Réponse au 14e rapport du Comité permanent de la justice et des droits de la personne

Examen des dispositions du Code criminel relatives aux troubles mentaux

Novembre 2002

ENJEUX SYSTÉMIQUES

LES RESSOURCES PERMETTANT DE RÉPONDRE AUX BESOINS DES ACCUSÉS ET DES CONTREVENANTS ATTEINTS DE TROUBLES MENTAUX

RECOMMANDATION 16

Le Comité recommande que les ministres provinciaux, territoriaux et fédéral de la Justice étudient les ressources disponibles pour répondre aux besoins des accusés et des délinquants atteints de troubles mentaux afin de déterminer si elles sont optimisées et si les allocations budgétaires sont suffisantes.

COMMENTAIRES

Dans son Rapport, le Comité a souligné le besoin d'étudier la question des ressources consacrées aux malades mentaux, qu'ils relèvent ou non du système pénal. Le Comité a noté que de nombreux témoins ont déploré l'insuffisance des ressources actuelles et l'incapacité des services de santé mentale de répondre aux besoins en respectant l'esprit de la loi. Certains témoins ont noté que les personnes atteintes de maladies mentales faisant l'objet d'une ordonnance judiciaire utilisaient des ressources qui étaient destinées à la population générale. Autrement dit, les évaluations et les traitements ordonnés par les tribunaux sont considérés par les établissements de santé mentale comme une priorité et exigent qu'on leur consacre une partie importante des ressources destinées au secteur de la santé mentale.

Le gouvernement convient que les fonctionnaires responsables de la santé et ceux qui sont chargés de la justice tant au palier fédéral que provincial/territorial devraient se pencher sur la question des ressources en santé mentale. Pour commencer, les sous ministres de la Santé et de la Justice vont s'entretenir de la stratégie à adopter en matière d'études et de consultations.

LES PROGRAMMES D'INFORMATION ET DE SENSIBILISATION CONCERNANT LES TROUBLES MENTAUX ET L'APPLICATION DE LA PARTIE XX.1

RECOMMANDATION 17

Le Comité recommande que les ministres provinciaux, territoriaux et fédéral de la Justice s'assurent que des programmes de formation sur les services de santé mentale et de psychiatrie légale et les questions connexes soient mis sur pied et offerts aux juges, avocats, agents de la paix, employés des tribunaux et des services correctionnels et autres personnes qui travaillent avec des accusés et des délinquants atteints de troubles mentaux. En outre, un programme de sensibilisation similaire devrait être élaboré à l'intention du grand public afin de combattre les préjugés qui entourent les maladies mentales.

COMMENTAIRES

Le gouvernement appuie l'intention à l'origine de cette recommandation mais note que l'établissement et la mise en œuvre de programmes d'information exigent la collaboration des gouvernements provinciaux et territoriaux et des organismes non gouvernementaux.

Le gouvernement estime être en mesure d'aider les provinces en regroupant les praticiens, comme il l'a fait avec le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les troubles mentaux et par le biais du Réseau consultatif fédéral-provincial-territorial de la santé mentale. Il y a lieu de renforcer la collaboration entre ces organismes pour qu'ils puissent diffuser l'information qu'ils possèdent, en apprendre davantage sur les expériences positives des autres et élaborer des solutions à des problèmes communs.

En particulier, le gouvernement croit qu'une bonne partie des problèmes cernés par le Comité découlent souvent d'un manque de connaissance du droit. La création d'un groupe de spécialistes comme l'a fait la Colombie-Britannique avec sa Community Legal Assistance Society ou l'Ontario avec la création d'un Tribunal de la santé mentale désignée dans l'ancien Hôtel de ville à Toronto est également une façon efficace de traiter les nombreux cas qui exigent des connaissances spécialisées et une approche multidisciplinaire. Les programmes éducatifs destinés aux avocats, aux juges et à des personnes qui sont rarement en contact avec des accusés inaptes à subir leur procès ou non responsables personnellement ne sont pas la seule façon de répondre à cette préoccupation.

Comme cela est indiqué dans la réponse à la recommandation 6, le ministère de la Justice a préparé divers documents d'information généraux, notamment des fiches de renseignements, des brochures et des manuels expliquant le système de justice pénale. Le site Web du Ministère est également une source utile de renseignements généraux au sujet de l'appareil judiciaire, tout comme l'Initiative Gouvernement En Direct, et en particulier, le groupe thématique sur la justice et le droit. Le Ministère s'engage à poursuivre l'élaboration de documents axés sur les dispositions du Code criminel régissant les personnes jugées inaptes à subir leur procès et non responsables pénalement en vue de fournir des renseignements généraux à la population, aux professions juridiques et aux fournisseurs de service.

La question de savoir s'il y aurait lieu de mettre sur pied d'autres programmes d'information, destinés aux personnes qui travaillent au sein de l'appareil judiciaire pénal et au grand public, pourrait également être soumise au Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les troubles mentaux.

NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LA COLLECTE DE DONNÉES ET LA RECHERCHE

RECOMMANDATION 18

Le Comité recommande que le ministère de la Justice et les autres ministères et organismes concernés, de concert avec leurs homologues provinciaux et territoriaux, recueillent, traitent et analysent les données requises pour faciliter le prochain examen parlementaire de la partie XX.1 du Code criminel, prévu en 2007.

COMMENTAIRES

Dans son rapport, le Comité est très critique du nombre insuffisant d'études et de données que lui a fournies le ministère de la Justice pour l'assister dans son examen. Les critiques du Comité sont peut-être justifiées, mais le gouvernement a offert au Comité des renseignements essentiels qu'il ne possédait pas.

Pendant que le Comité procédait à cet examen, des fonctionnaires du ministère étaient prêts à lui fournir toute l'aide qu'il souhaitait. Le ministère de la Justice a également transmis au Comité les données les plus récentes, comme cela est indiqué ci-dessous.

Contrairement à l'affirmation du Comité selon laquelle le ministère de la Justice « ne pourra pas répondre de façon éclairée aux conclusions et aux recommandations contenues dans notre rapport » à cause d'un manque de données, le Ministère est convaincu qu'il possède l'expertise et les connaissances nécessaires pour juger de la nature et de la portée des réformes à introduire. Il convient de souligner que le ministère de la Justice est très bien renseigné par les procureurs généraux provinciaux et territoriaux et les autres intéressés de l'application concrète de la partie XX.1 depuis son entrée en vigueur. En outre, le procureur général du Canada a participé à des affaires importantes qui ont pour effet, à la fois, de préciser et de confirmer la validité du régime auquel sont assujettis les délinquants atteints de troubles mentaux.

Les études et les données fournies au Comité permanent de la justice et des droits de la personne par le solliciteur général du Canada au cours de l'examen qu'a effectué le Comité de la Loi sur le service correctionnel et la remise en liberté sous condition sont effectivement un excellent exemple d'un examen exhaustif. Il convient cependant de noter que le solliciteur général du Canada est seul responsable des objectifs et de la mise en œuvre de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.

Le Code criminel est certes une loi fédérale, mais il ne relève pas uniquement du gouvernement fédéral. Les provinces sont chargées de l'application de la loi et de l'administration de la justice. En outre, le programme de recherche en droit pénal du ministère de la Justice englobe toute une série de questions relevant du droit pénal. Malheureusement, le Ministère n'a pas reçu de fonds supplémentaires lorsque le Comité parlementaire a inclus une clause d'examen dans le projet de loi de 1992 portant réforme des dispositions relatives aux troubles mentaux.

Le ministère de la Justice a souhaité préparer l'examen prévu des dispositions relatives aux troubles mentaux qui devait s'effectuer en 1997 et mettre en œuvre son projet de recherche concernant la surveillance de la mise en œuvre du projet de loi C-30 en collaborant avec le Centre canadien de statistique juridique (CCSJ) pour réunir des données provenant des commissions d'examen du Canada. Les modifications législatives entrées en vigueur en février 1992 ont toutefois alourdi les responsabilités des commissions d'examen et la mise en œuvre des nouvelles dispositions l'ont emporté sur la collecte de données. Ce domaine n'a pas été qualifié de prioritaire par l'Entreprise nationale relative à la statistique juridique et aucun fonds supplémentaire n'a donc été accordé au CCSJ.

Le CCSJ n'a donc pu obtenir de données des commissions d'examen. La Division de la recherche du ministère de la Justice a alors commandé plusieurs études visant à réunir les renseignements essentiels et nécessaires à l'examen du projet de loi C-30. La recherche a porté sur cinq provinces : la Colombie-Britannique, l'Alberta, l'Ontario, le Québec et la Nouvelle-Écosse. Ces cinq provinces regroupent plus de 80 p. 100 des patients pris en charge par les commissions d'examen. Les données concernent les années 1993 et 1994 ont été comparées aux données correspondant aux deux années qui ont précédé la mise en œuvre de ces dispositions. Les données relatives à la période antérieure à l'adoption du projet de loi C-30 proviennent de la base de données canadienne sur les patients psychiatriques détenus aux termes d'un mandat du lieutenant-gouverneur (Enquête sur les mandats). L'alimentation de la base de données de l'Enquête sur les mandats a été confiée par contrat à l'Institut Philippe Pinel de Montréal de 1987 à 1991.

La première série d'études a été effectuée par les services médico-légaux qui ont examiné le nombre et le type des évaluations psychiatriques demandées dans ces cinq provinces. La deuxième série d'études a été effectué par les commissions d'examen et visait à recenser le nombre et les caractéristiques des malades pris en charge. On a ensuite comparé le nombre et les types de malades avec les données semblables que contenait la base de données relatives aux mandats du lieutenant-gouverneur pour tenter de déceler certaines tendances. Le rapport général décrivant les résultats obtenus dans les cinq provinces montre que les commissions d'examen du Québec et de la Colombie-Britannique n'ont pas été en mesure, à cette époque, de fournir de données. C'est ce qui explique certaines lacunes dans les renseignements provenant de ces deux provinces. Il a été également difficile de préciser le contexte correspondant à ces résultats, étant donné que le rapport ne contient aucune analyse approfondie des données antérieures et postérieures aux nouvelles dispositions. Aujourd'hui, les comparaisons entre les données antérieures et postérieures aux modifications ont perdu de leur utilité. Un certain nombre d'années se sont écoulées depuis ces études et ces données ne reflètent pas toujours la façon dont ces dispositions sont appliquées actuellement. Le ministère de la Justice a cherché à combler les lacunes existant sur le plan des données pour les années postérieures et il a demandé aux commissions d'examen de réunir des données de base sur les personnes prises en charge par les commissions pour les années 1987 à 2000 (2001 lorsque cela était possible). La première étude a été menée en 2000 par le juge Richard Schneider (ancien membre de la commission d'examen de l'Ontario) et visait à fournir à l'examen prévu des données annuelles concernant

  1. le nombre d'accusés pris en charge par le système,
  2. le nombre d'audiences,
  3. le nombre de nouveaux accusés pris en charge par le système jugés « non responsables criminellement »,
  4. le nombre de nouveaux accusés pris en charge par le système jugés « inaptes à subir un procès »,
  5. le nombre de libérations inconditionnelles accordées entre 1987 et 1998.

On a également obtenu des renseignements auprès des commissions d'examen des territoires et des provinces (p. ex., nombre de membres, composition des formations, et principales difficultés rencontrées).

Le ministère de la Justice a récemment entrepris une étude visant à réunir des données comparables pour les années 1999 et 2000. Cette étude contient une mise à jour des données du rapport Schneider et elle a été communiquée au Comité permanent de la justice et des droits de la personne.

Il y a toutefois lieu de faire un certain nombre de mises en garde au sujet des données provenant des commissions d'examen :

  1. les commissions d'examen n'ont pas fourni de données sur les accusés ayant été libérés inconditionnellement par le tribunal au cours d'une audience décisionnelle immédiatement après le verdict, ni sur les accusés inaptes à subir leur procès mais jugés aptes à le subir avant qu'ils ne soient pris en charge par une commission d'examen;
  2. les commissions d'examen n'ont réuni aucune donnée concernant la nature des infractions auxquelles ont donné lieu les décisions.

D'après les données des commissions d'examen, il semble que le nombre d'accusés atteints de troubles mentaux ait augmenté depuis quelques années, aspect préoccupant, mais il y a lieu d'examiner ces données dans le contexte des autres statistiques relatives au système de justice pénale. En 1992, le total de nouveaux accusés jugés non responsables criminellement combiné à celui des nouveaux accusés déclarés inaptes à subir leur procès représentaient moins de 1 p. 100 du nombre total des personnes accusées d'une infraction pénale (tel qu'indiqué dans la base de données des services de police) et, de la même façon, ces deux catégories totalisaient moins de 1 p. 100 en l'an 2000. Dans le même sens que les résultats mentionnés ci-dessus, le nombre des nouveaux accusés déclarés non responsables criminellement et celui des nouveaux accusés déclarés inaptes à subir leur procès représentaient moins de 1 p. 100 du nombre total des personnes accusées d'avoir commis des infractions pénales avec violence en 1992 (tel que rapporté dans la base de données des services de police) et ces deux catégories combinées représentaient moins de 1 p. 100 du total pour l'année 2000. Les données indiquent que ces pourcentages sont demeurés stables au cours des deux périodes considérées.

Pour réunir les données nécessaires au prochain examen parlementaire, il faudra examiner plus en détail deux sources de données existant actuellement. Les dossiers des commissions d'examen constituent une de ces sources, l'autre étant l'enquête annuelle du CCSJ sur les tribunaux de juridiction criminelle pour adultes.

Comme cela est expliqué ci-dessus, il est possible d'extraire un certain nombre de données des dossiers des commissions d'examen. Malheureusement, la plupart des commissions d'examen n'utilisent pas des systèmes informatiques compatibles qui permettraient une collecte des données automatisée. Pour les deux études qui ont été effectuées, la commission d'examen de l'Ontario a transmis aux autres commissions des formulaires sur support papier. La commission d'examen de l'Ontario a coordonné la collecte et la compilation de ces données. Il faudrait avoir accès à de nouvelles ressources pour poursuivre, et également étendre, ce processus de collecte de données.

L'Enquête annuelle du CCSJ sur les tribunaux de juridiction criminelle pour adultesfournit une base de données statistiques nationales concernant le traitement des dossiers des adultes par l'appareil judiciaire pénal. L'enquête recense les accusations portées en vertu du Code criminel et d'autres lois fédérales au sein des tribunaux répressifs provinciaux et territoriaux pour adultes. Cette enquête comporte toutefois quelques lacunes importantes qu'il convient de noter, à savoir :

  1. neuf seulement des treize provinces et territoires transmettent des données dans le cadre de cette enquête; le Nouveau-Brunswick, le Manitoba, la Colombie-Britannique et le Nunavut ne transmettent pas leurs données;
  2. la plupart des provinces et territoires ne transmettent pas de données relatives à leur cour supérieure;
  3. les données concernant les 140 cours municipales québécoises qui entendent près de 20 p. 100 des accusations portées en vertu d'une loi fédérale dans cette province ne sont pas encore rapportées.

Selon le CCSJ, les neuf provinces et territoires qui collectent ces données représentent près de 80 p. 100 des affaires pénales canadiennes concernant des adultes. Le CCSJ a indiqué que dans quelques années, les autres provinces et territoires seraient en mesure de fournir des données pour cette enquête.

Le CCSJ réunit des données sur le nombre des personnes déclarées non responsables pénalement et sur celui des personnes jugées inaptes à subir leur procès mais ces données comportent cependant certaines limitations. À l'heure actuelle, il est difficile de savoir si les provinces et les territoires remplissent de façon cohérente les zones de données concernant les accusés non responsables criminellement et inaptes à subir leur procès. C'est pourquoi il est difficile de se faire une image exacte de la situation. En outre, le CCSJ ne présente pas, sur une base régulière, les données concernant ces deux groupes dans son Juristat annuel. Pour avoir des données concernant les NRC et les inaptes, il faut le demander spécialement au CCSJ.

Il existe également quelques disparités entre le nombre de NRC qui indiquent les données du CCSJ et celui dont font état les données émanant des commissions d'examen. Les données des commissions d'examen fournissent régulièrement des chiffres beaucoup plus élevés. Cela vient peut-être du fait que le CCSJ ne dispose pas de données relatives aux cours supérieures.

Dans l'ensemble, il est difficile d'obtenir des données fiables dans les provinces et les territoires, qu'il s'agisse de celles des commissions d'examen ou de l'enquête annuelle du CCSJ. Certaines provinces et certains territoires ne sont pas en mesure de faire la collecte de données à cause de difficultés financières, de systèmes de collecte insuffisants et pour d'autres motifs. Les systèmes informatiques et les bases de données ne sont pas toujours configurés pour fournir des données comparables. Plusieurs provinces et territoires collectent des données sur des variables différentes.

Le ministère de la Justice explore deux solutions qui apporteraient une réponse aux préoccupations exprimées par le Comité au sujet de l'insuffisance des données relatives aux accusés non responsables criminellement et inaptes à subir leur procès. La première consisterait à collaborer avec les commissions d'examen pour réunir des données plus détaillées sur ce sujet et la seconde, à travailler avec le Centre canadien de la statistique juridique (CCSJ) en vue de réunir des données fiables sur le nombre des accusés atteints de troubles mentaux qui comparaissent chaque année devant les tribunaux.

Le ministère fédéral de la Justice examine la possibilité d'obtenir, sur une base annuelle, des renseignements plus détaillés à partir des dossiers des commissions d'examen. Outre les éléments de données mentionnés ci-dessus, il serait également utile d'obtenir des données sur le sexe, l'âge, les types d'infractions imputées et les antécédents judiciaires de chacun des accusés. Il serait également souhaitable d'effectuer une étude qui consisterait à suivre les personnes jugées inaptes à subir leur procès ou non criminellement responsables et qui relèvent des commissions d'examen. On pourrait regrouper les données relatives au nombre des personnes qui deviennent aptes à subir leur procès, au nombre d'audiences tenues pour les personnes jugées inaptes ou non responsables pénalement, une fois qu'elles sont prises en charge par les commissions d'examen ainsi qu'au nombre de transfèrements.

On pourrait en outre procéder à des enquêtes ou à des entrevues qualitatives avec des fonctionnaires des commissions d'examen. Cela permettrait de déterminer la façon dont sont appliquées ces dispositions et de cerner les préoccupations ou les questions nouvelles. Cette recherche serait axée sur les problèmes opérationnels des commissions d'examen.

Il faut toutefois s'interroger sur l'existence de ressources financières susceptibles d'être consacrées à la collecte de données ainsi qu'à des entrevues et à des enquêtes qualitatives. Compte tenu du fait que les commissions d'examen ne disposent pas des ressources leur permettant de constituer des bases de données exhaustives, il faudra obtenir à contrat des services de collecte de données et de gestion de la base de données. En outre, il faudrait consacrer à la fois des fonds et du temps pour effectuer une étude de suivi concernant les accusés mentaux.

Le CCSJ examine à l'heure actuelle la faisabilité d'obtenir des données plus fiables auprès des provinces et des territoires en ce qui concerne le nombre des accusés déclarés non responsables pénalement et celui des accusés jugés inaptes à subir leur procès. Cette étude pourrait servir à mieux guider à l'avenir les efforts du CCSJ pour obtenir ce type de données. Il serait essentiel d'obtenir la collaboration des provinces et des territoires pour effectuer une telle enquête avec succès.

Le ministère de la Justice suit constamment l'évolution de la jurisprudence et consulte régulièrement les gouvernements provinciaux et territoriaux, qui sont chargés de la mise en œuvre du Code criminel, ainsi que les autres intéressés, notamment les administrateurs d'hôpitaux et les présidents des commissions d'examen. Les renseignements obtenus de cette façon sont aussi importants et utiles pour mesurer l'efficacité du droit pénal et la nécessité d'y apporter des réformes, voire davantage, que les données quantitatives.

L'ADOPTION D'UNE DISPOSITION LÉGISLATIVE PRÉVOYANT UN EXAMEN SUPPLÉMENTAIRE DE LA PARTIE XX.1

RECOMMANDATION 19

Le Comité recommande d'inclure dans la loi visant la mise en œuvre des recommandations du présent rapport un article prévoyant un examen des dispositions de la partie XX.1 du Code criminel et de leur application au plus tard cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi. Si le Parlement n'adopte pas une telle loi, il devrait charger un Comité d'examiner en 2007 les dispositions de la partie XX.1 du Code criminel ainsi que leur application.

COMMENTAIRES

Le Comité insiste sur la nécessité de prévoir un autre examen parlementaire des dispositions législatives adoptées en réponse au présent rapport.

Le gouvernement a l'intention de présenter des projets de modifications visant à répondre aux questions soulevées par le Comité. D'autres changements pourraient être apportés après consultation des procureurs généraux provinciaux et territoriaux et des autres intéressés. Il a également mis de l'avant des initiatives non législatives dans le but de répondre à d'autres recommandations.

On insère habituellement dans une loi modificatrice une clause prévoyant un examen par un Comité parlementaire lorsque le Comité a modifié le projet de loi après la deuxième lecture.

Il faut également mentionner que les modifications à la partie XX.1 pourraient faire partie d'un ensemble plus vaste de modifications au Code criminel. Le Parlement décide librement s'il y a lieu de prévoir l'examen des dispositions contenues dans un projet de loi.

Le gouvernement s'engage à ce que le droit pénal soit en mesure de répondre aux problèmes nouveaux. Il continuera d'examiner la nécessité de réformer les dispositions relatives aux troubles mentaux, que cette réforme fasse ou non ensuite l'objet d'un examen prescrit.

Dans son rapport, le Comité a critiqué le gouvernement, en particulier le ministère de la Justice, pour l'absence de données. Les commentaires formulés dans la réponse à la recommandation 18 font état des efforts qu'a déployés le ministère de la Justice pour réunir des données pour l'examen parlementaire, qui aurait dû s'effectuer en 1997 mais qui ne l'a été qu'en 2002. La collecte des données fait appel à la collaboration et à la participation active de toutes les provinces et de tous les territoires. À la différence de la recherche effectuée par le solliciteur général dans le but d'assister le Comité dans son examen de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, les données relatives aux accusés inaptes à subir leur procès ou jugés non responsables criminellement pour cause de troubles mentaux proviennent des provinces et des territoires, et non pas du ministère fédéral de la Justice.

En outre, les chiffres concernant le nombre d'accusés jugés non responsables criminellement ou inaptes à subir leur procès, le nombre des audiences et l'information relative aux décisions ne peuvent pas donner une image complète de l'efficacité et l'équité de notre droit pénal.

Le gouvernement reconnaît que la recherche, tant de nature quantitative que qualitative, est un aspect essentiel de l'élaboration d'orientations et de toute réforme législative; il ne peut toutefois prendre des engagements précis au sujet des données qui pourraient, le cas échéant, être utilisées pour effectuer un autre examen parlementaire.

Le ministère de la Justice a fait de son mieux pour effectuer la recherche essentielle sur les modifications de 1992 en utilisant le budget qui lui est alloué pour l'ensemble de la recherche reliée au droit pénal. Le ministère de la Justice se propose de renforcer la recherche et la collecte de données avec la collaboration du CCSJ, des commissions d'examen, des provinces et des territoires, dans la mesure où les fonds existants le lui permettent.