Passation de marchés régionaux
Août 2011

Sommaire

Opinion générale

Selon nous, le cadre global de responsabilisation ayant trait aux marchés doit être renforcé grâce à la révision de politiques, de procédures et de lignes directrices existantes, à davantage de formations et à un contrôle accru, à des changements aux seuils du système et à une documentation améliorée en vue de se conformer aux politiques et aux règles qui existent au sein du gouvernement.

Contexte

La Division de la gestion des marchés et du matériel (DGMM), au ministère de la Justice, a le mandat de fournir, aux gestionnaires de passation des marchés et aux agents d’administration des bureaux régionaux, l’orientation fonctionnelle et la for mation ayant trait à toutes les questions liées à la passation des marchés, et de traiter les marchés de services d’une valeur supérieure à 25 000 $. Dans les régions, des unités chargées de la passation de marchés gèrent les contrats de moins de 25 000 $. Dans une note de service du 24 janvier 2007, le sous–ministre a restreint le pouvoir de passation de marchés de manière à ce que les contrats de services de 10 000 $ à 25 000 $ ne puissent être approuvés que par un Comité d’examen des marchés régionaux (CEMR).

La portée de la vérification touchait les activités de passation de marchés des Bureaux régionaux de la Colombie–Britannique, des Prairies et du Québec et les contrats de services des exercices 2007–2008 et 2008–2009, période au cours de laquelle 1 545 marchés d’une valeur de 5 916 804 $ ont été conclus. L’examen a porté sur les marchés de plus de 2 000 $, 660 d’entre eux composant à eux seuls 89 % de la valeur en dollars des marchés conclus dans les trois régions.

L’objectif principal de la vérification était d’examiner et d’évaluer le cadre dans lequel l’activité ayant trait aux marchés est gérée, et d’évaluer dans quelle mesure les activités de passation de marchés sont en conformité avec les règlements et les politiques gouvernementales.

Planification

Nous constatons un manque de planification des activités de passation de marchés visant à combler les besoins prévus de services dans les trois régions étudiées. Par conséquent, des services ayant trait aux affaires tels que l’impression, la sténographie judiciaire, la transcription des délibérations des tribunaux et les services d’huissiers ne sont pas obtenus en conformité avec les règles et règlements en matière de passation de marchés. La majorité des factures pour ces services a été payée sans marché, ou encore les marchés ont été créés après réception de la facture. Il faut entreprendre une planification adéquate de la passation de marchés sur le plan régional.

Organisation et gestion

Le personnel du Bureau de la région des Prairies (BRP) et du Bureau régional de la Colombie–Britannique (BRCB) qui passent des marchés sous l’autorité de leur CEMR n’a pas la capacité de mener à terme ou de générer ces marchés dans le SIFM; il doit obtenir l’approbation de la DGMM pour générer des marchés de plus de 10 000 $; cela a donné lieu à des délais (de plus de six mois dans une certaine région) dans la conclusion des marchés, aggravant peut–être les problèmes ayant trait à la conformité observés lors de l’évaluation. Il faut envisager d’accorder au personnel des régions assigné à la passation des marchés la capacité adéquate d’avoir accès au SIFM afin d’y générer les contrats qui relèvent de leur CEMR.

Par ailleurs, il faut renforcer le cadre de responsabilisation pour écarter les risques liés aux rôles dans le SIFM. Les Services ministériels régionaux sont responsables des fonctions suivantes dans le SIFM : la création de marchés et la saisie de données sur les marchés, la réception des marchandises, l’entrée des données connexes et les paiements. Le Ministère n’a pas séparé les rôles liés à la création des marchés et à la réception des marchandises dans le SIFM et n’a pas de cadre de vérification efficace pour les transactions financières effectuées dans le SIFM par les Services ministériels régionaux. L’équipe de vérification est d’avis qu’un cadre de responsabilisation amélioré, comportant une surveillance indépendante, est requis et qu’un tel cadre aiderait à réduire l’exposition aux risques.

Surveillance

Bien que le Ministère surveille les marchés de plus de 10 000 $, il n’évalue pas la conformité aux politiques et procédures des marchés de moins de 10 000 $. Les marchés de 2 000 $ à 10 000 $ dans les trois régions visitées représentent une part importante de la valeur totale des marchés. Notre examen des dossiers de marchés a révélé dans le cas de plusieurs marchés une concentration chez certains fournisseurs, un manque de contrats et la rédaction de bons de commande après la réception de factures pour des travaux déjà achevés. Des entrevues menées auprès du personnel chargé des contrats dans les DGMM nous ont révélé qu’il prête peu d’attention à ces cas et à leurs causes sous–jacentes.

De même, l’analyse de données extraites du module des comptes créditeurs du SIFM, pour la période de vérification a révélé que pour ce qui est des dépenses les plus importantes liées aux marchés de services (p. ex., l’impression, les services des huissiers et des sténographes judiciaires et la transcription), un nombre important de paiements ont été effectués sans référence à un contrat. Des entrevues auprès du personnel de la DGMM ont révélé que durant la période de vérification, les paiements sans référence n’étaient pas vérifiés. Nous avons appris que la DGMM est en train d’élaborer une politique et un système de suivi.

Le manque de surveillance de l’activité ayant trait à la passation de marchés de moins de 10 000 $ et des paiements sans référence est une situation à risque sur laquelle le Ministère doit se pencher.

Politiques et procédures

Le personnel des bureaux régionaux chargé de la passation des marchés a accès à deux sources ministérielles d’information sur la passation des marchés et sur l’approvisionnement : le guide de formation qui accompagne la version 4.7 du SIFM (fourni par SAP) et le Guide de la passation des marchés du ministère de la Justice, qui se rapporte notamment au Règlement sur les marchés de l’État, à la Politique sur les marchés du CT, aux accords commerciaux et à la Loi sur la gestion des finances publiques. Le Guide de la passation des marchés traite abondamment des pratiques inacceptables en matière de passation de marchés, mais ne donne que peu d’information et de directives sur les pratiques appropriées, conformes aux lois, aux règlements et aux politiques gouvernementales applicables.

Il est nécessaire, par exemple, de fournir plus d’information sur la façon d’agir, en situation de passation de marchés, lorsque plusieurs centres de responsabilité, fonds et projets engagent des dépenses auprès d’un seul fournisseur. Un marché unique ne peut être généré dans le SIFM parce que la somme exacte qui doit être engagée par chaque centre de responsabilité ou projet ne peut être calculée au moment où débute le contrat. Le personnel de la Section des systèmes, Direction des finances, à l’administration centrale, nous a signalé que la solution proposée pour le SIFM dans une telle situation est l’utilisation d’un accord–cadre. Dans un accord–cadre, le marché est perçu comme une forme d’offre à commandes ou d’arrangement en matière d’approvisionnement dans lequel les divers centres de responsabilité et projets peuvent réduire la valeur du contrat par des demandes directes, en accord avec les dispositions prévues dans l’accord–cadre.

L’équipe de vérification a noté que lorsqu’il est question d’offre à commandes et d’arrangement en matière d’approvisionnement, ni le guide de formation du SIFM ni le Guide de la passation des marchés n’introduisent de renvois aux accords–cadres (terminologie de SAP) du SIFM ou ne fournissent d’information sur la façon de gérer ces situations d’approvisionnement.

Les guides ministériels doivent se pencher sur toutes les pratiques de passation de marchés inacceptables et fournir plus d’information sur les pratiques appropriées en matière de passation de marchés et d’approvisionnement.

Comités d’examen des marchés régionaux

Les CEMR n’ont pas exercé leurs responsabilités de gérance de façon appropriée. Pour qu’ils soient efficaces, les CEMR doivent examiner et mettre en question tous les marchés qui relèvent de leur pouvoir d’approbation conformément aux procédures et aux politiques en matière de passation de marchés applicables. De plus, les membres des CEMR doivent bien se renseigner sur les procédures et les politiques, particulièrement sur la distinction entre fournisseur unique et marché concurrentiel, et connaître les documents et l’information qui accompagnent les deux types de contrat.

Communication des résultats et qualité de l’information en vue du processus décisionnel de la gestion

L’information sur la passation de marchés contenue dans le SIFM est incomplète et inexacte, et elle n’est pas inscrite en temps opportun. Tous les ministères qui attribuent des marchés doivent présenter un rapport annuel au SCT sur leurs activités de passation de marchés. C’est pourquoi le Ministère compile les statistiques sur chaque type d’achat à partir de l’information codée sur les marchés extraite du SIFM. On a constaté, au cours de la vérification, que deux marchés de services d’impression s’étalant sur plusieurs années et d’une valeur de plusieurs millions de dollars n’ont pas été inscrits dans le SIFM et que les paiements ne faisaient pas référence à ces marchés. Par ailleurs, notre vérification des dossiers sur les marchés choisis au hasard a révélé que la majorité d’entre eux étaient des marchés « après coup » et non signés par le fournisseur, signalant ainsi que les bons de commande étaient générés dans le SIFM dans le seul but de pouvoir payer les factures. En ce qui concerne plusieurs de ces cas, des marchés pour des services d’impression, les bons de commande ont été générés au moment du paiement et les paiements ont été effectués plusieurs mois après la fin de certains travaux d’impression.

Définition des exigences

Les exigences ayant trait aux travaux demandés n’étaient ni précisées de façon systématique ni présentées dans les contrats avant le début du processus de passation de marchés. Les documents de préparation du marché (description du travail demandé) et les énoncés de travail donnés aux fournisseurs (avant le début des travaux demandés) étaient absents de la plupart des dossiers de marchés que nous avons examinés. Même si des autorisations d’initiative de dépenses se trouvaient dans presque tous les dossiers de l’échantillon, dans plusieurs dossiers ces approbations avaient été rédigées après la fin des travaux.

Stratégie d’approvisionnement

Une partie importante des activités régionales de passation de marchés recourt à la passation de marchés « après–coup », au fractionnement de marchés et aux marchés à fournisseur unique. Par exemple, dans 61 pour cent des dossiers examinés, la facture a été établie avant que le marché n’ait été conclu ou saisie dans le SIFM; des 660 marchés d’une valeur de plus de 2 000 $ qui ont été passés par les trois bureaux régionaux au cours de la période de 2007 à 2009, on a constaté que dans 14,7 pour cent des cas il y avait eu fractionnement de marchés et seulement 4 pour cent des dossiers examinés avaient trait à des marchés conclus à la suite d’un processus concurrentiel.

Demandes de soumissions

Dans les trois régions où la vérification s’est déroulée, les dossiers sur les marchés manquaient d’éléments pouvant attester que les processus de demandes de soumission et de prises de décision avaient été pilotés avec transparence. Nous avons constaté que la plupart des dossiers ne contenaient aucune information sur les moyens utilisés par le Ministère pour entrer en relation avec le fournisseur (p. ex., en raison d’une relation antérieure, par les Pages jaunes, par une recherche dans Google), ni d’information sur le fournisseur, tel que le profil de l’entreprise ou les titres de compétences du fournisseur pour la réalisation des travaux. De plus, les deux tiers des dossiers sur les marchés ne contenaient pas de justifications pour les marchés à fournisseur unique.

Processus d’adjudication de marché

Les documents importants ayant trait aux offres à commande ne sont ni conservés ni utilisés dans la passation de marchés de services, du moins dans les régions où la vérification s’est déroulée. L’échantillon de dossiers ne contenait aucune information ou documentation sur les offres à commande, information pourtant essentielle en vue d’appuyer et de valider l’application appropriée et en temps opportun des modalités de passation de marchés.

Ajoutons que des améliorations sont nécessaires en ce qui a trait à la documentation des activités et des décisions relatives à l’attribution de marchés et à la consignation dans le SIFM et dans les dossiers régionaux. Nous avons constaté que la majorité des dossiers sur les marchés qui étaient codés dans le SIFM et dans les dossiers régionaux en tant que marché concurrentiel étaient en réalité attribués en tant que marché non concurrentiel. Dans les dossiers de marchés accordés sur une base concurrentielle, il manquait de l’information sur les soumissionnaires non choisis, sur les critères d’évaluation des soumissions ou sur la documentation justifiant pourquoi la soumission la plus basse n’a pas été choisie. De plus, toujours dans notre échantillon, de nombreux dossiers indiquaient que le personnel du fournisseur devait avoir accès aux locaux du Ministère et aux renseignements classifiés; or ces dossiers ne contenaient aucun document sur les attestations de sécurité.

Paiement du marché

Les paiements sont généralement effectués conformément aux modalités prévues au marché. L’équipe de vérification a constaté que l’autorisation prévue à l’article 34 de la LGFP a été obtenue comme il se doit dans 58 des 62 dossiers (93 %) pour lesquels les factures, pour la période visée, ont été reçues pour les travaux effectués.

Évaluation de l’exécution du marché

Au terme de chaque contrat, l’exécution du contrat par l’entrepreneur (ou le fournisseur) doit être évaluée. Nous avons constaté, lors de la vérification des dossiers, qu’aucun des fournisseurs liés par un contrat n’a été évalué en bonne et due forme.

Les réponses de la direction aux recommandations contenues dans ce rapport ont été fournies par le directeur général, Direction générale de l’administration et le dirigeant principal des finances, Direction générale du dirigeant principal des finances.