Évaluation de la fonction de perfectionnement professionnel du Ministère de la Justice

4. Principales constatations

Cette section présente un résumé des constatations importantes découlant de l’évaluation de la fonction de PP du Ministère. Comme il s’agit de la première évaluation de cette fonction, certaines des constatations se présentent sous la forme d’information de base sur la nature et l’ampleur de la disponibilité et de l’utilisation du PP, principalement au cours de l’exercice 2016-2017. Malgré les limites concernant les données, l’approche triangulaire consistant à utiliser plusieurs sources de données a contribué à atténuer les préoccupations. La section sur l’efficacité commence par examiner dans quelle mesure la fonction de PP du Ministère atteint ses objectifs en ce qui concerne un impact significatif, la satisfaction des besoins en matière de PP des employés, la gestion des obstacles à l’accès à la formation, et l’harmonisation avec les priorités ministérielles et gouvernementales. La section sur l’efficience examine la gouvernance, la coordination et l’utilisation efficiente des ressources.

4.1. Efficacité

4.1.1. Incidence du perfectionnement professionnel

Les employés de Justice Canada indiquent des répercussions généralement positives du PP.

Il n’y a pas de processus systématique en place pour suivre les répercussions de l’ensemble du PP, particulièrement à long terme. Par exemple, les méthodes pour tirer des conclusions sur l’efficacité devraient inclure des évaluations des participants et de leurs gestionnaires au fil du temps, ou trouver des corrélations entre la participation à une formation et les évaluations annuelles du rendement et l’avancement professionnel. Le PFJC et l’ADP demandent aux employés de répondre à un sondage à la fin de la formation, mais l’information n’est pas suivie ni analysée dans le cadre d’un processus systématique, ni coordonnée avec les principaux fournisseurs de services, les portefeuilles, les secteurs et les bureaux régionaux.

Cela étant dit, les sources de données semblent indiquer que la formation liée au PP au sein du Ministère a des effets positifs. Le sondage en ligne auprès des employés a examiné les perceptions des employés ministériels quant aux répercussions du PP qu’ils ont reçu en 2016-2017. Compte tenu de la formation qu’ils avaient reçue, on a demandé aux répondants dans quelle mesure ils étaient d’accord avec les énoncés suivants. Ces énoncés servent d’indicateurs pour mesurer les répercussions.

  1. Mes connaissances et ma compréhension dans ce domaine ont augmenté.
  2. J’ai été en mesure de mettre en pratique les compétences ou connaissances acquises dans le cadre de mon travail.
  3. Cette formation a mené à des changements positifs dans mon travail (p. ex., responsabilités professionnelles, confiance, avancement professionnel, efficacité au travail, etc.).

Les employés ont été interrogés sur les répercussions du PP dans ces trois domaines en fonction du fournisseur de formation ou de la catégorie de formation. On observe les principaux résultats suivants à partir des réponses des employés (des tableaux détaillés montrant les pourcentages par formation interne, externe et de l’EFPC se trouvent à l’annexe B) :

4.1.2. Satisfaction des besoins des employés

La majorité des employés du ministère de la Justice ont déclaré recevoir la formation nécessaire, même si certains obstacles à l’accessibilité ont été relevés, notamment des contraintes budgétaires et opérationnelles. Les défis de prestation d’une formation adaptée aux réalités et besoins régionaux ont également été indiqués, y compris les limites de la participation virtuelle liées aux problèmes technologiques et aux différences de fuseaux horaires.

Les répercussions positives du PP notées plus haut sont corroborées par les données du plus récent Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux (2017), dans lequel 73 % des employés de Justice Canada ont indiqué « avoir reçu la formation dont ils avaient besoin pour effectuer leur travail » (fortement en accord et quelque peu en accord). Les résultats pour le Ministère sont également plus élevés que ceux de la fonction publique en général (66 %). Toutefois, le pourcentage des employés de Justice Canada qui ont indiqué avoir reçu la formation dont ils avaient besoin pour effectuer leur travail a fluctué au cours des dernières années de 76 % en 2011 à 68 % en 2014.

Les répondants au sondage d’évaluation en ligne ont déclaré un niveau de satisfaction modéré à l’égard de la formation interne offerte en 2016-2017 (voir la figure 2 ci-dessous). Les réponses indiquent que des améliorations potentielles pourraient être apportées à la satisfaction de la formation interne, particulièrement en ce qui a trait à la pertinence des sujets de formation et à l’ampleur des activités de formation non juridiques offertes. Il a également été signalé que les cours internes du Ministère peuvent être annulés en raison d’un faible taux d’inscription, ce qui peut se produire plus fréquemment dans le cas des cours en français. De plus, 53 % des employés qui ont répondu au sondage d’évaluation en ligne ont déclaré avoir besoin davantage de PP que ce qu’ils avaient reçu.

Figure 2  :  Sondage sur le perfectionnement professionnel – Niveau de satisfaction à l’égard de la formation interne

Sondage sur le perfectionnement professionnel – Niveau de satisfaction à l’égard de la formation interne décrit ci-dessous

Version texte - Sondage sur le perfectionnement professionnel – Niveau de satisfaction à l’égard de la formation interne

Le graphique indique les taux de satisfaction moyens des répondants au sondage par rapport à leur niveau de satisfaction à l’égard de la formation interne :

  • La variété/le type de formation qui m’est offerte (n = 959), dont 38 % des répondants sont satisfaits, 33 % sont neutres et 29 % sont insatisfaits
  • La fréquence des activités de formation (n = 958), dont 38 % des répondants sont satisfaits, 35 % sont neutres et 28 % sont insatisfaits
  • La pertinence des sujets de formation pour mon travail (n = 958), dont 34 % des répondants sont satisfaits, 31 % sont neutres et 34 % sont insatisfaits
  • L’ampleur des activités non juridiques qui me sont offertes (n = 958), dont 32 % des répondants sont satisfaits, 35 % sont neutres et 33 % sont insatisfaits
  • L’ampleur des activités juridiques qui me sont offertes (n = 958), dont 37 % des répondants sont satisfaits, 36 % sont neutres et 27 % sont insatisfaits

Malgré les niveaux modérés de satisfaction, le Ministère ne procède actuellement à aucune évaluation systématique des besoins pour combler les lacunes en matière de PP. Par exemple, les portefeuilles mènent généralement des consultations internes, des sondages et des recherches pour cerner les lacunes en matière de formation. Certains de ces besoins ont déjà été relevés dans de nombreuses évaluations des services juridiques du Ministère. Ces évaluations ont fait ressortir le besoin de cours juridiques plus avancés et spécialisés, et ont recommandé d’améliorer les possibilités de formation pour les avocats afin de mieux répondre à leurs besoins d’apprentissage.Note de bas de page 10

En général, les principaux informateurs ont indiqué que les employés ont accès à un grand éventail d’activités de formation et de PP. Cependant, les répondants ont également signalé certains obstacles à l’accès à la formation. Comme le montre la figure 3 ci-dessous, les répondants au sondage en ligne ont souligné les obstacles internes et externes liés aux contraintes budgétaires, aux contraintes opérationnelles, aux dates et heures de formation, aux modes de prestation, aux obstacles technologiques et aux lieux de formation nécessitant des déplacements. L’obstacle le plus fréquemment signalé à l’accès à la formation externe était les contraintes budgétaires, tandis que les contraintes opérationnelles étaient considérées comme le principal obstacle à la formation interne. Les principaux informateurs ont reflété certains des défis révélés par le sondage en ligne en citant des problèmes logistiques, tels que la TI et la connectivité, la disponibilité et la taille limitée des espaces de réunion, les différences de fuseaux horaires, les contraintes budgétaires et le temps limité disponible de l’expertise juridique interne.

Figure 3  : Obstacles à l’accès aux activités externes et internes de perfectionnement professionnel

Obstacles à l’accès aux activités externes et internes de perfectionnement professionnel décrit ci-dessous

Version texte - Obstacles à l’accès aux activités externes et internes de perfectionnement professionnel

Le graphique illustre le pourcentage du nombre de répondants qui ont affirmé avoir expérimenté différentes catégories d’obstacles liés à l’accès aux activités externes et internes de PP :

  • Contraintes budgétaires, dont 43 % sont internes et 85,6 % sont externes
  • Contraintes opérationnelles, dont 53,2 % sont internes et 40 % sont externes
  • Date/heure de formation inadaptée, dont 37,7 % sont internes et 22,5 % sont externes
  • Mode de prestation inadapté, dont 27,2 % sont internes et 13,3 % sont externes
  • Lieu de formation inadapté, dont 31,9 % sont internes et 42,7 % sont externes
  • Autre, dont 33,6 % sont internes et 14 % sont externes
Obstacles régionaux

Les principaux informateurs interrogés ont également souligné les obstacles à l’accès au PP dans les régions. Selon la Politique pour l’apprentissage du ministère de la Justice (2017), les gestionnaires et les superviseurs doivent utiliser un ensemble de critères communs comme guide pour assurer un traitement équitable, objectif et transparent des employés, et établir une approche cohérente à l’échelle du Ministère pour justifier les décisions de sélection des employés participant à des activités d’apprentissage. Cependant, les principaux informateurs ont observé un manque d’intégration des régions dans le cadre du PP; par conséquent, la formation offerte par l’AC n’est pas adaptée aux réalités et aux besoins régionaux. Il y a des limites à la participation virtuelle, parce que les plateformes technologiques du Ministère ne sont pas établies pour soutenir pleinement le matériel d’apprentissage à distance ou sa réutilisation, ce qui peut rendre les employés régionaux réticents à participer. Les problèmes technologiques, tels que la connectivité vidéo, et la difficulté liée aux différences de fuseau horaire, comme l’indique le paragraphe ci‑dessus, ont été soulignés comme constituant des défis pour les régions. De plus, il n’y a pas de stratégie pour jumeler le contenu avec le mode d’apprentissage optimal.

4.1.3. Harmonisation avec les priorités

L’approche actuelle de la planification et de l’harmonisation avec les priorités ministérielles et gouvernementales est essentiellement informelle. Il n’y a pas d’approche stratégique systématique de la planification et de l’établissement des priorités au niveau ministériel.

Un examen des documents pertinents et des entrevues avec des personnes du Ministère indiquent que même s’il existe des mécanismes pour assurer le PP dans les secteurs prioritaires ministériels et gouvernementaux, ceux-ci sont par nature ponctuels et non systématiques. Les principaux informateurs ont déclaré que les besoins d’apprentissage des employés ainsi que les priorités ministérielles et fédérales sont les principaux facteurs de l’élaboration de la formation. Les principaux informateurs ont noté qu’il est communément admis que la formation devrait s’harmoniser avec les priorités, et que la formation obligatoire offerte par le Ministère est l’un des moyens de le faire. Cependant, il n’y a généralement pas de planification stratégique pour s’assurer que la formation ministérielle générale correspond aux priorités globales. Ce besoin est décrit dans le Plan de gestion des ressources humaines 2017-2020 du Ministère, qui encourage l’élaboration « d’une stratégie et d’un plan d’apprentissage ministériels tenant compte des priorités d’apprentissage propres aux activités conformément à l’approche à l’échelle de l’organisation de l’EFPC ».

Le Ministère reconnaît l’importance de la formation juridique pour le développement des connaissances et des compétences et le maintien de l’excellence dans la prestation de services juridiques au gouvernement fédéral. Afin d’aider la communauté juridique du Ministère à respecter ses obligations continues en matière de PP, le PFJC veille à ce que les activités d’apprentissage juridique du Ministère soient accréditées auprès des barreaux compétents. Le Programme demande également l’accréditation auprès des barreaux, s’il y a lieu, de la formation assurée par l’ADP et l’EFPC. Les exigences relatives à l’accréditation sont toujours prises en compte; toutefois, une approche plus stratégique concernant l’élaboration du contenu, la prestation des activités et le partage des cours entre les principaux fournisseurs, secteurs, portefeuilles et bureaux régionaux du Ministère pourrait être bénéfique.

Au-delà de ce qui est dicté par les exigences des barreaux ou exigé par le gouvernement fédéral, le PP du Ministère est également déterminé par les préférences individuelles des employés et des gestionnaires. Le Plan d’apprentissage et de perfectionnement est un outil intégré aux modèles d’entente de rendement de tous les employés du Ministère. Le Plan détermine les objectifs d’apprentissage pertinents pour l’employé et le soutien nécessaire à l’atteinte de ces objectifs. Cependant, les décisions relatives au PP ne se rapportent pas à un plan stratégique ministériel.

4.2. Efficience

L’évaluation a examiné un certain nombre de mesures liées à la gestion de la fonction de PP au Ministère, en mettant particulièrement l’accent sur le modèle de prestation et la gouvernance, ainsi que sur la rentabilité de l’élaboration et de la prestation du PP. L’évaluation visait à déterminer   les défis auxquels le Ministère est confronté pour assurer une élaboration et une prestation efficaces et efficientes de la fonction de PP, et à relever les meilleures pratiques qui pourraient guider la planification future.

4.2.1. Gouvernance et coordination

Il n’y a pas de gouvernance globale de la fonction de PP qui englobe les fournisseurs de services, les portefeuilles, les secteurs et les bureaux régionaux du Ministère. Bien qu’il y ait une certaine communication des activités de PP entre ces domaines, celle-ci pourrait être renforcée pour améliorer l’efficience et faciliter le partage des ressources et des activités de formation. Les rôles et les responsabilités n’étaient pas toujours clairs.

Dans une large mesure, le PP est décentralisé au sein du Ministère. Bien qu’il y ait deux lieux forts de planification et de prestation dotés de fonctions centrales (le PFJC et l’ADP), de la formation est également élaborée et offerte par l’EFPC, les portefeuilles, les secteurs et les bureaux régionaux individuels, et des sources externes telles que les barreaux. L’absence d’une approche et d’une stratégie ministérielles globales à l’égard de la formation a entraîné un manque de coordination des activités de PP à l’échelle du Ministère. L’approche actuelle expose le Ministère au risque d’inefficacité et de duplication potentielle des services. Certains principaux informateurs estimaient qu’il y avait peu de chevauchement, mais d’autres ont souligné des problèmes potentiels comme le chevauchement entre les portefeuilles, les secteurs et les bureaux régionaux, le chevauchement entre l’EFPC et d’autres cours du Ministère, et celui relatif à l’administration et la coordination de la formation entre le PFJC et l’ADP. En outre, les mandats de l’ADP et du PFJC ne sont pas clairs pour les clients, et il y a chez eux une certaine confusion quant au soutien que chacun peut offrir en matière d’activités internes de PP.

La planification s’effectue généralement au niveau du Ministère, des portefeuilles, des secteurs et des bureaux régionaux. La majorité des principaux informateurs ont noté que les rôles et les responsabilités ne sont pas clairs et que la planification au niveau du Ministère est insuffisante. Par exemple, bien que le PFJC ait un rôle à jouer dans la formation juridique, un certain nombre de principaux informateurs ont indiqué que les portefeuilles, les secteurs et les bureaux régionaux sont responsables de déterminer leurs propres besoins et d’élaborer un programme de formation. Il a toutefois été noté qu’une certaine coordination ponctuelle avait lieu entre les portefeuilles, les secteurs, les bureaux régionaux ainsi qu’avec le PFJC ou l’ADP pour dispenser la formation (p. ex., envoi d’invitations à des employés d’autres portefeuilles pour suivre une formation qui pourrait leur convenir).

De plus, les rôles et responsabilités régionaux, ainsi que le processus d’approbation pour la planification et la prestation du PP, ne sont pas clairs. Certains répondants ont indiqué que l’approbation relevait des directeurs généraux régionaux, ainsi que de leurs équipes de gestion. Dans certaines régions, il existe un comité actif d’élaboration de la formation composé d’avocats et de parajuristes. Les régions peuvent tenir compte des priorités ministérielles, mais habituellement la formation est de nature opérationnelle et met l’accent sur la prestation de services juridiques de haute qualité. La formation tend à être plus pratique, traitant des pratiques quotidiennes, répondant aux besoins cernés au niveau régional pour combler les lacunes en matière de connaissances et de compétences, et satisfaire aux exigences des barreaux.

Malgré certains défis, le Ministère a fait des efforts pour coordonner la planification et la prestation de la formation. Des exemples de pratiques exemplaires ont été relevés ci-dessous par les principaux informateurs dans le cadre de l’évaluation. Les répercussions de ces pratiques peuvent être améliorées en échangeant de l’information sur le contenu ou les processus de ces initiatives à l’échelle du Ministère.

4.2.1.1. Initiatives récentes en matière de gouvernance

Les documents partagés par le PFJC et l’ADP indiquent que des mesures sont prises afin de promouvoir une plus grande coordination de l’élaboration et de la prestation de la formation dans l’ensemble du Ministère. Par exemple, il est proposé d’établir un comité directeur ministériel de l’apprentissage, qui pourrait fournir une supervision et des conseils de haut niveau concernant l’élaboration et la mise en œuvre des activités et des programmes d’apprentissage ministériels pour tous les employés. Le mandat du comité proposé serait d’assurer la prestation d’une approche nationale efficiente, rentable et coordonnée en matière d’apprentissage. De plus, une directive sur l’apprentissage juridique continu au ministère de la Justice est en cours d’élaboration.

Un élément clé des améliorations proposées serait une communication grandement améliorée à l’échelle du Ministère, afin que les principaux fournisseurs, portefeuilles, secteurs et agents régionaux sachent ce qui se passe à chaque niveau pour aider à regrouper les besoins et la disponibilité en matière de formation, à mettre en place de la formation pour combler les lacunes, et à optimiser le partage des ressources. La récente réorganisation de la structure du PFJC en 2017 pourrait faciliter cette collaboration. La réorganisation comprend un examen des processus, y compris la création de rôles et de responsabilités détaillés concernant l’élaboration et la coordination de l’apprentissage juridique dans les portefeuilles juridiques ministériels afin de promouvoir une meilleure coordination des activités de formation.

4.2.2. Utilisation efficiente des ressources

L’absence d’une approche coordonnée visant à harmoniser les ressources limitées avec les besoins et les priorités ministérielles et gouvernementales pourrait limiter les efforts destinés à offrir une formation rentable aux employés de Justice.

Comme il est souligné dans la section sur les limites, il est difficile d’examiner et de comparer les coûts liés au PP au Ministère. En raison de la façon dont les systèmes financiers comptabilisent les dépenses liées à la formation et de l’incertitude entourant l’exhaustivité et la cohérence des dossiers d’activités de formation, il serait extrêmement difficile d’effectuer une analyse financière significative en comparant les coûts entre la formation de l’EFPC et la formation externe et interne. En raison de la structure de gouvernance évoquée ci-dessus, il y a un manque de surveillance centrale pour susciter l’harmonisation des dépenses avec les priorités et les besoins, et pour élaborer et communiquer les pratiques exemplaires en matière d’enregistrement des activités de PP et de codage financier associé.

Le Tableau 1 présente les dépenses globales de fonctionnement et d’entretien liées au PP des employés.Note de bas de page 11 Les dépenses comprennent uniquement le coût des cours, les frais d’inscription, les conférences, l’équipement et les fournitures de formation, les frais de déplacement relatifs à la formation, et les dépenses logistiques connexes. Les dépenses relatives à la formation linguistique ont été exclues. Comme l’illustre le Tableau 1, les dépenses de formation interne et externe ont diminué au cours de l’exercice 2016-2017, bien que le Tableau 2 montre que le taux forfaitaire transféré à l’EFPC a augmenté au fil du temps. Ces changements de dépenses cadrent avec le nouveau rôle de l’École à compter de 2014-2015 en tant que fournisseur d’apprentissage commun. De plus, le paiement à l’EFPC en fonction des cours suivis a diminué à mesure que la modification du transfert du taux forfaitaire était graduellement mise en œuvre.

Tableau 1  : Dépenses de fonctionnement et d’entretien liées au perfectionnement professionnel des employés
Exercice 2012–2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017

Cours internes et externes (excluant la formation linguistique)

3 744 443 $

3 097 399 $

3 788 035 $

3 677 680 $

3 420 697 $

EFPC (d’après le paiement par cours suivi)

262 186 $

223 847 $

226 702 $

92 456 $

--Note de bas de page 12

Le Tableau 2 présente le financement des services votés transférés à l’EFPC pour offrir de la formation. Le taux forfaitaire transféré à l’École chaque année est calculé en fonction du nombre d’employés ministériels, et le niveau de référence a été ajusté pour tenir compte d’un transfert annuel permanent de 1 015 450 $ à l’EFPC à compter de 2016-2017.

Tableau 2  : Transfert du financement des services votés à l’École de la fonction publique du Canada
Exercice 2012–2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017

École de la fonction publique du Canada (d’après le niveau de référence)

s.o.

s.o.

242 825 $

485 650 $

1 015 450 $

Selon l’EFPC, les données relatives à 2016-2017 montrent que 56,6 % des employés du Ministère ont accédé aux produits de l’EFPC, ce qui est inférieur au taux de participation de la fonction publique en général, soit 72 %.Note de bas de page 13 Le rapport note également que l’un des indicateurs de réussite de l’EFPC est la mesure dans laquelle les employés suivent des cours liés aux quatre principales priorités du gouvernement, soit des milieux de travail sains et respectueux, les langues officielles, l’excellence du service, et les valeurs et l’éthique. Leurs chiffres montrent que 13,7 % des employés de Justice Canada ont eu accès à des activités d’apprentissage liées à l’une des priorités indiquées offertes par l’École, par rapport à 22,9 % des employés de la fonction publique. Le rapport n’indique pas pourquoi les employés du Ministère peuvent avoir un taux de participation inférieur. Cependant, les taux inférieurs peuvent être influencés par le fait que l’EFPC n’offre pas de cours de formation juridiqueNote de bas de page 14 et que la majorité des employés de Justice Canada sont des professionnels du droit.

Selon les données disponibles, on ne sait pas si le Ministère utilise les cours de l’EFPC dans toute la mesure du possible. Il sera important que les cours de l’EFPC soient utilisés stratégiquement dans le cadre d’une stratégie globale de formation ministérielle afin de tirer le meilleur parti possible des fonds de formation que le Ministère transférera à l’École annuellement de façon continue, dans le cadre de l’engagement pangouvernemental du gouvernement du Canada envers l’apprentissage auprès de l’EFPC.

Comme l’indique la section sur la gouvernance et la coordination, la nature décentralisée du PP présente un risque réel de chevauchement et d’inefficacités budgétaires, si la coordination et la communication sur la disponibilité des activités de PP et l’établissement des priorités en la matière sont insuffisantes. Les principaux informateurs ont indiqué qu’il pourrait y avoir un certain chevauchement dans les types d’activités de PP offertes entre les portefeuilles, les secteurs et les bureaux régionaux, et entre le Ministère et l’EFPC. L’ampleur de la duplication est difficile à déterminer en raison de la manière décentralisée dont le PP est organisé, dispensé et suivi. Les contraintes budgétaires imposées à la formation qui ont été signalées par les principaux informateurs et de nombreux répondants au sondage d’évaluation, soulignent l’importance de l’établissement des priorités ministérielles en matière de PP, de manière à ce que les ressources limitées disponibles soient affectées aux besoins essentiels. La planification stratégique et la supervision peuvent aider à tenir les gestionnaires informés de tous les cours disponibles et à optimiser la rentabilité des cours.

Cependant, tout au long de l’évaluation, plusieurs efforts visant à offrir une formation rentable au sein du Ministère ont également été soulignés. Le PFJC et l’ADP organisent une réunion debout hebdomadaire pour discuter des opérations afin d’assurer la coordination. De plus, il existe une certaine coordination entre les portefeuilles en ce qui a trait à la prestation de la formation juridique (c.-à-d. envoi d’invitations à des employés d’autres portefeuilles pour suivre une formation juridique qui pourrait leur convenir), bien que cela puisse être élargi. Des exemples de solutions rentables comprennent l’utilisation de la vidéoconférence par WebEx, l’expansion de la formation en ligne et des technologies de soutien, l’utilisation de l’expertise interne pour concevoir et dispenser la formation, et la mise en commun des ressources avec l’Association du Barreau canadien et les ministères provinciaux de la Justice.