LA LOI ANTITERRORISTE ET SES EFFETS : POINT DE VUE D'UNIVERSITAIRES CANADIENS

4. Robert Martyn, Département d'histoire, Université Queen's

4.1 Quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada?

Si le Canada a changé radicalement après le 11 septembre, cette situation est due largement à nos propres actions. À l'intérieur du pays, les Canadiens ne font face à aucune augmentation perceptible du risque réel. Le changement principal s'est opéré au niveau de la prise de conscience de l'existence du terrorisme. En dehors du cercle des fonctionnaires oeuvrant dans le domaine de la sécurité et des universitaires qui s'intéressent au phénomène, les Canadiens n'ont fait preuve que de peu d'intérêt à l'égard du terrorisme. Les détournements d'avions ou attentats à la bombe qui ont été rapportés périodiquement par les médias ont attiré notre attention sur ce problème, qui continue toutefois d'être considéré comme n'étant pas « le nôtre ».

Fondamentalement, le terrorisme est une question de perceptions, ce à quoi je m'attarderai plus loin. Pour l'instant, il suffit de dire que les Canadiens ont développé une perception schizophrénique du terrorisme. Le fait que la population du Canada soit établie près de la frontière américaine rend l'influence des médias américains presque inévitable. La place importante que les Américains accordent à la menace terroriste, que ce soit pour justifier la guerre en Irak ou aux fins de la prochaine élection présidentielle, nourrit un sentiment de profonde anxiété qu'il est difficile de taire. Étant donné qu'il faut beaucoup d'efforts pour changer une opinion déjà arrêtée, cette perception d'un avenir qui s'annonce sombre s'oppose à la croyance rassurante des Canadiens, à savoir que nous vivons dans une « maison à l'épreuve du feu, loin des matières inflammables ». Nous sommes des gardiens de la paix; nous sommes aimés du monde entier.

Par conséquent, les Canadiens acceptent l'idée que quelque chose doit être fait, mais c'est surtout dans l'optique de rassurer les Américains et non parce que nous faisons face à une menace importante. Comme le fait remarquer Allan Gotlieb, ancien ambassadeur du Canada aux États-Unis, ce que nous accomplirons en matière de sécurité « nous ouvrira plus de portes que n'importe quelle clé ». L'une des mesures servant à démontrer que nous sommes résolus à lutter contre la menace est la Loi antiterroriste.

Si le but premier poursuivi par la Loi antiterroriste est de montrer aux Américains que les Canadiens « font leur part », cette loi s'est alors probablement avérée efficace. Toutefois, pour ce qui est de procurer davantage de sécurité aux Canadiens, elle donne l'impression, à tous égards, d'avoir failli à la tâche, et ce, pour un certain nombre de raisons. Pour qu'une loi dans ce domaine s'avère efficace, elle doit être intégrée à une politique globale et coordonnée sur la sécurité nationale, ce dont le Canada est présentement dépourvu, même si le gouvernement nous assure que la mise en place d'une telle politique est imminente.

En ce qui a trait à l'efficacité de la Loi en elle-même, les réactions semblent mitigées. Cette loi a incité le Canada à ratifier deux conventions importantes des Nations Unies sur le terrorisme (Conventions pour la répression du financement du terrorisme et pour la répression des attentats terroristes à l'explosif), en plus de la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé. Ces gestes représentent des étapes importantes au plan de l'appui qu'ils apportent aux Nations Unies puisqu'ils signalent le début d'un lent processus -- et même, d'un processus expérimental -- d'acceptation du fait que les États membres ont la responsabilité de réagir vigoureusement et de manière préventive à l'endroit des menaces posées par le terrorisme. La collaboration internationale est l'une des clés de la lutte au terrorisme. En dépit de la réputation douteuse des Nations Unies pour ce qui est de sa capacité à résoudre des crises d'envergure, l'organisation demeure un forum viable pour échanger des opinions et informer la communauté internationale.

Au plan interne, la Loi met à la disposition de l'État des outils potentiellement plus avantageux pour enquêter sur des actes liés au terrorisme et poursuivre leurs auteurs. Bien que le personnel responsable de la sécurité au niveau national ait fait la louange de ces mesures, des comptes rendus publiés récemment indiquent qu'aucun procès n'a eu lieu et qu'aucun acte terroriste n'a été empêché, jusqu'à maintenant, grâce à cette loi. C'est donc l'un des aspects de la réponse du Canada qui ne pourra être évalué avant l'écoulement d'un certain temps.

À l'heure actuelle, deux groupes en particulier surveillent attentivement les retombées des modifications législatives : les organisations caritatives légitimes et les regroupements des droits de la personne. Plusieurs oeuvres de charité ont commencé à faire les frais des mesures d'examen détaillé des livres comptables qui accompagnent les dispositions de la Loi relatives au financement du terrorisme. Bien que la Loi force le ministère public à prouver que les levées de fonds d'une organisation caritative servent à financer le terrorisme, ces dernières s'efforcent réellement de faire preuve de diligence afin d'éviter qu'on les accuse à tort d'être associées au terrorisme; le simple fait d'être soupçonnées de telles activités pourrait amener le public à leur retirer l'appui dont elles ont besoin.

Les personnes qui s'intéressent de près aux questions de droits de la personne portent elles aussi une attention particulière à la Loi. Il existe un sentiment d'inquiétude largement répandu face aux risques d'abus par les autorités, mêlé à un certain malaise au sujet du manque de transparence des mesures de contrôle. Nous avons été témoins de nombreux exemples oà les Américains n'ont pas respecté les libertés fondamentales, sans compter les accusations de non patriotisme qu'ils ont portées à l'endroit de quiconque remettait de tels actes en question. Bien qu'on ne puisse penser à aucune raison manifeste qui pousserait les responsables canadiens de la sécurité à agir de la sorte, il existe quand même un risque que certaines de ces inquiétudes ne se retournent éventuellement contre nous.

Ainsi, il semblerait que le Canadien moyen, et même la communauté professionnelle chargée de l'application de la loi dans les petites villes, ignorent tout ce qui concerne la Loi antiterroriste ou ses ramifications. Par conséquent, les effets de la Loi ne seraient apparemment visibles qu'à l'échelle fédérale, là oà il s'avère utile de montrer aux Américains que nous faisons « notre part », et parmi les observateurs qui se préoccupent des violations potentielles des droits de la personne.

4.2 Quelles tendances sont, selon vous, à prévoir en matière de terrorisme et quel genre de menaces représentent-elles pour le Canada? Dans votre analyse de ces tendances et menaces, veuillez définir ce qui, à votre avis, constitue du terrorisme.

La question de la définition du terrorisme est l'une des plus épineuses qui continue à porter ombrage aux débats rationnels et à empêcher l'élaboration de solutions efficaces. Dans son ouvrage intitulé The Terrorist Trap (Bloomington : Indiana University Press, 1994), Jeffrey Simon, ancien analyste à la RAND, affirme qu'il existe au moins 212 définitions courantes du terrorisme. Même une organisation terroriste spécifique comme Al-Qaida, bien qu'elle se situe au centre de la « guerre au terrorisme » menée par les Américains au prix d'efforts massifs et sur tous les fronts, continue à défier toute tentative de la définir : est-ce une énorme organisation internationale ou simplement une association plus diffuse de compagnons de voyage qui sont sur la même longueur d'onde? Ceci dit, aux fins des présentes observations, il suffit d'énumérer quelques-uns des attributs sur lesquels on s'entend généralement pour comprendre les tendances que le terrorisme devrait suivre. On peut donc considérer le terrorisme comme un recours effectif à de la violence délibérée, ou la menace d'y recourir, en vue de susciter la peur et d'en tirer parti pour l'avancement d'une croyance ou d'une cause.

Indépendamment des détails propres aux définitions privilégiées par chacun, il est essentiel de se rappeler que le terrorisme représente uniquement une tactique. Bien que répéter le mantra de la « guerre au terrorisme » constitue une propagande simpliste mais efficace, sa logique est toute aussi boiteuse que si l'on affirmait que la Seconde Guerre mondiale était une «  guerre contre le blitzkrieg  », ou peut-être une « guerre contre les attentats kamikazes », car ceux-ci n'étaient que de simples tactiques, et non l'objectif suprême. Prétendre que c'est quelque chose de plus que cela risquerait de provoquer le développement de réponses inefficaces. Il s'agit uniquement d'un moyen d'action sociopolitique, peu importe la motivation de ses auteurs.

Si les détournements d'avions de 1968 ont marqué une transition pour le terrorisme, dont l'action est passée du stade national à une échelle mondiale, les attentats de 2001 au World Trade Centre et au Pentagone constituent le point de référence de deux types précis d'évolution : la motivation et les tactiques. Le déclin de la théorie marxiste en tant que solution politique viable s'est accompagné de la disparition d'organisations terroristes notoires comme l'Armée rouge japonaise. Cela ne signifie pas que le terrorisme de gauche est complètement disparu, mais plutôt qu'en raison de la diminution de sa force relative, d'autres facteurs de motivation sont devenus plus visibles. Bien que le terrorisme de gauche soit toujours présent jusqu'à un certain degré, les causes de droite, les groupes à revendications particulières comme les défenseurs des droits des animaux et le mouvement pro-vie et enfin, les factions anarchistes ou nihilistes représentent une source d'incitation au terrorisme plus facilement perceptible.

Cependant, la tendance la plus visible est la montée du fanatisme religieux. Le nombre d'attentats attribués à l'extrémisme chrétien, juif ou hindou s'est accrû. Toutefois, la menace actuellement prédominante que pose le soi-disant djihad mené contre les « infidèles du monde occidental  » par certains tenants de l'islamisme récolte, en termes d'attention, la part du lion, et ce, indépendamment des attentats terroristes perpétrés contre des cibles non occidentales ou d'autres musulmans considérés comme des croyants insuffisamment dévoués. Les États-Unis sont devenus un paratonnerre face à cette animosité grandissante en raison de son statut de puissance mondiale et de sa présence dominante au sein de la culture occidentale. En s'associant aux Américains et à leurs valeurs, telles qu'elles sont perçues, d'autres pays et leurs citoyens deviennent des cibles « légitimes » dans l'esprit des terroristes.

Une dernière tendance, attribuable à la disparition de la bipolarité politique, se doit d'être mentionnée, soit le déclin du terrorisme parrainé par l'État. La mobilité accrue des personnes et de l'argent a modifié le financement du terrorisme de telle sorte qu'il est tout aussi susceptible de provenir d'activités criminelles traditionnelles, comme le trafic de la drogue, que de fonds recueillis dans des pays par ailleurs non impliqués. Encore une fois, il ne s'agit pas d'un nouveau phénomène : Boston est depuis longtemps considérée comme la plus grande source de financement du terrorisme irlandais. Ces liens qui n'impliquent pas des États sont simplement plus visibles ou importants, selon l'organisation terroriste concernée.

L'autre aspect de la récente évolution subie par le terrorisme relève d'un changement dans les tactiques. Quoique le nombre d'attentats terroristes ait décliné, le nombre de victimes a quant à lui augmenté de façon spectaculaire. Les terroristes avaient traditionnellement l'habitude d'attaquer des « ennemis identifiables » comme des soldats et policiers en uniformes ou des sociétés nationales, mais ils semblent désormais éprouver moins de réticence à tuer des personnes qui ne sont pas impliquées. Les fusillades et les attentats à la bombe demeurent les méthodes les plus communément utilisées parce qu'ils font appel à des technologies simples. Toutefois, il faut élargir la définition de l'«  attentat à la bombe  » : alors qu'auparavant, les pirates de l'air faisaient exploser un aéronef après avoir fait débarquer les passagers, les avions sont maintenant détruits en cours de vol, s'ils ne servent pas tout simplement eux-mêmes de bombes en étant dirigés vers un édifice. Si on se rappelle que le terrorisme consiste à transmettre un message, puisque le spectateur devient blasé face à la mortalité mondiale, l'effet de choc doit être augmenté afin de retenir l'attention des médias et de rejoindre un grand nombre de personnes.

La possibilité de tuer un grand nombre de victimes est aidée par l'amélioration rapide des compétences techniques. Les organisations sont devenues relativement expertes dans l'utilisation de l'Internet, des communications encryptées et du financement international pour faire progresser leurs objectifs. La possibilité que des armes toujours plus destructrices soient employées, notamment les armes chimiques ou biologiques, est également plus élevée dû à l'accès facile aux renseignements. Cependant, en raison de leur rareté, il est permis de croire qu'elles ne seront pas utilisées contre une cible canadienne dans un avenir rapproché. L'organisation terroriste dotée d'une telle capacité est plus susceptible d'utiliser une telle arme pour frapper une cible d'une valeur symbolique évidente pour les Américains, afin de maximiser l'impact du message transmis.

Pourtant, le Canada demeure intrinsèquement vulnérable pour un certain nombre de raisons. En tant que pays occidental, souvent perçu mondialement comme étant « en tous points semblable aux États-Unis  », nous sommes menacés par les mêmes terroristes désenchantés qui nourrissent de la haine envers les Américains, et ce, malgré nos tasses aux couleurs de Tim Horton et nos t shirts sur lesquels nous affirmons : « Je suis Canadien  ». Les organisations anarchistes et nihilistes posent une menace de taille, en ce que leurs stratégies variables et le fait qu'elles ne formulent presque jamais de demandes de nature politique obligent les services de sécurité à s'en remettre presque exclusivement à la chance (p. ex. la reddition volontaire ou la « rencontre » fortuite des auteurs à l'étape de la planification ou de l'exécution de leur attaque). Heureusement, ces organisations semblent peu actives au Canada.

D'une façon générale, toute attaque dirigée directement contre le Canada serait probablement perpétrée contre des intérêts américains ou destinée principalement à un public américain. L'explosion visant le réseau électrique ontarien ou québécois serait un exemple de ce phénomène de cause à effet. Même en prenant place en sol canadien, elle perturberait l'économie de la côte est des États-Unis et les régions industrielles de la Pennsylvanie et de l'Ohio. Elle marquerait également la conscience des Américains puisque le Canada est connecté au réseau médiatique mondial. Toutefois, l'acte en question serait dépourvu de cette dimension spectaculaire qu'aurait une attaque du même genre perpétrée directement en sol américain.

La frontière poreuse qui sépare le Canada des États-Unis en fait une voie de transit possible et, de ce fait, l'expose aux dangers du terrorisme. La société multiculturelle canadienne représente une source de recrutement potentielle pour les partisans des diverses causes militantes. L'appui reçu par ces derniers peut prendre plusieurs formes : financement, obtention de l'asile ou de papiers d'identité et même, recrutement de terroristes actifs, ce qui peut d'ailleurs constituer une source de complications lorsque des résidents de la deuxième ou de la troisième génération, qui échappent parfois à la détection, sont concernés. Or, c'est peut-être cette situation qui pose la plus grande menace pour le Canada. En l'absence d'une menace claire et crédible, les risques pourraient être davantage liés à une réaction trop sévère des autorités à l'intérieur du pays. Bien que la façon dont le Canada doit réagir est la question abordée dans la section suivante, il semble indiqué de mettre les personnes concernées en garde contre le risque très réel de provoquer l'aliénation des groupes perçus comme des « communautés d'immigrants » en ciblant spécifiquement les citoyens de ces communautés par le biais de mesures considérées injustes ou draconiennes. La colère et le sentiment d'aliénation qui en découleraient pourraient facilement donner de l'élan au recrutement de terroristes, mais cette fois le ressentiment serait dirigé spécifiquement contre le Canada.

4.3 De quelle façon le pays devrait-il réagir face à ces tendances et menaces? Vous pouvez inclure des mesures relevant d'un ou de plusieurs domaines (mesures sociales, économiques, politiques ou juridiques).

L'histoire de la lutte antiterroriste en est habituellement une de réactions. Il n'est tout simplement pas possible physiquement ni viable économiquement d'écarter toutes les possibilités qui s'offrent aux terroristes, même en étant prêt à en accepter les coûts -- car ceûts sont multiples, allant de l'hémorragie financière à la privation de droits fondamentaux pour tous les citoyens, en passant par l'aliénation de parties de la société suffisamment importantes pour que non seulement les organisations terroristes initialement ciblées recueillent davantage d'appui, mais que plus d'animosité soit créée qu'il n'en faut pour donner naissance à d'autres organisations.

Par conséquent, le Canada devrait réagir au terrorisme par l'adoption d'une démarche à plusieurs paliers. Il n'y a pas un secteur du gouvernement qui détienne à lui seul la solution magique; il est absolument nécessaire que les divers organes de la justice, du renseignement, de la santé, du développement international et des finances collaborent entre eux. C'est ici que l'idée d'une politique globale de sécurité nationale, mentionnée précédemment, intervient. La sécurité nationale doit être envisagée avec sa myriade d'interconnexions. Il ne s'agit pas d'une question qui relève avant tout du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Défense nationale; c'est une question de « sécurité humaine » -- expression par laquelle on la désigne de plus en plus -- qui accorde autant de place à la salubrité de l'eau qu'au contrôle des passeports.

La communication doit se situer au centre de toute réaction du Canada, quel que soit le niveau d'intervention. Puisque la force du terrorisme repose sur les perceptions et les croyances, il est essentiel d'expliquer à la population, au pays comme à l'étranger, toutes les actions prises par le gouvernement. Le secret est incompatible avec le consensus requis dans chaque situation oà on demandera aux Canadiens certains sacrifices, qu'il s'agisse d'accroître les dépenses gouvernementales en matière d'aide aux pays étrangers ou les mesures de sécurité auxquelles les voyageurs doivent se plier.

Cette ouverture requise de la part de la population peut être en partie obtenue en lui donnant accès aux discussions du gouvernement concernant « ce qui doit être fait » au lieu de le lui présenter comme un fait accompli. Reconnaissant qu'il y a des questions, comme l'échange de renseignements avec les pays amis, qui requièrent un certain degré de confidentialité, il faudra, pour préserver l'appui du public, une forme quelconque de surveillance. S'il l'on en juge par les récents remous créés dans le dossier du renseignement aux États-Unis, cette surveillance doit être perçue comme digne de confiance et efficace. Toutefois, même si cette ouverture existe, obtenir l'engagement du public risque d'être l'une des tâches les plus difficiles, car les sociétés occidentales semblent se définir en termes de leur capacité d'attention très courte. En tenant pour acquis que la lutte au terrorisme prendra notamment la forme d'une guerre d'attrition, nous devons en quelque sorte éviter de nous montrer impatients. Le public doit accepter que l'issue de cette guerre ne sera jamais clairement perceptible ni décisive comme celle que l'on a connue à la onzième heure, le onzième jour du onzième mois de 1918. Communiquer honnêtement et fixer des objectifs valables et réalisables sont par conséquent d'une importance vitale.

À l'échelle mondiale, le Canada doit s'afficher en faveur de l'adoption d'une série complète de conventions et d'initiatives visant à réduire les facteurs d'appauvrissement qui mènent à la désaffection et, éventuellement, au terrorisme. Mentionnons au passage que deux problèmes litigieux peuvent accompagner de telles mesures, selon la façon dont elles sont présentées. D'une part, l'aide doit être dispensée avec respect, de façon à ne pas engendrer d'amertume à l'endroit de ce qui pourrait être perçu comme une attitude paternaliste humiliante. Cela exigera que des efforts conscients d'empathie culturelle soient déployés dans le cadre de toutes les mesures prises par le Canada. D'autre part, les Canadiens devront sentir que chaque programme d'aide est bien conçu et donne des résultats visibles, car certains segments de la société ont tendance à dénigrer les projets humanitaires, qu'ils considèrent comme procurant des bénéfices financiers uniquement à ceux qui les mettent en oeuvre. Pour empêcher cela, il faudra faire preuve de plus d'ouverture et communiquer davantage dans les situations oà les leaders de l'opinion publique pourraient faire croire que nos efforts viennent en aide à ceux qui commettent des attentats à notre endroit.

Les divers efforts antiterroristes laissent déjà entrevoir des signes qu'il faudrait accroître la collaboration au pays et dans le monde. Quoique la situation fonctionne apparemment bien dans les sphères de la sécurité et du renseignement, des améliorations se font encore attendre dans d'autres domaines. Il faut dire que des événements d'une autre nature, comme le SRAS et la maladie de la vache folle, ont probablement contribué davantage à insuffler plus de collaboration intergouvernementale et internationale que la menace d'un attentat terroriste. Les organismes gouvernementaux responsables doivent maintenant éviter que la complaisance ne s'installe.

Les mesures prises à l'échelle du pays doivent être adaptées aux circonstances canadiennes. Malgré les élans de sympathie qu'ils ont ressentis envers les Américains face à ce qui s'est produit le 11 septembre, les Canadiens, pour la plupart, jugent plusieurs des contraintes liées à la sécurité comme non nécessaires. Cela ne veut pas dire qu'ils sont indifférents aux préoccupations américaines. De la même façon qu'il était erroné de considérer les détournements d'avions de la compagnie El Al, dans les années 70, comme « le problème d'Israël », il est nécessaire d'agir pour défendre les idéaux libéraux qu'ont en commun les pays occidentaux, et nous ne pouvons décider à ce stade-ci de nous en laver les mains.

La Loi antiterroriste pourrait être vue comme un outil législatif purement cosmétique visant à garantir la continuité de nos échanges commerciaux avec les États-Unis. Il reste à démontrer si elle répond aux besoins des Canadiens. En l'absence d'un attentat terroriste perpétré directement au Canada, ses dispositions restrictives et les risques d'abus, bien qu'encore non concrétisés, pourraient faire en sorte qu'elle soit perçue comme contraire au caractère modéré du Canada. En définitive, ce pourrait être les considérations pratiques d'un gouvernement cherchant à être réélu plutôt que la recherche de mesures antiterroristes efficaces, qui dicteront la voie à suivre. Au titre des mesures les plus efficaces pour l'aider à contrer le terrorisme, le Canada se doit d'adopter une démarche à multiples paliers qui comprend un système de collecte de renseignements bien conçu alliant l'échange proactif d'informations et un mécanisme de surveillance fiable, d'appuyer les initiatives équilibrées de développement international et d'adhérer aux principes de l'idéologie libérale. Toutes ces mesures devraient être rassemblées autour d'un modèle de communication efficace afin de faire obstacle à la motivation principale des actions terroristes : exploiter nos craintes et nos incertitudes en vue de faire passer un message d'ordre politique.

4.3.1 Ouvrages de référence

Les présentes observations se sont inspirées de nombreuses discussions et d'entretiens informels avec des membres de la police, de l'armée et des agences de sécurité, des universitaires et des étudiants. D'autres perspectives se sont ajoutées par le biais d'un survol régulier des publications non classifiées qui observent les tendances du terrorisme (notamment Commentaire et Perspectives, du Service canadien du renseignement de sécurité, et Patterns of Global Terrorism, publié annuellement par le Secrétariat d'État américain). De plus, les sources suivantes ont été consultées. Toutefois, les opinions exprimées dans ce texte sont uniquement celles de leur auteur.

  • Canada. Ministère de la Justice (en ligne). http://canada.justice.gc.ca.

  • Carter & Associates (en ligne). www.carters.ca/pub/alert/ATCLA/index.htm.

  • Feinstein, Lee et Anne-Marie Slaughter. « A Duty to Prevent  » Foreign Affairs, vol. 83, no 1 (jan/févr. 2004), 136-150.

  • Goldfarb, Danielle. « Thinking the Unthinkable: Security Threats, Cross-Border Implications, and Canada's Long-Term Strategies »C.D. Howe Institute, document d'information no 77, janvier 2004.

  • Hoffman, Bruce. « Al Qaeda, Trends in Terrorism, and Future Potentialities: An Assessment » Studies in Conflict & Terrorism, vol. 26, (2003), 429-442.

  • Peters, Ralph. Beyond Terror: Strategy in a Changing World. Mechanicsberg, PA : Stackpole Books, 2002

  • Richmond, Oliver. « Realizing Hegemony? Symbolic Terrorism and the Roots of Conflict » Studies in Conflict & Terrorism, vol. 26, (2003), 289-309.

  • Simon, Jeffrey. The Terrorist Trap. Bloomington, IN : Indiana University Press, 1994.

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