Cadre de recouvrement des coûts
Juillet 2010

RÉSUMÉ

En 2004, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a effectué un Examen des services juridiques qui a porté, entre autres, sur la durabilité du financement et la gestion des services juridiques au sein du gouvernement du Canada. Ses constatations appuyaient le recours à un modèle hybride pour financer la prestation de services juridiques, ce qui permet au Ministère de recevoir un financement sous forme de services votés et de recouvrer la partie restante des coûts des services juridiques auprès des ministères et des organismes clients.

En octobre 2006, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a approuvé l’établissement d’une autorisation de crédit net, au montant de 178 millions $ (c.-à-d. sans les contributions au régime d’avantages sociaux des employés), accordée au ministère de la Justice pour la prestation de services juridiques. Le ministère de la Justice a élaboré un modèle unique de recouvrement des coûts qui comprend différentes catégories de coûts. Ces coûts sont utilisés pour établir les tarifs uniformes des services juridiques fournis à l’extérieur du Ministère par des avocats et des parajuristes. Le modèle repose sur le coût complet de la prestation des services, et les tarifs des services externes doivent être appliqués de façon cohérente à tous les types de services juridiques, y compris la consultation, le contentieux et la rédaction législative/réglementaire. Les débours payés par le ministère de la Justice pour le compte des ministères clients sont recouvrés par l’entremise d’un processus distinct de recouvrement des débours. En vue de simplifier ce processus, depuis le 1er avril 2008, les débours inférieurs à 200 $ sont intégrés aux tarifs des services externes.

Les recettes tirées du recouvrement des coûts sont importantes, ayant passé le cap des 200 millions $ par année pour la première fois depuis 2008-2009 et représentent plus d’un tiers du budget de fonctionnement ministériel. De plus, la plupart des organisations ministérielles sont visées par le processus de recouvrement des coûts, notamment la direction, les praticiens du droit ainsi que le personnel financier et administratif. Les répercussions complètes, sur le Ministère et les intervenants externes, du passage au régime d’autorisation de crédit net et de tarifs normalisés pour la prestation de services juridiques ne sont pas encore pleinement comprises.

La présente vérification est axée sur l’examen et l’évaluation du caractère approprié du cadre de contrôle de la gestion actuel pour le recouvrement des coûts et sur le modèle unique de recouvrement des coûts pour la facturation aux ministères clients. À notre avis, le cadre de gestion n’est pas assez solide pour appuyer le recouvrement des coûts.

Rôles et responsabilités

Deux directions ministérielles importantes participent au processus de recouvrement des coûts : la Direction générale des finances qui est chargée de mettre en œuvre les aspects financiers du recouvrement des coûts et la Direction de la gestion de la pratique du droit (DGPD) qui a la responsabilité du volet administratif de la pratique du droit. (Il convient de signaler que la Direction générale du dirigeant principal des finances (DPF) a été établie en juillet 2009. Par conséquent, les recommandations de ce rapport sont adressées au DPF.)

Ces deux directions participent intégralement à la gestion du recouvrement des coûts. Par conséquent, une collaboration continue est nécessaire pour déterminer les améliorations continues à apporter au processus de recouvrement des coûts et les mettre en œuvre.

Planification intégrée

Nous avons constaté la nécessité d’un plan intégré établissant une stratégie pour la gestion du recouvrement des coûts. Le plan doit aborder les lacunes et déterminer les améliorations à apporter et comprendre des objectifs mesurables, des exigences en matière de ressources, des responsabilisations claires, des rôles et responsabilités énoncés clairement, les politiques, les procédures et les processus documentés, ainsi que les échéanciers pour la prise des mesures nécessaires. À tout le moins, le plan aborderait les enjeux en matière de ressources à tous les échelons du Ministère, les instruments de travail, la conception du processus, le perfectionnement professionnel et les communications.

Ressources humaines

Lorsque l’autorisation de crédit net a été accordée en avril 2007, le Ministère n’a pas eu beaucoup de temps et aucune ressource supplémentaire pour la mettre en œuvre. Elle a également été accordée à un moment où la Direction générale des finances affichait un roulement de personnel élevé et où l’expertise financière était inégale dans l’ensemble des portefeuilles.

Au moment de la vérification, les conseillers en gestion financière (CGF), qui sont des agents financiers professionnels relevant du DPF, n’étaient présents que dans deux portefeuilles, celui de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration et celui des affaires autochtones. On nous a informés qu’au moment où la vérification a été entreprise, la situation des ressources de la Direction générale des finances s’améliorait et qu’un plan était en cours d’élaboration pour l’embauche de CGF au sein des portefeuilles et dans les trois secteurs d’activités juridiques spécialisées (c.-à-d. : Direction du contentieux, Direction des services législatifs et Secteur du droit public). À notre avis, il est essentiel d’adopter ce plan pour s’assurer que la direction des portefeuilles et des secteurs reçoive le soutien financier nécessaire pour s’acquitter de ses responsabilités.

Politiques, procédures et lignes directrices

Au moment de la vérification, le Ministère se préparait à amorcer sa troisième année de recouvrement des coûts en vertu de l’autorisation de crédit net. Bien que certaines procédures officielles soient en place, les portefeuilles utilisaient diverses méthodes pour obtenir l’approbation du client concernant le recouvrement des coûts des services juridiques qui leur avaient été fournis. Ces procédures, souvent complexes, variaient beaucoup d’un ministère client à l’autre. Les services juridiques en région utilisaient différentes approches pour gérer et contrôler les coûts recouvrables à part celles liées au traitement des règlements interministériels (RI). Les portefeuilles ont développé et, dans certains cas, documenté leurs propres procédures de facturation, qui ont été distribuées aux SJM et aux bureaux régionaux. De plus, nous avons constaté que la Direction générale des finances n’avait pas fourni de pratiques exemplaires, de leçons apprises ou de jalons en matière de recouvrement des coûts. Il faudrait davantage de politiques, de procédures et de lignes directrices financières documentées pour diriger les activités liées au recouvrement des coûts.

Formation

Au cours des premières étapes du recouvrement des coûts, il y a régulièrement eu des réunions de la direction, des conférences téléphoniques, des conférences et des ateliers sur le sujet et des gabarits nationaux ont été distribués aux gestionnaires des activités pour les aider à planifier et à contrôler leurs coûts recouvrables. Bien que la Direction générale des finances continue ses consultations auprès du personnel ministériel, on nous a dit que les gabarits nationaux n’étaient pas utilisés par le personnel dans le cadre de leurs activités quotidiennes. Des groupes ont plutôt élaboré leur propre ensemble de procédures et de gabarits pour la collecte et le suivi des renseignements sur les coûts recouvrables. Une formation plus exhaustive sur l’utilisation des gabarits nationaux aurait été profitable.

À notre avis, une formation plus exhaustive est nécessaire pour le personnel ministériel qui participe aux activités quotidiennes de recouvrement des coûts.

Suivi

La Direction générale des finances et les portefeuilles ont un rôle à jouer dans le contrôle des objectifs à atteindre en matière de recettes. Les portefeuilles sont chargés de recevoir le paiement de leurs clients, mais ils ne disposent pas de processus normalisés pour appuyer leur position. Cette situation devrait s’améliorer grâce à la mise en œuvre, prévue pour avril 2009, de nouvelles ententes de services juridiques normalisées.

La Direction générale des finances surveille la situation financière du Ministère principalement par l’entremise du rapport sur la situation financière (RSF). Toutefois, le volet recettes/recouvrement des coûts du RSF est relativement nouveau et les prévisions des portefeuilles en région ne sont pas exactes. Un groupe de travail sur le RSF a été mis sur pied pour développer davantage cet outil de production de rapports afin d’obtenir des renseignements clairs et plus opportuns sur les recettes prévues. À notre avis, un programme de suivi efficace permettrait à la Direction générale des finances de cerner les domaines problématiques et de prendre sans tarder des mesures correctives appropriées.

Il est important que la Direction générale des finances suive les comptes débiteurs liés au recouvrement des coûts établis selon le tarif horaire à une étape plus hâtive par rapport à la pratique actuelle. Une méthode est nécessaire pour saisir et identifier les comptes débiteurs lors de la production du relevé de compte d’iCase. Cette méthode permettrait d’effectuer un suivi efficace et de détecter rapidement les problèmes qui nécessitent la prise de mesures immédiates.

Conformité au Protocole national de comptabilisation du temps

Les praticiens du droit (avocats et parajuristes) et les informaticiens doivent respecter les exigences du Protocole national de comptabilisation du temps lorsqu’ils consignent leur temps. La Section 3.1 du PNCT stipule : « pour assurer l’intégrité des données, le temps doit être consigné chaque jour ou dès que possible par la suite ». Certains praticiens au sein du Ministère saisissent leur temps dans iCase à la fin du mois ou plus tard. Le Ministère doit s’assurer que les personnes chargées de comptabiliser le temps saisissent leur temps dans iCase sur une base régulière, de préférence chaque jour.

Modèle unique de facturation

Le modèle de prévision des coûts pour la prestation de services juridiques s’appuie sur une méthodologie solide et raisonnable conforme aux exigences du CT.

Simplification des procédures internes de traitement des factures

Le personnel du ministère de la Justice en région et des SJM consacre beaucoup de temps et d’efforts à tenter de déterminer quel est le secteur d’un ministère client qui a utilisé des services juridiques et qui doit payer. Ce problème fait partie des difficultés liées à l’obtention des approbations de paiement des ministères clients.

La mise en œuvre, au cours de l’exercice 2009-2010, d’ententes de services juridiques normalisées est un pas dans la bonne direction pour améliorer et normaliser la gestion des arrangements interministériels, notamment le processus de facturation. On s’attend à ce que les ministères clients fournissent au ministère de la Justice un seul ensemble de codes financiers (SIF) ou, à tout le moins, un ensemble par unité organisationnelle dirigée par un sous-ministre adjoint ou l’équivalent. Pendant l’exercice 2008-2009, le ministère de la Justice a facturé à 475 centres de coûts différents dans les 154 ministères clients qu’il sert.

À notre avis, un processus de facturation simplifié, permettant le traitement rapide des opérations liées aux coûts recouvrables par ministère client, s’avère nécessaire.

Débours

Le processus actuel de recouvrement des débours présente des lourdeurs administratives. La Section de recouvrement des coûts de la Direction générale des finances estime que le Ministère ne recouvre pas tous les débours auxquels il a droit. En 2008-2009, le Ministère a pris des mesures pour simplifier le processus en ajoutant aux tarifs des frais horaires de 0,40 $ pour couvrir les opérations de sortie de fonds inférieures à 200 $. (Selon une analyse récente, l’augmentation de 0,40 $ est insuffisante pour couvrir entièrement les débours inférieurs à 200 $.) Malgré cette initiative, la gestion des débours constitue encore un problème pour la Direction générale des finances. Un examen des tarifs facturés pour les débours et une analyse des différentes options pour le recouvrement des débours sont nécessaires.

Facturation mensuelle

Le processus actuel de facturation trimestrielle du Ministère pose à la direction des problèmes importants de flux de trésorerie. Le Ministère touche environ 60 % des recettes provenant du recouvrement des coûts au cours des trois derniers mois de l’exercice financier. Cette situation peut créer des contraintes en matière de dépenses et réduire la capacité de dépenser plus tôt dans l’année.

Une facturation plus fréquente aurait des répercussions positives sur le flux de trésorerie du Ministère, en plus de permettre aux administrateurs de cerner plus tôt les erreurs de facturation. La facturation de fin d’exercice serait également simplifiée et les erreurs de facturation seraient relevées plus rapidement.

Les réponses de la direction aux recommandations contenues dans ce rapport ont été fournies par le dirigeant principal des finances, Direction générale du dirigeant principal des finances et la sous-ministre adjointe, Secteur de la gestion.