Passation de marchés régionaux
Août 2011

2. Observations – cadre de gestion

2.1 Planification

Dans les trois régions étudiées, un manque de planification a été observé en ce qui a trait aux activités de passation de marchés visant à répondre aux besoins prévus de services.

La planification des activités de passation de marchés a pour but de s’assurer que des marchés appropriés sont passés pour satisfaire les besoins prévus en services dans les régions. Une planification appropriée se traduirait par l’identification des services les plus demandés par les régions et des mesures prises pour que les activités d’approvisionnement soient mises au point avant l’apparition de ces besoins en services. Dans certains cas, il pourrait s’avérer nécessaire d’entreprendre des activités ayant trait à la passation de marchés, notamment des processus de concours, des marchés pluriannuels avec plusieurs fournisseurs, ou des offres à commandes et des arrangements en matière d’approvisionnement établis par TPSGC.

Nous avons constaté, en discutant avec les juristes et les gestionnaires des portefeuilles juridiques des régions, qu’ils savent dès le début de l’exercice qu’il faudra conclure de nombreux marchés avec des fournisseurs précis pour des services d’impression, de sténographie judiciaire, de transcription des délibérations des tribunaux et des services d’huissiers (shérif et huissier). Ces entrevues nous ont révélés que les quantités, les délais à observer et le ou les fournisseurs indiqués pour répondre aux divers besoins en services pour chacun des portefeuilles régionaux ne sont souvent déterminés qu’à la dernière minute en raison des décisions rendues par les tribunaux ou des décisions prises par les avocats de la partie adverse; c’est ainsi que la demande de services n’est souvent présentée aux fournisseurs que très peu de temps avant la date souhaitée du début des travaux. Malgré cela, les membres du personnel chargé des marchés régionaux ont mentionné que ni la DGMM, à l’administration centrale, ni le groupe chargé des marchés régionaux n’entreprennent de planification en vue de prévoir ces besoins de services afin de générer en temps opportun des arrangements ouverts et transparents avec des fournisseurs. Par conséquent, chaque région adopte une approche différente pour la passation de marchés; pour certains services, la passation de marchés débute assez tôt, pour d’autres non.

L’équipe de vérification a également observé que souvent, en raison d’un manque de planification, les services ayant trait aux affaires mentionnés plus haut ne sont pas obtenus d’une façon conforme aux règlements et règles sur la passation de marchés (voir la section Gestion de marchés et conformité aux politiques, dans le présent rapport).

Nos observations sur la planification des services d’impression, de sténographie judiciaire, de transcription des délibérations des tribunaux et des services d’huissiers se présentent comme suit :

Impression

Notons que les arrangements en matière de marchés répondant aux besoins prévus sont particulièrement importants en ce qui a trait aux services d’impression, car ces derniers accaparent la partie la plus importante du budget de fonctionnement et d’entretien (F et E) pour les marchés de services liés aux affaires.

Sténographie judiciaire et transcription des délibérations des tribunaux

Huissiers (shérif/huissier)

Aucune planification n’a été entreprise dans les trois régions visitées pour ce qui est des marchés de services d’huissiers (shérif/huissier). Aussi l’équipe de vérification a–t–elle constaté qu’il n’y a pas eu de marché pour 97 % des dépenses engagées pour les services d’huissiers dans l’ensemble des régions au cours des deux derniers exercices (2007–2008 et 2008–2009). Par exemple, au BRQ, aucun marché n’a été conclu avec des fournisseurs. Dans ce même bureau, malgré l’utilisation des services de 63 fournisseurs, 87,5 % des frais, soit 295 677 $, ont été engagés pour un seul et même fournisseur d’avril 2007 à mars 2009.

Les tableaux suivants répertorient les dépenses engagées pour les services d’impression, sténographie judiciaire, de transcription et d’huissiers en tant que pourcentage du total des dépenses de F et E engagées par les trois régions étudiées, du 1er avril 2007 au 31 mars 2009.

Dépenses par bureau régional
Exercices 1 avril 2007 au 31 mars 2009
Compte C.-B. Prairies Québec Total
Impression (Tout, y compris repro de docs juridiques) 1 740 516 426 032 405 172 2 571 720
Sténographes judiciaires 127 987 217 552 340 735 686 273
Transcriptions 428 931 128 170 20 139 577 241
Shérif/Huissier 71 620 73 986 337 297 482 903


Dépenses les plus importantes des trois bureaux régionaux
Pour les exercices du 1er avril 2007 au 31 mars 2009
Compte Total ($) Pourcentage
Impression (y compris reproduction de documents juridiques) 2 571 720 11,0%
Droits versés aux barreaux 2 055 592 8,8%
Abonnements 1 969 851 8,4%
Sondages en ligne 1 551 279 6,6%
Fournitures de bureau 1 506 075 6,4%
Services téléphoniques - fournisseurs publics 1 380 580 5,9%
Témoins experts 1 300 237 5,6%
Formation et perfectionnement du personnel 846 393 3,6%
Sténographes judiciaires 686 273 2,9%
Services de transcription 577 241 2,5%
Location de photocopieurs 550 861 2,4%
Shérif/huissier 482 903 2,1%
Autres dépenses (chacune représentant moins de 2 % du total) 7 557 919 33,8%
Total - comptes de F et E (excluant les voyages) 23 036 923 100%

Les conseillers juridiques et la direction tireraient grandement profit d’arrangements en matière de marchés (notamment des offres à commandes ou accords–cadres) conclus en début d’année avec les fournisseurs de services ayant trait aux affaires. Ces arrangements devraient comporter des prix préétablis, des tarifs et des modalités. Les services prévus dans l’entente pourraient alors être obtenus promptement et à un coût avantageux, de manière transparente et efficace, au fur et à mesure que les besoins se présentent.

Recommandation et réponse de la direction

1. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, de concert avec les directeurs régionaux des Services ministériels, veille à ce qu’une planification adéquate des activités de passation de marchés soit entreprise sur au niveau régional. (Risque moyen) Note de bas de page 1

D’accord. Le directeur général de l’administration harmonisera le processus de planification des achats au processus de planification des activités et des investissements dans les bureaux régionaux et l’administration centrale. La date ciblée est septembre 2012.

Étant donnée la nature diversifiée des services juridiques offerts par le Ministère et le contrôle lacunaire à l’égard des échéanciers relatifs aux orientations et aux délais des tribunaux, de nombreuses exigences, par exemple en ce qui a trait au service de contentieux visé par la vérification, doivent être remplies à l’intérieur de courts délais. La Direction générale de l’administration conclura différents marchés d’achat pluriannuels en vue de répondre aux exigences récurrentes relatives à l’impression, au service de huissiers et des sténographes judiciaires, ainsi que de la transcription. Le recours à ces mécanismes d’acquisition sera obligatoire pour tous les clients. La date ciblée est février 2012.

2.2 Organisation et gestion

2.2.1 Autorités contractantes des régions

Certaines régions ne sont pas en mesure de mener à terme la passation de marchés qui relèvent du pouvoir d’approbation des Comités d’examen des marchés régionaux (CEMR).

La note de service du sous–ministre datée du 24 janvier 2007 accorde aux CEMR le pouvoir d’autoriser les marchés de services de 10 000 $ à 25 000 $. Nous avons toutefois constaté que le personnel du BRP et du BRCB Note de bas de page 2 qui s’occupe de la passation de marchés sous l’autorité de leurs CEMR respectifs (p. ex. les gestionnaires régionaux, le personnel chargé de la passation des marchés, le personnel administratif) n’est pas en mesure Note de bas de page 3 de mener à terme les marchés ou de les générer dans le SIFM (les marchés doivent être générés afin qu’une copie papier du marché soit imprimée, que les signatures soient apposées et les paiements effectués). Pour qu’un marché qui relève des pouvoirs d’approbation d’un CEMR soit généré, le personnel chargé des marchés dans les régions doit d’abord en faire la demande au personnel de la DGMM de l’administration centrale autorisé à générer un marché dans le SIFM.

L’incapacité du personnel chargé des marchés régionaux d’attribuer ces marchés a donné lieu à des retards; peut–être aussi a–t–elle contribué aux problèmes de conformité observés lors de la vérification. Par exemple, au cours de la phase de la vérification effectuée sur le terrain, il nous a été révélé que le CEMR du BRP avait approuvé deux marchés pour des services de sténographes judiciaires ainsi qu’un marché pour des services d’huissier, la valeur de chacun des marchés étant de moins de 25 000 $. Le groupe chargé des marchés au BRP a été incapable de mener à terme la passation des marchés, car il lui fallait obtenir l’approbation de la DGMM avant de générer les marchés dans le SIFM. Le 18 mars 2009, le personnel chargé des marchés du BRP a fait parvenir par voie électronique à la DGMM la demande d’approbation pour les trois marchés. Ce n’est qu’en septembre 2009 que la DGMM a approuvé ces trois marchés.

L’équipe de vérification est d’avis qu’il faut accorder au personnel chargé des marchés régionaux la capacité (p. ex., au moyen de profils d’utilisateur) de générer dans le SIFM les marchés qui relèvent des pouvoirs d’approbation des CEMR.

Recommandation et réponse de la direction

2. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, discute avec le dirigeant principal des finances du besoin d’autoriser la capacité appropriée de générer dans le SIFM les marchés relevant du pouvoir d’approbation des Comités d’examen des contrats régionaux. (Risque moyen)

D’accord. La Direction générale de l’administration et la Direction générale du dirigeant principal des finances (DPF) ont examiné la question et ont mis à jour les mécanismes de session dans le SGIS en août 2010 afin de permettre aux personnes compétentes de mettre en œuvre la stratégie de session adéquate en fonction des pouvoirs de passation de marchés qu’elles possèdent. Par ailleurs, une nouvelle Charte de délégation des pouvoirs de signature en matière financière a été approuvée en janvier 2010. Cette nouvelle Charte ainsi que les notes à l’appui expliquent les pouvoirs de signature en matière de marchés de façon claire et concise. Terminé.

2.2.2 Concentration des responsabilités dans les Services ministériels régionaux

Il faut renforcer le cadre de responsabilisation pour faire face aux risques qui ont été relevés en ce qui concerne les rôles concernant le SIFM dans les Services juridiques régionaux.

Dans chacune des régions visitées, les Services ministériels régionaux ont la responsabilité des activités ayant trait aux marchés. Les Services ministériels régionaux ont aussi la responsabilité exclusive de saisir les données liées aux marchés dans le SIFM. Les rôles et responsabilités rattachés aux activités de passation de marchés et de paiement, dans les Services ministériels régionaux, se définissent comme suit :

Le Ministère court un risque lorsque les spécialistes régionaux de la passation des marchés :

Selon la Politique du Conseil du Trésor sur la délégation des pouvoirs financiers, les fonctions suivantes doivent être maintenues séparées :

À noter qu’en ce qui concerne le processus sur papier, l’équipe de vérification a constaté que les gestionnaires de centre de responsabilité attestent que des fournitures ont été reçues lorsqu’ils apposent leur signature sur les factures conformément à l’article 34 de la LGFP. Toutefois, à notre avis, cette pratique ne répond pas adéquatement aux préoccupations soulevées ci-dessus au sujet de la séparation des fonctions dans le SIFM. Nous avons constaté que dans d’autres ministères fédéraux, le personnel du centre de responsabilité accusent la réception des fournitures dans le SIFM.

À l’article 5.1.3 du guide sur les procédures de vérification de la sécurité relatives au SIFM, il est question de la double capacité, accordée à un même utilisateur, de créer des contrats et d’accuser réception des fournitures dans le SIFM; cette double capacité représente un risque financier élevé pour l’organisation. Selon la grille de séparation des fonctions prévue dans le guide, il y a risque que des bons d’achat non autorisés soient saisis dans le SIFM et que, par la suite, un faux accusé de réception de fournitures soit saisi.

En outre, à l’article 5.1 du guide des procédures de vérification de la sécurité relatives au SIFM, on explique les trois concepts clés nécessaires pour séparer les tâches afin d’appuyer un environnement de contrôle interne :

  1. les rôles doivent être attribués de sorte que l’accès accordé par un rôle unique ne pose pas de risque pour la séparation des fonctions;
  2. les rôles doivent être attribués aux utilisateurs de façon à appuyer une séparation appropriée des fonctions;
  3. si la séparation des fonctions n’est pas possible, le responsable doit régler le risque de l’une ou l’autre des façons suivantes :
    1. réassigner les fonctions entre les postes du burerau de façon à éviter l’attribution, à un utilisateur unique, d’une combinaison de fonctions donnant lieu à un risque élevé;
    2. si une réaffectation des fonctions n’est pas possible, notamment en raison du petit nombre d’employés, mettre en place des mesures de surveillance des activités ou d’autres mesures de contrôle. (Les mesures de contrôle de rechange peuvent comprendre l’examen de rapports cadres sur le changement de données, l’examen des transactions, etc.)

Dans le guide, il est également dit que les organisations doivent tenir compte du coût des mesures de contrôle par rapport au risque et au montant d’une perte éventuelle.

Dans le cadre de la vérification sur les lieux, nous avons constaté qu’il n’y a pas de mesure de surveillance ou de contrôle pour contrebalancer le risque lié à la non-séparation des fonctions. Par exemple, les spécialistes financiers des Services ministériels régionaux ne vérifiaient pas les activités de passation de marchés et les activités financières créees par les spécialistes de la passation de marchés dans le SIFM pour le compte des centres de responsabilité. Au lieu de cela, les spécialistes financiers s’employaient à saisir l’information relative à la facture dans le SIFM aux fins de paiement. Les spécialistes financiers se fiaient seulement sur le fait que le gestionnaire avait apposé sa signature conformément à l’art. 34 de la LGFP et sur l’information relative au marché, fournie par le spécialiste de la passation de marchés, selon laquelle ces transactions financières étaient valides. Il y a un point important dont il faut tenir compte : les spéclialistes de la passation de marchés créaient souvent des marchés dans le SIFM et consignait la réception des fournitures après que les fournisseurs avaient envoyé leurs factures aux Services ministériels régionaux. Ces activités entraînaient des données incorrectes sur les marchés dans le SIFM. En dépit des faiblesses relevées en matière de contrôle, l’équipe de vérification a constaté un taux élevé d’exactitude concernant certaines données financièrs dans le SIFM. Selon l’échantillon de 145 marchés choisis au hasard et des paiements connexes, nous n’avons trouvé que trois situations où une transaction était incorrectement codée au compte approprié du grand livre dans le SIFM.

Le rôle de l’agent des finances sous le régime de l’article 33 de la LGFP est d’exercer un contrôle afin d’assurer la qualité de la vérification des comptes effectuée par les gestionnaires de centre de responsabilité et les spécialistes financiers. Ce contrôle a été compromis parce que les agents financiers des Services ministériels régionaux ont approuvé des paiements pour lesquels il n’y avait pas de marché adéquat.

Il y a, à l’administration centrale, une Division de l’assurance de la qualité et de la surveillance qui relève de la Direction du dirigeant principal des finances (DPF). Cette division est notamment chargée d’effectuer une surveillance continue des contrôles internes du Ministère sur les rapports financiers, au moyen d’une approche axée sur les risques, notamment la surveillance des mesures correctives fondées sur les vérifications, les lettres de la direction et d’autres évaluations ainsi que la surveillance des transactions relatives aux voyages et aux activités d’accueil en fonction d’un échantillon statistique. Nous avons constaté que les transactions portant généralement sur les marchés n’ont pas fait l’objet d’un examen par cette division au cours de la période visée par la vérification.

À notre avis, le cadre de responsabilisation doit être renforcée pour assurer la mise en place de contrôles appropriés. Il s’agit d’une mesure importante étant donné que l’équipe de vérification a constaté que les Services ministériels régionaux s’occupent des tâches suivantes dans le SIFM : création des marchés et saisie des données relatives aux marchés, réception des fournitures, saisie et enregistrement de données connexes et paiements. Le Ministère n’a pas séparé les rôles liés à la création de marchés et à la réception des fournitures dans le SIFM et n’a pas de cadre de surveillance efficace pour les transactions financières exécutées dans le SIFM par les Services juridiques régionaux. L’équipe de vérification est d’avis qu’un cadre de responsabilisation renforcé, qui comprendrait une surveillance indépendante, est requis et qu’un tel cadre aiderait à réduire l’exposition aux risques.

Recommandation et réponse de la direction

3. Nous recommandons que le dirigeant principal des finances, travaille de concert avec le directeur général, Direction générale de l’administration, et les directeurs régionaux à renforcer le cadre de responsabilisation pour s’attaquer aux risques identifiés en ce qui concerne les rôles dans le SIFM. (Risque moyen)

D’accord. Les processus opérationnels de l’administration centrale et des bureaux régionaux ont été examinés de nouveau en vue d’améliorer le cadre de responsabilisation et de renforcer les contrôles compensatoires. Plus précisément :

Ces mesures seront prises en fonction des outils et des ressources actuellement disponibles. Le projet d’amélioration du « Processus d’acquisition en vue du paiement (PAP) » fournira des occasions pour renforcer les contrôles internes, sous réserve de l’approbation du projet comme une priorité dans le plan d’investissement à venir.

2.3 Surveillance

2.3.1 Activité ayant trait à la passation de marchés de plus de 10 000 $

Le Ministère surveille les marchés de plus de 10 000 $.

Les entrevues avec le personnel chargé des marchés et des activités financières connexes dans les régions et à l’administration centrale ont confirmé que la surveillance des activités liées aux marchés se limite aux marchés de plus de 10 000 $ afin de répondre aux exigences de divulgation proactive. Un agent de négociation des marchés de la DGMM prépare un rapport à partir du module d’approvisionnement du SIFM (marchés de plus de 10 000 $) et distribue ce rapport aux Services ministériels régionaux pour qu’ils confirment son caractère exhaustif et son exactitude. De plus, la DGMM analyse le rapport afin de cerner d’éventuels cas de fractionnement de marché ou de marché après–coup et pour identifier les marchés conclus avec de nouveaux fournisseurs ou d’autres arrangements inhabituels de marchés, dans le but d’en assurer le suivi avec les régions. La DGMM vérifie aussi des échantillons de dossiers pour des marchés de plus de 10 000 $.

L’équipe de vérification est d’avis que le Ministère a mis en place une structure de surveillance pour les marchés de plus de 10 000 $.

2.3.2 Marchés de moins de 10 000 $

Le Ministère ne vérifie pas si les marchés de moins de 10 000 $ sont conclus dans le respect des politiques et des procédures.

Le Ministère n’assure pas la surveillance des marchés ou des bons de commande de moins de 10 000 $, que ce soit au niveau du Ministère dans son ensemble ou au niveau régional. Voici les observations de l’équipe de vérification, après l’analyse des marchés qui se situent entre 2 000 $ et 10 000 $ :

Des entrevues avec le personnel chargé des marchés ont révélé qu’ils ne prêtent pas attention à ces cas et à leurs causes sous–jacentes. Les marchés situés entre 2 000 $ et 10 000 $ représentaient 42 % de la valeur totale des marchés.

2.3.3 Paiements sans référence à un contrat

Le Ministère ne vérifie pas les « paiements sans référence » afin de repérer les paiements versés à des fournisseurs sans contrat.

Le Ministère a intégré dans le SIFM des validations informatiques pour certaines combinaisons de codes du grand livre général et pour certains seuils en dollars, de manière à ce que les paiements inscrits dans le SIFM ne puissent être exécutés sans bon de commande valable (c.–à–d. un contrat). Certaines transactions de peu de valeur et certaines transactions liées à des frais recouvrables n’exigent pas de références à des bons de commandes ou à des contrats.

L’analyse de données tirées du module des comptes créditeurs du SIFM et se rapportant à la période étudiée a révélé qu’un nombre important de paiements (78,6 %) ont été effectués sans référence à un contrat; ces paiements représentaient la partie des dépenses en services (c.–à–d. services d’impression, d’huissiers, de sténographes judiciaires et de transcription) la plus élevée (3 409 889 $ sur un total de 4 339 005 $ pour les trois bureaux régionaux visés par la vérification).

L’analyse du module des dépenses du SIFM a aussi révélé que 87 % des 23 166 lignes de codage associées aux dépenses des quatre services les plus importants (susmentionnés) étaient des paiements sans référence à un contrat dans les trois bureaux régionaux visés par la vérification. Il s’agit là d’une tendance que la DGMM aurait pu facilement repérer.

Les entrevues menées auprès du personnel chargé des marchés ont révélé que durant la période de vérification, les paiements sans référence n’ont pas été surveillés à l’échelle du Ministère. On nous a mentionné que la DGMM procède actuellement au développement de sa capacité de surveillance. Le SIFM produit un rapport qui présente tous les paiements sans référence. Malheureusement, ce rapport affiche un nombre important de paiements versés pour des activités autres que celles des fournisseurs, par exemple, des dépenses liées à des déplacements qui transitent par le fournisseur du gouvernement et compliquent le repérage des paiements versés sans référence alors qu’une référence à un marché devrait exister.

En 2004, TPSGC a accordé un marché au nom du BRCB pour des services d’impression s’élevant à 5 000 000 $. Le contrat était en vigueur durant la période de vérification (d’avril 2007 à mars 2009). En 2009, TPSGC a accordé un autre marché au nom du BRCB, pour des services d’impression de plusieurs millions de dollars. Aucun des deux marchés n’a été enregistré dans le module des achats du SIFM. Bien que le Bureau régional ait entretenu une correspondance avec un gestionnaire de la DGMM pour la création du deuxième marché, les gestionnaires de haut niveau de la DGMM nous ont rapporté qu’ils n’avaient pas été informés de l’existence de l’un ou de l’autre des deux marchés.

L’équipe de vérification est d’avis que le manque de surveillance des marchés de moins de 10 000 $ et le manque de directives ayant trait aux paiements sans référence à un contrat présentent un risque contre lequel le Ministère doit se prémunir.

Recommandations et réponses de la direction

4. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, surveille les activités ayant trait aux marchés de moins de 10 000 $, notamment par l’échantillonnage de dossiers de marchés, afin de d’évaluer le degré de conformité de ces activités avec les politiques et les procédures. (Risque moyen)

D’accord. Le directeur général de l’Administration mettra en œuvre un programme de conformité et de surveillance. Ce programme comprendra un examen préalable à l’attribution des marchés d’une valeur supérieure à une valeur prédéterminée ou des dossiers délicats. Un examen sera également effectué après l’attribution des marchés en fonction d’un pourcentage cible de marchés variant d’une valeur prédéterminée à une autre; par exemple, jusqu’à cinq pour cent des marchés valant entre 1 000 $ et 10 000 $ feront l’objet d’un examen annuel. Des examens ciblés spéciaux seront effectués en fonction des produits, à la discrétion du directeur de la Division des marchés et de la gestion du matériel. Ces mesures appuient les recommandations 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13 et 14. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la gestion a accepté de fournir des ressources pour appuyer cette activité. La date ciblée est février 2012.

Le Ministère préparera une formation concernant les processus, les procédures et les exigences en matière de codage relatives à l’établissement de marchés. Cette formation appuiera les recommandations 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14 et 15. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la gestion a accepté de fournir des ressources pour appuyer cette activité. La date ciblée est décembre 2012.

Le Ministère créera aussi une série d’instruments stratégiques visant à améliorer la planification du processus d’établissement des marchés ainsi que la conformité au processus. Ces mesures appuient les recommandations 4, 10, 11, 12, 14 et 15. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la gestion a accepté de fournir des ressources pour appuyer cette activité. La date ciblée est février 2012.

5. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, de concert avec le dirigeant principal des finances, s’assure que les paiements sans référence sont vérifiés afin de repérer les paiements versés aux fournisseurs sans marchés. (Risque moyen)

D’accord. Le Programme de conformité et de surveillance comprendra des contrôles des paiements effectués sans référence à un marché. La date ciblée est février 2012.

Une directive sur les paiements effectués sans référence à un marché et des bulletins connexes préciseront les situations dans lesquelles de tels paiements sont autorisés. Terminé.

À l’appui des responsabilités prévues à l’article 33 de la Loi sur l’administration des finances publiques, la section des Opérations de comptabilité de la Direction générale du DPF a diffusé un bulletin afin de fournir aux unités comptables régionales une orientation supplémentaire sur la vérification et le contrôle des paiements effectués sans référence à un marché. Terminé.

La Direction de l’administration et la Direction générale du DPF examineront également la façon la plus efficace d’échanger de l’information sur les résultats de leurs contrôles des paiements effectués sans référence à un marché et des conclusions relatives à la non-conformité, et mettront en œuvre un protocole d’ici à septembre 2011.

2.4 Politiques et procédures

Les guides ministériels ne fournissent pas assez d’information sur les pratiques d’achat et de passation de marchés correspondant aux principales activités de passation de marchés des régions.

Il est important que le personnel chargé des marchés régionaux dispose d’une information complète, exacte et à jour sur les politiques et les procédures ministérielles afin qu’ils puissent s’acquitter convenablement de ses responsabilités. Le personnel chargé des marchés régionaux dispose de deux sources officielles disponibles d’information sur les achats et la passation de marchés : le Guide de la passation des marchés du ministère de la Justice (disponible dans JUSnet) et le guide de formation qui accompagne la version 4.7 du SIFM. Ces guides fournissent une information conforme aux politiques et aux règlements applicables ayant trait à la passation de marchés. Cette information devrait permettre à tous ceux qui participent à la passation de marchés de bien comprendre leurs rôles et responsabilités et d’accomplir leurs tâches respectives avec compétence. L’équipe de vérification a toutefois repéré d’importantes lacunes et incompatibilités quant à l’information contenue dans ces guides.

L’une de ces incompatibilités concerne l’instruction contenue dans le guide de l’utilisateur du SIFM prévoyant la création de nouveaux contrats pour services d’impression, dans le SIFM, juste sous le seuil ministériel de délégation. Les indications suivantes sont inscrites à titre de « conseils pratiques » pour les contrats de services d’impression, à l’ongle 11 de la page 1 :

Le seuil ministériel de délégation est de 10 000 $; tous les marchés de plus de 10 000 $ devant être adjugés par voie de concours et par voie électronique conformément à la matrice ministérielle de délégation. Le cadre ministériel de délégation n’accorde pas de pouvoir d’attribution ayant trait à des marchés à fournisseur unique de services d’impression de plus de 10 000 $. Par conséquent, l’instruction appropriée sur la passation de marchés qu’il faudrait donner aux gestionnaires régionaux serait de déterminer tout d’abord les besoins régionaux en services d’impression et leur valeur, et de demander ensuite à TPSGC d’adjuger un marché par voie de concours afin de répondre à ces besoins durant l’année à venir, plutôt que de créer de nombreux contrats d’une valeur de peu inférieure au seuil de délégation fixé par le gouvernement.

Autre exemple. Le Guide de la passation des marchés du Ministère (édité pour la première fois en décembre 2007, mis à jour en juin 2008) indique aux articles 2.3.5 et 4.1 qu’en raison des restrictions imposées par le sous–ministre dans sa note de service de janvier 2007, il est nécessaire d’utiliser le formulaire de passation de marché PS–3 pour les marchés de services de moins de 10 000 $. Le formulaire réserve un espace au fournisseur pour y apposer sa signature. Les formulaires PO pour fournitures de moins de 5 000 $ peuvent être utilisés pour les fournitures de moins de 5 000 $; ce formulaire ne contient pas d’espace réservé à la signature du fournisseur.

Type de marché Formulaire ministériel Signature du fournisseur
Services de moins de 10 k$ PS–3 Doit être apposée
Fournitures de moins de 5 k$ Formulaire PO pour fournitures de moins de 5 000 $ Ne doit pas être apposée

Durant les entrevues, certains conseillers en passation de marchés nous ont dit qu’il leur est permis d’utiliser les formulaires PO pour fournitures lorsqu’ils concluent des marchés pour des services d’une valeur inférieure à 5 000 $. Nous avons constaté que des 47 dossiers d’achat de services choisis au hasard et qui n’étaient pas rattachés à des offres à commande, 21 (45 %) contenaient des formulaires PO pour fournitures, le reste des dossiers contenant des formulaires PS–3. Le Guide de la passation des marchés du Ministère n’interdit pas expressément au personnel d’utiliser le formulaire PO pour fournitures pour l’achat de services. D’un autre côté, nous n’avons pas non plus trouvé de directives ou d’instructions précises voulant que l’utilisation du formulaire PO pour fournitures soit permise pour l’achat de services. Nous sommes d’avis que l’utilisation des formulaires PO pour fournitures (sans espace réservé à la signature du fournisseur) pour l’achat de services est une pratique inacceptable qui devrait être formellement interdite dans le Guide de la passation des marchés.

Mise à part cette pratique, nous avons cependant constaté, dans notre vérification du Guide, qu’une attention particulière est portée à l’information sur les pratiques de passation de marchés jugées inacceptables. Ainsi, sept sous–articles, placés sous l’intertitre « Pratiques irrégulières », traitent de questions ayant trait notamment aux ententes verbales, aux marchés après–coup ou attributions rétroactives et au fractionnement des marchés. Bien qu’il soit déjà passablement volumineux, le Guide de la passation des marchés doit malgré tout fournir plus d’information et de directives sur les pratiques appropriées de passation de marchés qui se font dans le respect des lois, des règlements et des politiques gouvernementales. Par exemple, le guide ne fournit pas assez d’information sur la façon de se procurer des services régionaux importants tels que l’impression et la sténographie judiciaire. À l’article 6, Étape d’attribution, deux sous–articles s’intitulent « Services ayant trait à des dossiers de contentieux » et « Services d’impression et d’édition ». Les services ayant trait à des dossiers de contentieux comprennent les services d’impression, de sténographie judiciaire et d’huissiers (shérif/huissier). Le Guide mentionne : « Les services ayant trait à un dossier de contentieux qui font partie du processus d’approvisionnement doivent respecter les règles et règlements applicables. Les Opérations des marchés et du matériel travaillent actuellement en collaboration avec divers secteurs du MJ à mettre en place divers moyens d’acquisition qui faciliteront la conformité du MJ aux diverses règles applicables en matière d’approvisionnements gouvernementaux. » Le Guide ne fournit pas d’explications supplémentaires sur la façon de procéder dans de tels cas.

Accord–cadre

Comme exemple de situation ayant trait à la passation de marchés dans les régions où il est nécessaire de fournir plus d’information, mentionnons l’utilisation d’un accord–cadre pour un marché touchant plusieurs centres de responsabilité, fonds ou projets de clients.

Le personnel chargé des marchés avec qui nous avons passé des entrevues dans les trois régions estiment qu’un marché unique ne peut être généré dans le SIFM lorsque de nombreux centres de responsabilité, fonds et projets engagent des frais pour les services provenant d’un même fournisseu parce que, à leur avis, le montant exact engagé par chacun des centres de responsabilité ou projet ne peut être déterminé avec certitude au moment où le contrat entre en vigueur.

Nous avons donc constaté que les régions utilisent les deux solutions de rechange suivantes :

1) effectuer les paiements sans code de référence à un marché et ne pas inscrire le marché dans le SIFM même si le marché existe (comme dans le cas des services d’impression du BRCB et du BRQ);

OU

2) inscrire des marchés après–coup lorsque les régions connaissent la répartition des coûts entre les divers centres de responsabilités et projets (comme dans le cas des services d’impression du BRP).

Dans un courriel de janvier 2006, le centre d’assistance du SIFM a prescrit au personnel chargé des marchés de traiter cette question en générant un marché (bon de commande) dans le SIFM au moment de la réception de la facture.

Le personnel de la Division des systèmes, à la direction des finances de l’administration centrale, nous a indiqué que la solution proposée par le SIFM pour traiter ce genre de situation est l’utilisation d’un accord–cadre (solution utilisée par le BRCB et le BRQ). L’accord–cadre aborde le marché comme une sorte d’offre à commandes ou d’arrangement en matière d’approvisionnement au moyen duquel les divers centres de responsabilité ou projets font baisser la valeur du contrat par des demandes directes en accord avec les dispositions prévues dans l’accord–cadre.

L’équipe de vérification note que lorsqu’il est question d’offre à commandes et d’arrangement en matière d’approvisionnement, ni le guide de formation sur le SIFM ni le Guide de la passation des marchés n’introduisent de renvois aux accords–cadres (terminologie de SAP) du SIFM ou ne fournit d’information sur la manière de procéder dans ces situations d’approvisionnement.

L’équipe de vérification est d’avis que le guide de formation sur le SIFM et le Guide de la passation des marchés doivent traiter des pratiques de passation de marchés inacceptables et fournir plus d’information sur les pratiques appropriées en matière de passation de marchés et d’approvisionnement.

Recommandation et réponse de la direction

6. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, de concert avec le dirigeant principal des finances, veille à ce que le Guide de la passation des marchés du ministère de la Justice et le guide de formation sur le SIFM soient révisés de manière à traiter des questions ci–dessus. (Risque moyen)

D’accord. Le Guide de la passation des marchés sera mis à jour afin de régler les incohérences soulignées. La date ciblée est janvier 2012.

Le Guide de formation sur le SIFM a été mis à jour en août 2010 afin d’inclure des conseils utiles sur l’impression des marchés. D’autres modifications à ce Guide, notamment celles qui pourraient découler de l’examen du Guide de la passation des marchés, seront apportées par l’Équipe de systèmes financiers de la direction générale du DPF lorsque la direction de l’administration les informera de ces mises à jour. Les changements au Guide de formation seront apportés d’ici mars 2012.

2.5 Comités d’examen des marchés régionaux

Les CEMR n’ont pas exercé leurs responsabilités de gérance de façon appropriée.

Rappelons que dans la note de service du 24 janvier 2007, le sous–ministre a délégué aux Comités d’examen des marchés régionaux (CEMR) le pouvoir d’approbation des marchés de services de 10 000 $ à 25 000 $. Au cours des entrevues, les membres des CEMR nous ont mentionné qu’ils comptent sur les conseillers en passation de marchés régionaux pour les informer sur les dossiers de marchés qui demandent à être révisés; ils nous ont aussi mentionné que le personnel chargé des marchés régionaux a la responsabilité de veiller à ce que les documents appropriés soient mis à la disposition des CEMR.

Dans le cadre d’une vérification des dossiers par sélection aléatoire, l’équipe de vérification a choisi dans les trois régions six marchés (chacun se situant entre 10 000 $ et 25 000 $). Nous avons observé que la documentation contenue dans ces dossiers de marchés était incomplète et qu’elle se limitait généralement aux documents d’initiation de marché et aux énoncés de travail. Étant donné que les montants des marchés de l’échantillon se rangeaient parmi ceux relevant du pouvoir d’approbation des CEMR, les CEMR auraient dû vérifier les six contrats. Nous avons observé que les documents relatifs à cinq des six marchés sélectionnés montraient peu d’intervention de la part du CEMR.

Dans le dossier de l’un des contrats concurrentiels (d’une valeur de 21 200 $) de l’échantillon aléatoire, il n’y aucune preuve d’une intervention de la part du CEMR ou de la DGMM. Le dossier ne contenait ni la documentation appropriée ayant trait aux soumissions non choisies, ni l’évaluation détaillée des soumissions reçues avant l’attribution du marché.

Les entrevues avec les membres des CEMR ont révélé qu’ils estiment que leur rôle est de « remettre en question », c’est–à–dire de vérifier si plus d’une option a été considérée dans la création d’un marché. Ils estiment que la responsabilité de vérifier si toutes les politiques et procédures applicables ont été respectées ne leur appartient pas. Les membres des CEMR de toutes les régions ont mentionné que leur principale responsabilité est de s’occuper des marchés de témoins experts plutôt que des marchés de services. Les membres ont affirmé qu’ils sont conscients du fait que les régions manquent des mécanismes de passation de marchés appropriés pour les biens et services juridiques importants.

L’équipe de vérification est d’avis que les CEMR, pour être efficaces, doivent vérifier si tous les marchés qui relèvent de leur pouvoir d’approbation sont conformes aux procédures et aux politiques en matière de passation de marchés applicables. De plus, les membres des CEMR doivent bien connaître les procédures et les politiques, particulièrement la distinction entre fournisseur unique et marché concurrentiel, et connaître les documents et les renseignements censés accompagner les deux types de contrat.

Recommandation et réponse de la direction

7. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, de concert avec les directeurs généraux des régions, veille à ce que la Division de la gestion des marchés et du matériel (DGMM) dispose d’un mandat clair régissant l’exercice de leurs responsabilités de gérance ayant trait à la passation de marchés. (Risque moyen)

D’accord. Le Directeur régional de la direction de l’administration normalisera les rôles et les responsabilités de tous les comités d’examen des marchés des bureaux régionaux et examinera le mandat de ces comités en vue de renforcer la surveillance. La date ciblée est novembre 2011.

En tant que responsables de tous les services internes au bureau régional, les directeurs généraux régionaux (DRG) jouent un rôle clé et sont responsables de la gestion et de la prestation des services liés aux marchés pour le bureau régional. Ainsi, les DRG sont un partenaire clé du directeur général de l’Administration. Ensemble, ils sont responsables de veiller à ce que les pratiques en matière de marchés et les activités financières connexes soient menées en conformité avec les politiques et les procédures du gouvernement et du Ministère.

Pour ce qui est des mesures à long terme visant à renforcer la responsabilité, le directeur général de l’Administration, en collaboration avec le DGF, procédera à un examen de la délégation des pouvoirs en matière de marchés au Ministère afin de rationaliser les besoins et d’établir un processus permettant de déléguer des pouvoirs en matière de marchés lorsque cela est nécessaire. Les changements à la délégation des pouvoirs en matière de marchés seront apportés au besoin. La date ciblée est décembre 2012.

2.6 Communication des résultats et qualité de l’information en vue du processus décisionnel de la direction

L’information contenue dans le SIFM ayant trait à la passation des marchés est incomplète et inexacte, et elle n’est pas intégrée en temps voulu.

Les systèmes d’information utilisés par le Ministère pour la passation de marchés devraient fournir une information complète, exacte, pertinente et en temps voulu, afin d’appuyer le processus décisionnel de la direction.

Tous les ministères et organismes qui attribuent des marchés doivent présenter un rapport annuel sur leurs activités ayant trait aux marchés au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT); aussi le Ministère rassemble–t–il les statistiques sur chaque type de marché à partir de l’information codée sur les marchés extraite du SIFM.

En examinant les dossiers de marchés et en analysant les données sur les marchés, nous avons constaté d’importantes anomalies dans les codes :

Comme nous l’avons noté plus haut dans le rapport, d’importants paiements sans référence à un marché ont été effectués alors que des marchés existaient. D’autre part, l’équipe de vérification a constaté que deux marchés de services d’impression pour le BRCB, de plusieurs millions de dollars et s’étendant sur plusieurs années (l’un conclu en 2004 l’autre en 2009), n’ont pas été inscrits dans le SIFM et leurs paiements ne se référaient pas à ces marchés.

De plus, 30 des 47 marchés (c.–à–d. qui ne sont pas des demandes directes) choisis au hasard étaient des documents contractuels générés « après coup » et ne portaient pas la signature du fournisseur, signalant ainsi que les bons de commande avaient été générés dans le SIFM dans le seul but de pouvoir payer les factures. En ce qui concerne plusieurs de ces cas, qui avaient trait à des services d’impression, les bons de commande avaient été générés au moment du paiement et les paiements avaient été effectués plusieurs mois après la fin de certains des travaux d’impression.

L’équipe de vérification a constaté que l’information sur les marchés contenue dans le SIFM est incomplète, inexacte et elle n’est pas inscrite en temps utiles. Par conséquent, il est impossible de se fier entièrement à cette information pour combler les besoins de la direction qui a la responsabilité de prendre des décisions ayant trait aux marchés dans le Ministère. À notre avis, la DGMM doit entreprendre régulièrement des vérifications de l’information sur les marchés contenue dans le SIFM afin de veiller à son caractère exhaustif, à son exactitude et à son inscription en temps opportun.

Recommandation et réponse de la direction

8. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, veille à ce que l’information sur les marchés dans le SIFM soit vérifiée sur une base régulière pour assurer l’intégrité des données (caractère exhaustif, exactitude et inscription en temps opportun). (Risque moyen)

D’accord. Le directeur général de l’Administration examinera les données sur les marchés dans le SIFM dans le cadre du Programme de conformité et de surveillance. La date ciblée est février 2012. Lors de l’identification des besoins, il peut être nécessaire de modifier les rapports existants dans SIFM afin de permettre une validation en temps opportun et d’une manière constante. (Selon le financement disponible)

La Direction de l’administration préparera un module de formation concernant l’intégrité des données. Terminé.

Recommandation et réponse de la direction

9. Nous recommandons que le directeur général, Direction générale de l’administration, de concert avec le dirigeant principal des finances, veille à ce que des procédures, des règles de contrôle et de validation soient en place pour la gestion des données relatives aux marchés. (Risque moyen)

D’accord. La Direction de l’administration fournira des procédures liées aux marchés et des exigences en matière de codage ainsi qu’une formation aux employés qui exercent des pouvoirs en matière de marchés. Phase I de la formation : Terminée en juin 2011. Date ciblée pour la phase 2 de la formation : décembre 2011. Le Programme de conformité et de surveillance visera les données liées au marché, et ce, au moyen d’une surveillance semestrielle ou plus fréquente. La date ciblée est février 2012.

Tout autre changement ou amélioration au SIFM sera déterminé pendant l’exercice 2012­2013 tel que prévu par la Direction générale du DPF en vue de répondre aux exigences du projet du processus d’acquisition en vue du paiement (PAP) si le projet est approuvé comme priorité dans le cadre du prochain exercice de planification des investissements. La date ciblée est mars 2013.