Étude portant sur les services juridiques dispensés aux détenus des pénitenciers par les régimes et les cliniques d'aide juridique au Canada

2. Constatations

Cette section présente les constatations auxquelles nous sommes parvenus à l'issue de l'examen des sources documentaires ainsi que des entretiens avec les personnes-ressources. Formulées à la suite d'une description des composantes du système correctionnel canadien et du système d'aide juridique au Canada qui comportent un intérêt pour cette recherche, les conclusions qui figurent dans cette section sont groupées en fonction des questions de recherche abordées dans cette étude.

2.1 Contexte de la recherche

La présente section vise à situer les détenus fédéraux dans le contexte du système correctionnel et à donner un bref aperçu des questions liées à l'aide juridique au Canada.

2.1.1 Pénitenciers fédéraux

Les pénitenciers fédéraux sont régis par la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC). La Loi précise les droits des prisonniers, les structures administratives en place dans les pénitenciers, les procédures disciplinaires ainsi que les cas exigeant l'isolement des détenus. Aux termes de la LSCMLC, le Service correctionnel du Canada (SCC) est chargé de la gestion et de l'exploitation de tous les pénitenciers fédéraux. Le travail du SCC s'appuie sur son énoncé de mission :

Le Service correctionnel du Canada, en tant que composante du système de justice pénale et dans la reconnaissance de la primauté du droit, contribue à la protection de la société en incitant activement et en aidant les délinquants à devenir des citoyens respectueux des lois, tout en exerçant sur eux un contrôle raisonnable, sûr, sécuritaire et humain[6].

Cet énoncé de mission s'articule autour de cinq valeurs fondamentales[7], qui visent à en encadrer la mise en œuvre. Il s'agit des valeurs fondamentales suivantes :

Valeur fondamentale 1
Nous respectons la dignité des individus, les droits de tous les membres de la société et le potentiel de croissance personnelle et de développement des êtres humains.
Valeur fondamentale 2
Nous reconnaissons que le délinquant a le potentiel de vivre en tant que citoyen respectueux des lois.
Valeur fondamentale 3
Nous estimons que le personnel du Service constitue sa force et sa ressource principale dans la réalisation de ses objectifs, et nous croyons que la qualité des rapports humains est la pierre angulaire de sa Mission.
Valeur fondamentale 4
Nous croyons que le partage des idées, des connaissances, des valeurs et des expériences, tant sur le plan national que sur le plan international, est essentiel à l'accomplissement de notre Mission.
Valeur fondamentale 5
Rendant compte au Solliciteur général, nous croyons en une gestion du Service caractérisée par une attitude ouverte et intègre.

Le fonctionnement quotidien du Service s'appuie sur son énoncé de mission et ses valeurs fondamentales. Par conséquent, la vie dans les pénitenciers fédéraux pose continuellement des défis liés à l'interaction entre les composantes de l'énoncé de mission (p. ex., protéger la société, aider les délinquants à devenir des citoyens respectueux de la loi et maintenir le contrôle). Les approches adoptées pour maintenir le contrôle peuvent ne pas aider les délinquants à devenir des citoyens respectueux de la loi. Les approches destinées à aider les délinquants peuvent aller à l'encontre du maintien du contrôle. Les approches en vue d'assurer le contrôle dans les établissements pénitentiaires et d'aider les délinquants peuvent, par ailleurs, ne pas cadrer avec l'objectif qui consiste à protéger la société, tant pendant l'incarcération du délinquant qu'après sa mise en liberté. Bien que ce défi se pose dans tous les établissements sans égard à leur niveau de sécurité, c'est dans les établissements à sécurité maximale qu'il est le plus difficile à relever. Plus le niveau de contrôle jugé nécessaire est élevé, plus il est difficile d'aider les délinquants à devenir des citoyens respectueux de la loi, puisque la priorité sera accordée à assurer le contrôle requis. Idéalement, les diverses composantes de l'énoncé de mission s'imbriquent les unes dans les autres pour participer à l'atteinte de tous les objectifs visés : assurer le contrôle, aider les délinquants à devenir des citoyens respectueux de la loi et protéger la société.

Les pénitenciers fédéraux sont des institutions fermées. Il est donc difficile au public de savoir comment l'énoncé de mission et les valeurs fondamentales du SCC ainsi que les dispositions de la LSCMLC sont mis en œuvre de façon quotidienne. Le climat et l'environnement qui règnent dans les institutions fermées peuvent se traduire par l'exercice d'un pouvoir absolu sur tous ceux qui y vivent. Comme c'est le cas pour toutes les institutions, le fonctionnement quotidien des établissements pénitentiaires est influencé par les attitudes et les perceptions de tous les intéressés, depuis les détenus et le personnel jusqu'au grand public.

Si l'attitude que les uns et les autres ont à l'égard des prisons et des prisonniers varie, celle qui a traditionnellement le plus cours consiste à considérer que les prisonniers sont exclus de la société et qu'ils n'ont aucun des droits et des responsabilités de ceux qui en sont membres[8]. Certains pensent aussi que l'incarcération vise à punir les délinquants; ils ne comprennent pas que le fait d'être privé de sa liberté est un châtiment en soi. Des règles et des règlements relatifs au maintien du contrôle et de l'ordre existent, mais ils ne sont pas toujours appliqués. En outre, lorsqu'ils le sont, ils peuvent ne pas l'être dans le respect de l'objectif qui les sous-tend.

La multiplicité et la complexité des besoins des prisonniers, notamment sur les plans juridique, social et psychologique, influe sur le fonctionnement des prisons. Le personnel et les systèmes carcéraux sont en mesure de répondre à bon nombre des besoins des prisonniers, mais ils ne peuvent pas nécessairement les satisfaire tous, situation qui risque de donner lieu à des conflits. À titre d'exemple, même les prisonniers les moins vulnérables parviennent difficilement à s'y retrouver dans les procédures et pratiques carcérales, y compris les audiences disciplinaires, les systèmes de classement, les transfèrements imposés, l'isolement préventif et d'autres types d'isolement et l'accès aux services et aux programmes de santé. Les prisonniers les plus vulnérables, à savoir ceux qui éprouvent des besoins spéciaux, auront encore plus de mal à comprendre le système carcéral et à composer avec les problèmes sociaux, psychologiques et juridiques auxquels ils sont susceptibles de faire face.

Le public prend, à l'occasion, conscience du climat qui règne dans les prisons ainsi que du sort réservé aux prisonniers. S'il ne fait aucun doute que de nombreux employés du système correctionnel savent comment intervenir auprès des prisonniers, il arrive que, dans certaines situations, cela ne soit pas le cas. Le fonctionnement du système correctionnel a donné lieu à de nombreuses enquêtes qui, de façon générale, ont toutes abouti aux mêmes conclusions : les prisonniers sont traités de façon inhumaine; le personnel correctionnel traite les prisonniers sans grand égard pour la primauté du droit; les besoins et les droits juridiques des prisonniers sont très peu pris en compte; les besoins des prisonniers ne sont pas satisfaits de façon adéquate; l'attitude générale envers les prisonniers est qu'il faut les châtier; les prisonniers ayant des besoins spéciaux ont plus de mal à s'adapter à la vie en prison et à obtenir que leurs besoins soient satisfaits [9].

La plus récente commission d'enquête dans les prisons, la Commission d'enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston, a terminé ses travaux en 1996. La Commission, dirigée par madame la juge Louise Arbour, est parvenue à des conclusions semblables à celles dont nous venons de faire état. La Commission a été constituée pour examiner les événements ayant donné lieu à la fouille à nu de six détenues de la Prison des femmes de Kingston, en Ontario, par des gardes de prison de sexe masculin appartenant à l'équipe pénitentiaire d'intervention en cas d'urgence, ainsi qu'à des fouilles subséquentes des cavités corporelles de ces détenues et à leur isolement à long terme du 22 avril 1994 au 19 janvier 1995. De l'avis de la commissaire, la situation constatée à la prison de Kingston était courante dans le système correctionnel. La Commission a notamment conclu que la primauté du droit n'est pas respectée dans les prisons et que rien ne permettait de croire que le SCC était disposé ou apte à adopter des réformes sans que les tribunaux lui conseillent de le faire ou l'y obligent. Comme le constatait un sous-comité parlementaire dans les années 1970, [traduction libre] " la primauté du droit doit être respectée dans les pénitenciers canadiens et la justice pour les détenus constitue un droit de la personne et aussi une condition essentielle à leur socialisation et à leur amendement "[10]. Madame la juge Arbour a constaté, pour sa part, que les conditions de l'isolement causaient aux détenues un tort émotif et psychologique et étaient contraires à la loi, y compris au droit correctionnel[11].

Si la mise en œuvre des recommandations de la Commission Arbour s'est traduite par certains changements dans les pénitenciers, un examen des rapports annuels de l'enquêteur correctionnel révèle que de nombreux problèmes systémiques mentionnés dans le rapport Arbour continuent d'exister. Parmi les problèmes systémiques dont font état les rapports de l'enquêteur correctionnel, mentionnons ceux-ci : le retard excessif mis à répondre aux griefs; l'impossibilité pour tous les prisonniers, mais en particulier pour les prisonniers autochtones, d'avoir accès aux programmes et de jouir d'une mise en liberté sous condition en temps opportun; le temps démesuré passé en isolement avant un transfèrement; l'utilisation d'une force excessive en violation de la loi [12]; le recours à la force lors d'interventions pour raison de santé mentale; l'utilisation de dispositifs de contrainte; la réalisation d'enquêtes insuffisantes pour établir les causes des blessures des détenus; l'incapacité, pour les détenus risquant de se mutiler ou de se suicider, d'avoir accès aux services de psychologues compétents; le non-respect des politiques régissant l'examen rapide et équitable des plaintes des prisonniers portant sur la conduite du personnel; le transfèrement imposé de détenus vers les établissements de santé mentale sous prétexte d'évaluer les risques qu'ils posent pour la sécurité du public et l'assujettissement des prisonniers à un traitement psychiatrique sans leur consentement; l'absence de services d'intervention pour soulager le stress des détenus lors d'incidents critiques; le harcèlement sexuel des détenues par le personnel de sexe masculin; le placement, pendant des périodes excessives, de détenues dans des unités d'isolement situées dans des pénitenciers pour hommes; la politique qui consiste à placer dans des établissements à sécurité maximale les condamnés à perpétuité pendant les deux premières années de leur incarcération[13]; la discrimination exercée à l'endroit des délinquants autochtones en ce qui touche l'isolement, les transfèrements, les sanctions disciplinaires, les libérations provisoires, les placements à l'extérieur, les ajournements et les reports des audiences d'examen de l'admissibilité à la libération conditionnelle, les renvois en vue d'un examen de maintien en incarcération, la suspension et la révocation de la libération conditionnelle[14].

Dans le rapport qu'elle a soumis au MJC, Lisa Addario relève le fait que les outils d'évaluation du risque de sécurité que posent les détenus engendrent des problèmes pour les femmes, car ils ont été conçus pour les hommes et aboutissent souvent à l'attribution aux femmes d'une cote supérieure à la réalité. En outre, Mme Addario constate que les personnes atteintes de problèmes de santé mentale sont souvent transférées vers des établissements à sécurité de plus en plus élevée et sont traitées plus durement parce qu'on cherche ainsi à contrôler leur comportement. Entre-temps, cependant, on ne s'occupe pas de leur santé mentale. Compte tenu de leurs antécédents et de leurs besoins culturels uniques, les détenues autochtones sont souvent confrontées à des difficultés encore plus grandes que les autres détenues [15].

Il ressort des observations ci-dessus que les besoins en services juridiques qu'éprouvent les détenus à la suite de leur incarcération s'expriment dans de nombreux domaines. En outre, il est évident que les détenus ayant des besoins spéciaux ressentent encore plus que les autres l'incapacité du système carcéral à comprendre leurs besoins et à y répondre ainsi qu'à régler les problèmes que peut entraïner une interaction entre le système carcéral et d'autres systèmes. Les pratiques carcérales sont également susceptibles d'avoir une incidence encore plus grande sur eux que sur les autres détenus.

2.1.2 L'aide juridique au Canada

Le système d'aide juridique au Canada vise à permettre aux personnes à faible revenu admissibles à retenir les services d'un avocat lorsqu'elles ont besoin de ces services. Chaque province et chaque territoire possède son propre régime d'aide juridique. Le financement de ces régimes est assuré par les provinces et le fédéral. Une description détaillée des services offerts dans le cadre de ces régimes dans huit provinces figure à l'annexe C.

Pour être admissibles à des services d'aide juridique, les demandeurs doivent répondre à certains critères financiers. Bien que la définition de " faible revenu " varie d'une province ou d'un territoire à l'autre compte tenu des différences au chapitre du coût de la vie, un niveau minimal est fixé dans chaque province et territoire. Selon leur niveau de revenu, les demandeurs peuvent être admissibles à l'aide juridique sans avoir à apporter de contribution financière ou peuvent l'être seulement s'ils versent un certain montant. Lorsque leur revenu est trop élevé pour que leurs frais d'aide juridique soient pris complètement en charge par l'État, les demandeurs peuvent s'engager à repayer ceux ci en entier ou en partie. Un demandeur peut conclure ce genre d'entente dans chaque province et chaque territoire.

Outre qu'il doit répondre à certains critères financiers, le demandeur doit aussi satisfaire à des critères relatifs au type de services juridiques demandés. Bien que tous les régimes d'aide juridique couvrent certains services de base dans le domaine du droit criminel et du droit de la famille, les services juridiques offerts varient beaucoup selon la province ou le territoire visé[16]. Certains domaines clés du droit criminel et du droit de la famille sont couverts dans toutes les provinces et tous les territoires. Ainsi, tous les régimes offrent des services juridiques pour les affaires criminelles lorsque l'accusé est susceptible d'encourir une peine d'emprisonnement minimale (p. ex., accusation de meurtre). En outre, tous les régimes assument le coût des services d'aide juridique lorsque le demandeur est susceptible d'être condamné à l'incarcération s'il est reconnu coupable de l'infraction dont il est accusé. L'évaluation de cette possibilité est cependant laissée à la discrétion de chacun. Si les services assurés par les régimes peuvent être les mêmes en théorie, ils peuvent donc varier en pratique. Dans le domaine du droit de la famille, les services liés aux questions de protection de l'enfance sont normalement couverts si les parents jugés admissibles aux services se sont vus enlever la garde de leur enfant par les services d'aide à l'enfance ou s'ils risquent de perdre la garde de leur enfant. Les instances de divorce et de garde d'enfants sont normalement également incluses dans chaque province et territoire. Dans d'autres domaines du droit de la famille, les services couverts diffèrent entre les provinces et les territoires.

Au cours des années 1990, de nombreux enjeux ont été débattus relativement au système d'aide juridique au Canada. De nombreux régimes d'aide juridique ont dû plafonner le niveau des services offerts en réponse à une demande accrue. D'autres modifications à la couverture des services ont également dû être apportées. À titre d'exemple, les provinces et les territoires ayant adopté le modèle de prestation de services par mandats d'aide juridique (le système judicare) ont réduit les honoraires versés aux avocats acceptant ces mandats. Les changements apportés au champ d'application des régimes ont donc entraïné une réduction du niveau de couverture disponible à la population dans chaque domaine du droit.

En raison des modifications aux régimes d'aide juridique, l'accès à la justice a été réduit et il l'a été d'autant plus que, réagissant aux modifications touchant le type, le niveau et le paiement des services couverts, de nombreux avocats ont décidé de ne plus accepter de mandats dans les provinces et les territoires qui recourent à ce mode de prestation de l'aide juridique. Lorsque des clients parvenaient à obtenir un mandat d'aide juridique, il leur était souvent impossible de trouver un avocat prêt à accepter de les représenter. Les avocats qui ont continué d'accepter de tels mandats ont été surchargés et ont, en conséquence, souvent dû se déclarer non disponibles. Ces dernières années, les avocats ont manifesté publiquement contre l'absence de couverture par les régimes d'aide juridique[17].

En réponse à cette crise dans le domaine de l'aide juridique, bon nombre de provinces et de territoires ont entrepris un examen approfondi de tout leur régime d'aide juridique. Cet examen a abouti à la mise en œuvre de nouvelles approches en matière de gestion des régimes [18] ainsi qu'à une plus grande expérimentation d'approches innovatrices de la prestation des services d'aide juridique.

Le MJC, en collaboration avec les régimes d'aide juridique des provinces et des territoires, entreprend actuellement des recherches approfondies dans ce domaine. Ces recherches aideront à l'élaboration d'une nouvelle politique cadre sur l'accès à la justice qui cherche à résoudre certains des problèmes qui se posent depuis le début des années 1990 en ce qui touche la prestation de services d'aide juridique au Canada.

2.2 Besoins juridiques des détenus fédéraux

L'examen des sources documentaires a fait ressortir la multitude de besoins complexes qu'éprouvent les prisonniers, y compris sur les plans juridique, sociaul et psychologique. Le personnel et les systèmes carcéraux sont en mesure de répondre à bon nombre des besoins des prisonniers, mais ils ne peuvent pas nécessairement les satisfaire tous, situation qui peut donner lieu à des conflits. À titre d'exemple, même les prisonniers les moins vulnérables parviennent difficilement à s'y retrouver dans les procédures et pratiques carcérales, y compris les audiences disciplinaires, les systèmes de classement, les transfèrements imposés, l'isolement préventif et autres types d'isolement et l'accès aux services et aux programmes de santé. Les prisonniers les plus vulnérables, par exemple ceux qui éprouvent des besoins spéciaux, auront encore plus de mal à comprendre le système carcéral et à composer avec les divers problèmes sociaux, psychologiques et juridiques auxquels ils sont susceptibles de faire face.

Les besoins juridiques des détenus des prisons fédérales se constatent dans une vaste gamme de domaines qu'on peut cependant répartir en deux principales catégories. La première comprend les besoins juridiques " généraux ", lesquels sont les mêmes que pour l'ensemble de la population canadienne dans des domaines comme le droit criminel, le droit civil et le droit de la famille. La seconde comprend les besoins juridiques précis qui découlent directement de l'incarcération, lesquels se rapportent à la branche du droit qu'on appelle souvent le " droit pénitentiaire ".

2.2.1 Besoins juridiques généraux

Les besoins des détenus des prisons fédérales en matière de services juridiques et d'aide juridique sont très variés et se manifestent dans les mêmes domaines du droit que pour l'ensemble de la population, à savoir : droit criminel, droit de la famille, aide à l'enfance, testaments et successions, droit civil, petites créances, santé mentale, droits de la personne et immigration. Les personnes-ressources que nous avons interviewées ont fait remarquer que les besoins généraux des prisonniers ne diffèrent pas de ceux de l'ensemble de la population et c'est ce qui explique que nous ne fassions qu'effleurer ces besoins juridiques dans la présente étude. Il importe cependant de noter qu'un détenu risque quand même d'avoir plus de mal qu'une personne en liberté à obtenir des services auxquels il a droit en théorie.

2.2.2 Besoins dans le domaine du droit pénitentiaire

Aux besoins en services juridiques et en aide juridique que les détenus partagent avec l'ensemble de la population s'ajoutent des besoins particuliers qui découlent directement de leur incarcération. L'examen des sources documentaires a révélé que les prisonniers ont besoin d'une représentation juridique dans des domaines qui ont été signalés dans le cadre d'examens du système correctionnel, et notamment dans le rapport de la Commission Arbour et les rapports de l'enquêteur correctionnel du Canada. Les besoins en matière de représentation, de conseils juridiques et/ou d'information juridique sont le plus souvent liés aux questions suivantes :

Les données recueillies auprès des personnes-ressources que nous avons interviewées confirment les renseignements tirés des sources documentaires. Bien que les avocats aient dit offrir un vaste éventail de services juridiques aux détenus fédéraux et aux libérés conditionnels, les services les plus fréquemment mentionnés avaient trait au droit pénitentiaire, à savoir :

Outre ces besoins juridiques liés au droit pénitentiaire et découlant de l'incarcération des détenus, les personnes-ressources auxquelles nous nous sommes adressés ont aussi souligné les problèmes et les besoins particuliers de certains sous-groupes de détenus. Ainsi, les détenus autochtones des prisons fédérales ont des besoins liés à des questions linguistiques et culturelles, des besoins qui découlent du fait d'avoir été placés dans des pensionnats ainsi que des besoins en matière de programmes spéciaux. Les personnes-ressources ont également fait valoir que les détenues des prisons fédérales éprouvent des besoins particuliers, y compris l'accès à des programmes correspondant à ceux qui sont offerts aux détenus et des besoins liés aux soins et/ou à la garde de leurs enfants durant leur incarcération.