L'HARMONISATION DES LOIS FISCALES - La dissociation : un mécanisme d'exception Partie III

Martin Lamoureux,
Avocat, M. Fisc., M.B.A.
Ministère de la Justice du Canada

INTRODUCTION[1]

Cette chronique porte sur le concept de la dissociation et vise à bien cerner la démarche intellectuelle qui soustend l'utilisation de ce concept dans un contexte de droit fiscal. Nous allons, pour ce faire, définir la dissociation, expliquer en quoi elle consiste et démontrer son utilité aux fins de déterminer si un concept de droit privé utilisé dans une loi ou un règlement fédéral est dissocié du droit provincial. De plus, nous discuterons des effets de l'adoption de l'article 8.1 de la Loi d'interprétation[2] en ce qui a trait au raisonnement juridique à suivre pour vérifier si un concept de droit privé utilisé dans la Loi de l'impôt sur le revenu[3] s'avère dissocié du droit privé des provinces. Enfin, à titre d'illustration, nous présenterons certaines décisions dans lesquelles il fut décidé que le droit fédéral était dissocié du droit privé des provinces.

I. LA DISSOCIATION : UNE DÉFINITION

Bien qu'il soit clairement établi au paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867[4] que les provinces ont une compétence exclusive en matière de propriété et de droits civils, il a été maintes fois reconnues que le législateur fédéral possède aussi le droit d'«édicter des règles de droit privé dans la poursuite des fins qui lui sont propres lorsqu'il légifère sur des matières de sa compétence»[5]. Il y a donc un rapport juridique à analyser entre la législation fédérale et le droit privé des provinces dès qu'il y a un point de contact avec le droit privé des provinces dans une loi fédérale et le droit privé des provinces. Quand ce droit privé des provinces est applicable aux fins de l'application de la législation fédérale, «...[i]l y a alors, entre les deux, un rapport de complémentarité; la loi fédérale peut, au contraire, y déroger il y a alors, entre les deux, dissociation»[6].

L'article 8.1 de la Loi d'interprétation codifie le principe de la complémentarité mais n'écarte pas pour autant tout rapport de dissociation :

Le droit civil et la common law font pareillement autorité et sont tous deux sources de droit en matière de propriété et de droits civils au Canada et, s'il est nécessaire de recourir à des règles, principes ou notions appartenant au domaine de la propriété et des droits civils en vue d'assurer l'application d'un texte dans une province, il faut, sauf règle de droit s'y opposant, avoir recours aux règles, principes et notions en vigueur dans cette province au moment de l'application du texte. (notre gras)

Bien que la complémentarité soit la règle générale, le législateur fédéral a le pouvoir de se dissocier du droit privé des provinces. D'ailleurs, ce principe ressort explicitement du jugement de la plume de l'honorable juge Décary dans l'affaire St-Hilaire c. Canada[7], un jugement précurseur à la venue de l'article 8.1 de la Loi d'interprétation :

Le droit privé fédéral, au Québec, se compose du droit privé défini dans une loi du Parlement du Canada et du droit civil s'il est nécessaire de recourir à une source externe pour appliquer une loi fédérale. Le Parlement du Canada peut adopter des lois de droit privé qui formeront un code complet auquel cas pointn'est besoin de recourir à la source externe, qui est le droit civil, ou il peut adopter des lois de droit privé qui, parce qu'incomplètes, feront appel, de manière expresse ou implicite, au droit civil pour leur application[8]. (notre gras)

Cette citation nous amène ainsi à définir le concept de dissociation comme étant une dérogation au droit privé des provinces par le Parlement du Canada lorsqu'il légifère sur un sujet de droit qui relève de sa compétence[9].

II. LES OBJECTIFS DE LA DISSOCIATION

Dans un premier temps, le législateur fédéral privilégiera la dissociation dans le but d'uniformiser l'application des lois fiscales. Rappelons ici que le principe d'équité horizontale en matière de fiscalité s'avère important au Canada[10]. La dissociationdevrait être favorisée principalement lorsque l'application de la règle générale de complémentarité entraîne des différences inacceptables, du point de vue de la politique fiscale, entre les conséquences fiscales d'une province à l'autre[11]. Citons à cet égard le passage suivant de la décision de la Cour fédérale dans Marcoux c. Canada[12] :

Au nom de l'uniformité d'application de cette loi fédérale et de l'égalité des contribuables devant le fisc, j'estime que par les termes du paragraphe 224(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, le législateur fédéral a créé un mécanisme unique qui confère à sa disposition une autonomie véritable par rapport au droit privé.[13]

Dans un deuxième temps, le législateur fédéral utilisera cette méthode pour rendre l'état du droit plus certain; des objectifs qui, il va s'en dire, s'avèrent pour le moins essentiels dans un domaine comme la fiscalité où le contribuable vise généralement à minimiser l'impôt à payer et qu'il utilise, à cette fin, les lois fiscales. Un bon exemple de dissociation rendant le droit plus intelligible est la définition que le législateur fédéral a attribuée à l'expression «conjoint de fait»[14]. Dans cette perspective, et dans un contexte d'harmonisation, le concept de dissociation pourrait ainsi être perçu comme un instrument d'exception alors que, la complémentarité constituerait la règle générale.

III. LA DISSOCIATION : UNE DÉMARCHE À FAIRE

À défaut de règles particulières qui écartent le droit privé des provinces pour créer un droit fédéral uniforme, le droit provincial va s'appliquer de façon complémentaire au droit fédéral[15]. En effet, l'article 8.1 de la Loi d'interprétation est venu codifier une règle suivie depuis longtemps par les tribunaux fiscaux.[16] Voyons maintenant le raisonnement à suivre pour déterminer si un concept est dissocié du droit privé provincial ou si son application juridique se veut plutôt tributaire de la règle générale de la complémentarité...

3.1 Un champ de droit autonome du droit privé des provinces

La première étape à franchir consiste à vérifier si la loi en question fait appel au droit privé des provinces. Il existe, de fait, certains domaines qui sont uniquement constitués de droit public autonome du droit privé des provinces tel que le droit maritime. En effet, l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale[17]fait référence au «droit maritime canadien», un champ de droit qui, de par sa nature, est dissocié du droit privé des provinces.[18] La Cour suprême du Canada, en effet, a interprété l'article 2 de la Loi sur la Cour fédérale dans l'affaire ITO-International Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics inc.[19]et a statué que le droit maritime au Canada était uniquement de droit fédéral et excluait l'application du droit provincial à titre supplétif[20]. En raison de l'origine des règles et de l'interprétation qui en a été faite par les tribunaux, le droit maritime est autonome du droit privé des provinces quant à sa mise en application et à son interprétation. En d'autres mots, «le droit maritime ayant été défini par la Cour suprême en tant que droit autonome, le concept de dissociation y serait donc actualisé en ceci que l'application de cette disposition fait obstacle à l'application, à titre complémentaire, du droit des provinces»[21].

Toutefois, le droit fiscal n'est pas un droit autonome du droit privé des provinces :

Le droit fiscal, à mon avis, est un droit accessoire qui n'existe qu'au niveau des effets découlant des contrats.  Une fois la nature des contrats déterminée par le droit civil, la Loi de l'Impôt intervient, mais seulement alors, pour imposer des conséquences fiscales à ces contrats. Sans contrat, sans droit et sans obligation il ne peut y avoir d'incidence fiscale.  L'application de la Loi de l'Impôt est soumise à un diagnostic civil que ce diagnostic soit de droit civil ou de droit commun[22].

3.2 Les exceptions à la règle de la complémentarité

Comme nous venons de le voir, il faut d'abord s'assurer que le législateur fédéral n'a pas créé un champ de droit autonome avant d'appliquer la règle générale de la complémentarité à l'égard d'une loi particulière. Par la suite, dans la mesure où ce n'est pas le cas, on doit poursuivre l'analyse afin de déterminer si la notion en cause est une notion de droit public (par opposition à une notion de droit privé) ou afin de déterminer si la règle, le principe ou la notion en cause ne relève pas du domaine de la propriété et des droits civils (le sens courant ou usuel de la notion). Finalement, on doit déterminer si une règle de droit particulière ne s'oppose pas, en l'espèce à l'application du droit privé provincial (dissociation expresse ou implicite de la part du législateur).

3.2.1 Concept de droit public par opposition à un concept de droit privé

À partir du moment où une loi emploie un concept qui relève du droit public, alors les règles de droit public, qui tirent leur origine généralement de la common law, vont s'appliquer dans toutes les provinces, y compris dans la province de Québec[23].

Le fait, ici, qu'un concept soit de droit public ne constitue pas de la «dissociation» à strictement parler; il faut plutôt percevoir un tel concept comme étant une exception au principe de complémentarité puisque, intrinsèquement, un concept de droit public n'a pas pour objet de réglementer l'exercice des droits civils mais plutôt de régir les rapports entre l'État et ses citoyens. À cet égard, nous pouvons penser au concept d'organisme de bienfaisance qui n'est pas défini dans la L.I.R. mais qui pourrait vraisemblablement être considéré comme un concept de droit public[24].

3.2.2 La règle, le principe ou la notion ne relève pas du domaine de la propriété et des droits civils

Le critère de «résidence» semble constituer un exemple probant de concept qui peut avoir une connotation juridique mais qui a été interprété comme ayant un sens usuel. Ce concept se veut fondamental en fiscalité puisqu'il détermine l'assujettissement d'une personne à l'impôt canadien sur son revenu mondial. Or, la «résidence» n'est pas définie comme telle dans la L.I.R.[25] En effet, c'est plutôt les tribunaux qui sont venus fixer les paramètres d'application de ce concept par le biais, inter alia, de l'affaire Thomson c. M.R.N.[26] Ce qui s'avère pertinent de retenir de cette dernière cause pour les fins de la présente chronique, est le que la majorité des cinq juges a rendu sa décision en donnant aux termes «résident» et «résident habituel» le sens que leur confère normalement l'usage courant plutôt qu'en les interprétant en fonction d'un sens technique précis émanant d'un système juridique.

L'article 8.1 de la Loi d'interprétation dit expressément : «s'il est nécessaire de recourir à des règles, principes ou notions appartenant au domaine de la propriété et des droits civils en vue d'assurer l'application d'un texte dans une province ». Depuis l'ajout de l'article 8.1 de la Loi d'interprétation, le cheminement juridique approprié consiste à appliquer soit la common law ou le droit civil, selon la province d'application, à moins de conclure que le législateur fédéral a jugé opportun de se dissocier du droit privé provincial. Le juge ou le praticien devra donc s'interroger quant à savoir si le concept est dissocié, par le contexte dans lequel il est utilisé, des deux systèmes juridiques, notamment, lorsque ce contexte requiert une interprétation de sens commun. Or, à ce sujet, le professeur David Duff s'est récemment exprimé sur le concept de résidence :

...[l]es interprétations particulières des termes résidence et résidence habituelle de l'arrêt Thomson revêtent [..]. Contrairement aux notions d'organisme de bienfaisance, de don et d'emploi que les tribunaux canadiens ont adoptées, ces interprétations des termes résidence et résidence habituelle proviennent non pas des notions ou des principes de common law, comme ceux qui régissent le domicile d'un particulier, mais de lasignification habituelle des termes trouvée dans les définitions des dictionnaires et le «langage ordinaire»[27]. (notre gras)

Il est intéressant de noter que la Loi sur les impôts[28] québécoise prévoit quant à elle, pour le concept de «résident», une dérogation expresse au Code civil du Québec[29]. Soulignons en outre que le professeur David Duff[30] et Me François Auger expriment l'opinion que, pour plus de certitude[31], «une des interventions possibles du législateur serait l'adoption d'une clause dérogatoire explicite dans la L.I.R. à l'image de l'article 7.14 de la L.I., excluant l'application de l'article 77 C.c.Q.».[32] Cette solution, toutefois, ne fait qu'écarter le droit civil applicable; or, estce que la common law serait applicable, afin de déterminer la résidence d'un individu dans un contexte d'application de l'article 8.1 de la Loi d'interprétation? En réponse à cette question, si une telle solution était adoptée, nous croyons qu'il serait également nécessaire d'écarter le droit privé de toutes les provinces.

3.2.3. La dissociation expresse de la part du législateur

Afin de se dissocier de façon expresse, le Parlement peut choisir, entre autres, d'insérer dans le texte de loi une définition faisant en sorte que le concept employé par le législateur ait une signification propre qui crée un «code complet» n'obligeant pas le lecteur à se référer à aucun des deux systèmes juridiques du Canada ou encore, d'utiliser un terme neutre qui n'évoque aucun concept juridique utilisé en droit civil ou en common law[33]. Le dénominateur commun à ces deux techniques consiste évidemment à développer une norme juridique neutre qui établisse un droit privé propre à la législation fédérale (applicable uniformément sur l'ensemble du territoire canadien) et qui utilise une terminologie ne portant à confusion ni dans la common law ni dans le droit civil. Le législateur pourra, pour arriver à ces fins, écarter de façon expresse l'application du droit privé des provinces, et ce afin de favoriser une méthode d'interprétation fondée sur une contextualisation des termes utilisés qui permette alors d'y appliquer leur sens donné ou habituel.

Le paragraphe 227(4.1) L.I.R. offre un exemple patent où le législateur écarte le droit privé des provinces par l'entremise d'une « règle de droit s'y opposant» :

Malgré les autres dispositions de la présente loi, la Loi sur la faillite et l'insolvabilité [sauf les articles 81.1 et 81.2 de cette loi], tout autre texte législatif fédéral ou provincial ou toute règle de droit, [...], les biens de la personne [...] sont réputés :

a) être détenus en fiducie pour Sa Majesté, à compter du moment où le montant est déduit ou retenu, séparés des propres biens de la personne, qu'ils soient ou non assujettis à une telle garantie

b) ne pas faire partie du patrimoine ou des biens de la personne à compter du moment où le montant est déduit ou retenu, que ces biens aient été ou non tenus séparés de ses propres biens ou de son patrimoine et qu'ils soient ou non assujettis à une telle garantie. (notre gras)

À cet égard, la Cour suprême du Canada dans l'affaire First Vancouver Finance c. Canada[34] confirme expressément que la fiducie réputée s'avère dissociée, sur certains aspects, du droit privé des provinces :

Qui plus est, la fiducie réputée étant établie par la loi, elle n'est pas assujettie aux exigences de la common law et, à cet égard, l'acquisition continue de biens détenus en fiducie ne pose pas de difficulté conceptuelle. J'insiste sur le fait que le législateur peut qualifier la fiducie comme il l'entend; il n'est pas lié par les contraintes découlant des principes habituels du droit des fiducies[35]. (Notre gras)

Cette décision confirme donc une dissociation, à tout le moins partielle, du concept de la fiducie réputée. En effet, l'honorable juge Iacobucci a insisté, dans cette dernière décision, sur le fait que le législateur avait bel et bien dissocié cette fiducie présumée de certaines des caractéristiques d'une fiducie (trust) de la common law, soit les règles relatives au droit de suite (tracing).

Nous constatons que quatre jugements[36] récents de la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada, sous la plume de l'honorable juge Luc Martineau, ont appliqué le droit civil au droit de bénéficiaire prévu dans le mécanisme de la fiducie réputée. En d'autres mots, selon ces jugements, lorsqu'un contribuable québécois fait face à une fiducie réputée, il doit se référer à sa conception civiliste du droit de bénéficiaire de Sa Majesté. D'ailleurs, il est mentionné expressément dans les quatre jugements :

Considérant que si Sa Majesté décide de ne pas entreprendre elle même une action personnelle contre le débiteur fiscal ou de ne pas exercer les recours que lui confère la LIR pour réaliser sa créance prioritaire, elle ne peut faire valoir son droit de bénéficiaire qu'en se conformant ellemême aux dispositions provinciales applicables en l'espèce[37].

De plus, les quatre jugements ont appliqué les règles de droit civil relatives au rang des créances garanties afin de compléter la règle prévue à l'article 227(4.1) L.I.R. Ces décisions ont été portées en appel et il sera intéressant de voir si la Cour d'appel considèrera si le language utilisé au paragraphe 227(4.1) L.I.R. a pour conséquence de créer un rapport de complémentarité ou de dissociation entre le droit fédéral et le droit civil.

3.2.4 La dissociation implicite de la part du législateur

Il est assurément plus difficile de reconnaître une dissociation implicite du législateur qu'une dissociation expresse. En effet, il faut interpréter le texte législatif en fonction non seulement de son économie mais aussi du contexte fiscal et des politiques fiscales sousjacentes à la loi dans son ensemble. Par exemple, la cause Markevich c. Canada[38] souleva la question à savoir si la L.I.R. se révélait être un code complet en ce qui concerne le délai de prescription en matière de dettes fiscales. La décision de la Cour fédérale du Canada[39], Section de première instance, alla en ce sens : elle rejeta la demande en révision judiciaire d'un contribuable au motif que la L.I.R. se suffisait à ellemême quant à la prescription et que, malgré le silence du législateur à cet effet, il n'était pas nécessaire que celuici s'exprime sur le délai de prescription. La Cour reconnût donc qu'il y avait eu dissociation implicite de la part du législateur fédéral.

En revanche, la Cour d'appel fédérale renversa la décision de première instance en constatant, dans un premier temps, que «les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu relatives au recouvrement n'excluent pas expressément les délais de prescription»[40]. Dans un deuxième temps, contrairement au juge de première instance, elle ne put conclure par inférence à l'existence d'un code complet dans la L.I.R. en matière de prescription. Par conséquent, elle statua que le concept de la prescription, qui relève du droit privé, devait être interprété en fonction de la règle générale de complémentarité puisque le législateur fédéral ne s'est pas prononcé sur cette question.

Il est intéressant de noter que la Cour suprême du Canada a entendu cette cause le 4 décembre 2002 et qu'elle rendra sous peu sa décision afin de trancher cette question et, espéronsle, fixer les balises de la méthode d'interprétation qu'il faudra suivre en matière de méthode d'interprétation législative quant à la dissociation implicite le cas échéant.

CONCLUSION

Une loi fédérale peut être totalement dissociée du droit privé des provinces lorsque le Parlement canadien crée un champ de droit autonome du droit privé des provinces. Dans tous les cas où le droit n'est pas autonome, l'introduction de l'article 8.1 de la Loi d'interprétation a pour conséquence de créer une présomption à l'effet que lorsqu'un concept de droit privé est utilisé dans la législation fédérale, il faut recourir au droit privé des provinces pour la compléter.

Un concept particulier peut cependant être dissocié du droit privé des provinces lorsqu'il est un concept de droit public, lorsque son application ne relève pas du domaine de la propriété et des droits civils (e.g., utilisation selon son sens courant) ou encore lorsque le législateur a, expressément ou implicitement, écarté l'application du droit privé des provinces à son égard.

Dans ce dernier cas, il est préférable pour le législateur, lorsqu'il a l'intention de se dissocier du droit privé des provinces applicable, qu'il le fasse de manière expresse. En autant que faire se peut, il doit rédiger clairement cette dissociation de manière à rendre la tâche des justiciables et des tribunaux plus aisée. À cet égard, soulignons que l'affaire Markevich c. Canada[41] constitue une excellente illustration de la nécessité, pour le législateur fédéral, de s'exprimer sans ambiguïté quand il désire se distancier des lois provinciales afin de rendre le droit plus évident de manière à éviter des litiges et de faciliter la tâche aux justiciables et aux tribunaux.

Notes de bas de page