pour les pays étrangers qui cherchent à réformer leurs systèmes de justice. Ces activités consistent à transférer l’expertise technique ancrée dans le système de justice canadien.
L’assistance technique juridique fondée sur des programmes de la Section est dans certains cas fournie dans le contexte d’initiatives de plus grande ampleur de politique étrangère gouvernementale ou des initiatives fondées sur l’aide au développement qui visent à intégrer des domaines du secteur de la justice et de la sécurité comme la sécurité publique, le maintien de l’ordre ou le contrôle des frontières. Ce travail fondé sur des programmes suit une approche pangouvernementale en matière de politique étrangère et nécessite des compétences clés liées au développement du secteur de la justice international, comme des connaissances des principes de base de l’assistance technique juridique, une conception de système orientée vers les solutions et la capacité de travailler dans un environnement multidisciplinaire et interculturel.
Présentement, les initiatives d’assistance technique juridique de la SPJI sont exécutées à la demande et avec le soutien financier d’AMC. La Section utilise le financement des programmes bilatéraux d’AMC pour travailler avec les partenaires du système de justice, normalement de gouvernement à gouvernement.
Pour obtenir des résultats à plus long terme et plus durables, la SPJI a axé son travail lié à l’assistance fournie dans le cadre de programmes sur des initiatives visant le développement institutionnel et le renforcement des capacités.
L’équipe d’assistance technique au sein de la SPJI est formée de conseillers juridiques, de notaires et d’autres professionnels. La Section tire parti de l’expertise de personnes et d’institutions externes à la Section — provenant du Ministère et d’ailleurs (p. ex. juges, enseignants et consultants) — selon l’expertise requise pour les initiatives particulières. L’assistance technique touche par nature principalement au fond et suppose le transfert des connaissances et de l’expérience à l’égard d’enjeux liés au secteur de la justice. Elle peut comprendre notamment le partage ou la prestation de conseils sur les normes, les lois et les politiques canadiennes et internationales relatives aux questions criminelles ou civiles. En fonction des besoins du pays récipiendaire, l’assistance technique juridique peut aussi porter sur des questions opérationnelles, comme le renforcement des capacités des ressources humaines ou la structure organisationnelle de l’institution de justice étrangère.
Le travail d’assistance technique de la SPJI est centré sur les activités de réforme du secteur de la justice sur le plan des institutions et jusqu’à présent, il a consisté à fournir un soutien dans les domaines suivants :
- réorganisation et renforcement des capacités au sein des ministères de la Justice;
- réorganisation et renforcement des capacités au sein des services de poursuite au criminel;
- création d’un bureau spécialisé dans la rédaction législative;
- amélioration des tribunaux et rédaction de lignes directrices de déontologie judiciaire;
- établissement de commissions de réforme du droit;
- création d’un régime applicable aux jeunes contrevenants;
- réforme du droit criminel;
- réforme du Code civil.
Les initiatives d’assistance technique juridique ont été mises en œuvre dans des pays aussi divers que la Hongrie, la République tchèque, l’Ukraine, le Bangladesh, le Mexique, la Jamaïque et les territoires de l’Autorité palestinienne (Cisjordanie).
Fonction de prestation de conseils stratégique et de liaison
La portée des activités de la SPJI a connu une expansion. Grâce à son expertise et à ses activités dans le domaine du développement international, la Section effectue de plus en plus un travail d’élaboration de politiques et de prestation de conseils stratégiques afin de soutenir AMC sur des questions de réforme du secteur de la justice.
La fonction de prestation de conseils stratégiques de la SPJI consiste à ce qui suit :
- la prestation de conseils stratégiques tant à l’interne que dans d’autres ministères sur l’élaboration de la politique étrangère canadienne et les approches de développement du secteur de la justice international;
- la réalisation de recherches sur les tendances et approches nouvelles et émergentes favorisant le développement du secteur de la justice international;
- l’exercice d’activités de communications internes et externes par la participation à des réunions bilatérales ou multilatérales de partage de l’information sur le développement du secteur de la justice international.
Les activités de recherche et développement consistent notamment à mener des recherches sur la situation d’un pays étranger sur les plans juridique, social, économique et politique; mener des recherches sur les questions liées à l’organisation de la justice; élaborer des politiques juridiques dans le domaine du développement du secteur de la justice; et élaborer des options pour guider la prise de décisions par pays en développement.
Les autres activités de prestation de conseils stratégiques incluent :
- la prestation de conseils à la haute direction sur la possibilité de faire intervenir le Ministère dans un pays étranger donné, ainsi que sur la nature et la portée de l’assistance technique juridique qui pourrait être fournie;
- la prestation de conseils sur les enjeux du développement du secteur de la justice international abordés par les comités interministériels au niveau du Sous-ministre (SM), de la Sous-ministre adjointe (SMA) ou du DG, ainsi que durant les réunions en haut lieu avec les représentants de gouvernements étrangers;
- la participation à divers comités interministériels et groupes de travail dont le travail est axé sur les États en déroute et fragilisés;
- la prise en charge de rôles importants dans certaines réunions internationales. Par exemple, la SPJI a été une participante clé à la réunion « Meeting of Commonwealth Experts on the Rule of Law Programme » qui s’est tenue à Ottawa du 1er au 3 mars 2011.
Les activités de liaison de la Section ont notamment consisté en la participation à des réunions bilatérales ou multilatérales de partage de l’information sur la réforme du secteur de la justice international avec des homologues de pays étrangers. Elles incluaient ainsi la participation à des Forums trilatéraux Canada-R.U.-E.‑U. semestriels sur les questions liées au développement du secteur de la justice international. La SPJI organise avec l’Association du Barreau canadien (ABC) des ateliers sur le développement du secteur de la justice international dans le cadre des congrès annuels de l’ABC.
Partenaires et bénéficiaires
La SPJI s’associe aux représentants du gouvernement fédéral et du système de justice tant au Canada que dans des pays étrangers.
Les partenaires sont notamment les suivants :
- AMC;
- d’autres organismes fédéraux (p. ex. Commissariat à la magistrature fédérale Canada, Service des poursuites pénales du Canada [SPPC]);
- des organisations nationales (p. ex. ABC, Institut national de la magistrature [INM]);
- des organisations internationales (p. ex. Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets [UNOPS], Secrétariat pour les pays du Commonwealth);
- des gouvernements étrangers.
Les bénéficiaires de l’assistance technique juridique fournie par la SPJI dans le cadre d’initiatives fondées sur des programmes sont notamment les pays étrangers et les Canadiens.
2.4. Ressources
Les ressources de la SPJI sont constituées d’une combinaison de fonds du ministère de la Justice provenant des services votés et de fonds d’autres ministères comme AMC. Le financement des salaires provenant des services votés (budget pour les salaires des employés permanents) que la Section a reçus ont été intégralement affectés au financement des postes de la directrice générale et du directeur de la SPJI, ainsi que des postes de soutien administratif connexes. En 2011-2012, on a décidé que la Section fonctionnerait désormais selon le modèle du recouvrement intégral des coûts pour le volet de ses activités lié à l’assistance technique (c.-à-d. sur la base des fonds que la SPJI perçoit de la mise en œuvre d’activités ou de projets juridiques techniques financés par un autre ministère). La méthode du recouvrement des coûts a été mise en place progressivement. Le financement provenant des services votés a décliné au cours des exercices jusqu’à éventuellement disparaître. Le tableau 1 présente la liste des dépenses de la SPJI par exercice financier durant la période d’évaluation.
| Dépenses | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 |
|---|---|---|---|---|---|
| Budget des salaires provenant des services votés par exercice financierNote de table i | 474 190 | 496 380 | 508 687 | 483 253 | 222 650 |
| RecouvrementNote de table ii | 1 518 240 | 1 342 168 | 1 482 024 | 1 755 691 | 1 368 793 |
| Budget totalNote de table iii | 1 992 430 | 1 838 548 | 1 990 711 | 2 238 944 | 1 591 443 |
| Dépenses d’exploitation et d’entretien | 181 632 | 206 016 | 88 019 | 84 746 | 68 080 |
| Salaires du personnel temporaire | 1 193 368 | 1 068 253 | 1 067 680 | 1 145 780 | 1 084 007 |
| Total des dépensesNote de table iv | 1 849 190 | 1 770 649 | 1 664 386 | 1 713 779 | 1 334 737 |
| VarianceNote de table v | 143 240 | 67 899 | 326 325 | 525 165 | 216 706 |
- Note de table i
-
Salaire de la directrice générale et du directeur de la SPJI et personnel de soutien administratif connexe.
- Note de table ii
-
Fonds reçus pour l’exécution de projets d’assistance technique juridique.
- Note de table iii
-
Budget provenant des services votés et Recouvrements (c.-à-d., fonds des projets d’assistance technique juridique).
- Note de table iv
-
Salaires totaux (services votés et personnel temporaire) plus les dépenses d’exploitation et d’entretien.
- Note de table v
-
Différence entre le Budget total et les le Total des dépenses.
La composition des équivalents temps plein (ETP) au sein de la SPJI est variable puisque le nombre de postes fluctue d’année en année en raison du fait que des employés temporaires sont détachés auprès la SPJI pour travailler sur les projets d’assistance technique. Le tableau 2 ci‑après illustre le nombre d’ETP pour les diverses catégories durant la période d’évaluation.
| Catégories | 2009-2010 ETP | 2010-2011 ETP | 2011-2012 ETP | 2012-2013 ETP | 2013-2014 ETP |
|---|---|---|---|---|---|
| Conseillers juridiques | 11 | 11 | 12 | 12 | 10 |
| Autres professionnels | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 |
| Personnel de soutien administratif | 7 | 7 | 6 | 7 | 5 |
| Autres (étudiantsNote de table vi) | 4 | 4 | 2 | 0 | 0 |
| Total | 23 | 23 | 21 | 21 | 16 |
- Note de table vi
-
Des étudiants du Programme d’excellence pour les avocats ont fait leur stage auprès de la SPJI afin de fournir des services de recherche ciblés et un soutien à la rédaction pour les projets d’assistance technique.
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