Réponse du gouvernement au quinzième rapport du Comité permanent de la justice et des droits de la personne

Responsabilité des personnes morales

Novembre 2002

Contexte

La tragédie Westray

L'examen de la question de la responsabilité criminelle des sociétés, administrateurs et dirigeants par le Comité permanent a été déclenché par le terrible accident de la mine Westray qui a coûté la vie à 26 mineurs en 1992. La province de Nouvelle-Écosse a demandé au juge K. Peter Richard de mener une enquête sur cette tragédie. Le juge Richard a conclu que la mort des mineurs était le résultat tragique d'une série d'entorses aux techniques d'exploitation minière. D'ailleurs, il a intitulé son rapport sur la tragédie : The Westray Story, A Predictable Path to Disaster. (Westray, une tragédie prévisible).

La mine Westray était assujettie à un ensemble complet de règles et de règlements établis par la province de Nouvelle-Écosse et appliqués par les fonctionnaires provinciaux et qui avait pour objet la promotion de la sécurité de la mine. Toutefois, il est dit dans le rapport que : Un régime réglementaire n'est efficace que si ses dispositions sont observées et elles ne seront observées que s'il existe un mécanisme d'application. L'affaire Westray est un exemple flagrant du principe : peu importe l'efficacité théorique d'un règlement, il n'aura absolument aucun effet si les cadres en font abstraction ou le ridiculisent et qu'ils en confient l'application à un corps d'inspecteurs apathiques et insensibles doivent le mettre en application. [1]

Dans son rapport, le juge Richard a constaté plusieurs pratiques dangereuses, de même que des inspections et une formation inadéquates. Il a formulé plus de 70 recommandations spécifiques qui visaient une modification de la loi, des politiques et des pratiques afin de remédier aux problèmes. Le contraste entre ce nombre de recommandations et la recommandation selon laquelle le gouvernement du Canada devrait examiner la responsabilité des dirigeants et administrateurs relativement aux actes fautifs de la société [2] est frappante. Le juge Richard n'a pas conclu que le droit pénal comportait des lacunes et il n'a recommandé aucun changement à cet égard, se contentant de signaler que la réforme du droit pénal débordait le cadre de l'enquête.

Le gouvernement est conscient de la frustration des familles des victimes de l'accident Westray qui constatent l'apparente inefficacité du système de justice pénale alors qu'une personne morale semble avoir été responsable d'une faute très grave. Toutefois, les poursuites engagées dans l'affaire Westray n'ont pas été menées à terme en partie à cause d'une série de décisions du poursuivant, décisions qui ont elles-mêmes fait l'objet d'un examen par les autorités provinciales. Il semble bien que les poursuivants aient eu des motifs raisonnables de croire qu'ils pouvaient obtenir la condamnation tant de la société que de deux de ces administrateurs en vertu du droit canadien en matière de responsabilité criminelle des personnes morales, jusqu'à ce que l'un des trois experts qu'ils avaient retenus commence à douter de la cause de l'explosion. Ainsi, la question de savoir si les actes de la Curragh Inc., propriétaire exploitant de la mine Westray, de même que de certains de ses administrateurs et dirigeants équivalaient à une négligence criminelle causant la mort ou à un homicide involontaire coupable n'a jamais été soumise à un procès.

Les témoins ont souvent invoqué la tragédie de Westray, mais le gouvernement relève qu'aucun témoin qui s'est présenté devant le Comité permanent n'a prétendu que la tragédie aurait pu être évitée par une seule modification du droit criminel. Au mieux, d'aucuns ont laissé entendre qu'une modification législative pourrait amener les administrateurs et dirigeants de sociétés à faire preuve de plus de vigilance en matière de sécurité.

La sécurité en milieu de travail et le droit pénal

Pendant les audiences, le Comité permanent s'est surtout attardé à la promotion d'une plus grande sécurité des travailleurs et du public. Il faut toutefois reconnaître que le droit pénal joue un rôle de second plan dans ce domaine. Comme l'a mentionné Mme Poonam Puri, professeure, dans le document intitulé : Sentencing the Criminal Corporation qu'elle a présenté au Comité permanent : « [TRADUCTION] Le Code criminel n'interdit pas la plupart des actes fautifs perpétrés par les sociétés. Ces actes sont interdits par diverses lois de réglementation telles que la Loi sur la concurrence, les lois provinciales sur les valeurs mobilières, les lois fédérales et provinciales sur le droit des sociétés, la Loi de l'impôt sur le revenu, les lois sur la santé et la sécurité en milieu de travail et les lois sur la protection de l'environnement ». [3]

Contrairement aux lois sur la sécurité et la santé en milieu de travail qui peuvent imposer certaines pratiques, le droit pénal est répressif de par sa nature. Il ne dicte pas la façon dont l'activité doit se dérouler. Il punit plutôt le tort qui a été causé par suite de la violation flagrante des normes sociales. C'est pourquoi la réforme du droit pénal ne doit pas se faire de façon isolée sans tenir compte des liens avec les divers régimes de réglementation qui s'appliquent aux personnes morales.

Il y a lieu de réserver au droit pénal les infractions les plus graves qui comportent une faute morale grave. En 1976, la Commission de réforme du droit du Canada a demandé en termes éloquents de faire preuve de retenue dans l'élargissement de la portée du droit pénal : Cependant le droit pénal n'est pas le seul moyen, ni même le meilleur moyen de rehausser ces valeurs. En réalité, le droit pénal est un instrument grossier dont l'utilisation est coûteuse. C'est un instrument grossier parce qu'il ne peut avoir la sensibilité humaine d'institutions telles la famille, l'école, l'église ou la collectivité. Il est coûteux parce qu'il entraîne des souffrances, des pertes de liberté et des frais énormes. Le droit pénal doit donc être un outil de dernier ressort. On doit y avoir recours le moins souvent possible. Le message qu'il véhicule ne doit pas être obscurci par l'exagération de la réaction sociale au crime, par la prolifération des lois, des infractions, des accusations, des procès et des sentences d'emprisonnement. Le glaive de la justice doit rester aussi longtemps que possible dans son fourreau. Le sens de la modération doit prévaloir, tant à l'égard de la portée du droit pénal qu'à l'égard de la notion de blâme, de l'utilisation du procès pénal et de la sentence. [4]

Le gouvernement estime que le premier moyen de prévenir les décès et les blessures en milieu de travail consiste à réglementer la santé et la sécurité au travail. Il a donc adopté d'importantes mesures afin d'assurer la protection des personnes qui travaillent dans les industries soumises à la réglementation fédérale, plus récemment en modifiant en profondeur la partie II du Code canadien du travail (projet de loi C-12, aujourd'hui L.C. 2000, chap. 20) qui confère d'importants nouveaux droits au travailleur : le droit de connaître les risques que pose son environnement de travail, le droit de participer à l'élimination de ces risques et le droit de refuser de travailler en cas de danger. En outre, certains comités, notamment le comité d'hygiène et de sécurité et le comité d'orientation sont appelés à jouer un rôle plus important et le Code prévoit des amendes maximales de 1 000 000 $ dans le cas d'infractions au Code.

Le gouvernement n'a pas l'intention d'avoir recours au pouvoir du fédéral en matière de droit criminel pour s'ingérer dans le pouvoir de réglementation des provinces en matière de santé et de sécurité au travail. Par contre, le gouvernement est convaincu que le droit pénal peut être un élément dissuasif de taille d'une part, s'il cible efficacement les sociétés et les particuliers qui font bien peu de cas de la sécurité des travailleurs et du public. Le gouvernement souscrit au sentiment exprimé par plusieurs membres du Comité et la plupart des témoins qui ont été entendus pendant les audiences selon lequel l'approche actuelle en matière de responsabilité criminelle des personnes morales a privé le droit pénal d'une grande partie de son effet dissuasif.

Le gouvernement prend note du témoignage du commissaire adjoint de la Gendarmerie royale du Canada, William Lenton, qui a dit que le Comité permanent étudiait « certaines questions touchant le Code du travail et la sécurité des travailleurs (qui) sont surtout incluses dans la réglementation ». [5] Les violations aux règlements ayant pour effet de relever le niveau de fautes criminelles seront habituellement constatées par les inspecteurs plutôt que par les policiers. Le gouvernement consultera les provinces et les corps policiers afin de favoriser l'intégration efficace des politiques et des pratiques policières et réglementaires qui ont pour objet la sécurité en milieu de travail.