LA LOI ANTITERRORISTE ET SES EFFETS : POINT DE VUE D'UNIVERSITAIRES CANADIENS

3. Stuart Farson, Institut de recherche sur la gouvernance, Université Simon Fraser

3.1 Quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada?

À mon avis, pour être en mesure de discerner les effets qu'a eus la Loi antiterroriste au Canada, il convient de relever les divers volets de cette question : effets des attentats du 11 septembre 2001 sur les États-Unis, effets sur le Canada des mesures prises par les États-Unis à la suite de ces attentats, effets de la Loi antiterroriste sur le Canada et les Canadiens et effets des attentats du 11 septembre 2001 sur le Canada et les Canadiens.

Il fait peu de doute que les événements du 11 septembre 2001 ont eu des répercussions directes d'envergure sur le gouvernement, les citoyens et les immigrants américains de même que sur les personnes qui voyagent aux États-Unis. Sur le plan interne, ces événements ont entraîné la plus importante restructuration gouvernementale depuis la Seconde Guerre mondiale. À cet égard, le changement le plus facilement perceptible a été la formation d'un nouveau département « omnibus » : le Department of Homeland Security (le Département de la sécurité intérieure). Cette organisation représente une tentative de regrouper sous un même toit diverses entités dotées de cultures organisationnelles très différentes. Plusieurs facteurs auront une incidence sur cette restructuration et ses chances de succès. Deux d'entre eux sont d'une importance cruciale. Pour accroître suffisamment la sécurité du pays tout en tenant compte d'un large éventail de besoins, il sera nécessaire que les divers organes des gouvernements fédéral, municipaux et des États collaborent globalement entre eux, mais il faudra en outre qu'une telle collaboration existe entre les institutions gouvernementales et le secteur privé. Sur ce point, il importe de se rappeler que la plupart des infrastructures les plus essentielles sont la propriété du secteur privé, et non du gouvernement. Le second facteur concerne la nécessité de partager des renseignements entre organisations et l'adoption d'une nouvelle attitude à cet égard. Ce changement devra s'opérer largement non seulement entre les divers membres fédéraux des services de sécurité et de renseignements américains -- ce qui ne s'est d'ailleurs jamais produit aisément ou efficacement par le passé -- mais également entre les institutions du gouvernement fédéral et celles des gouvernements des États, de même qu'entre tous les ordres de gouvernement et le secteur privé.

À l'étranger, les États-Unis ont entrepris une vaste gamme d'opérations militaires et d'activités de renseignement visant à neutraliser l'influence des Talibans et des éléments du réseau d'Al-Qaida en Afghanistan et dans les États qui l'entourent. Plus loin de cet épicentre, ils ont commencé à contrer, encore une fois avec la collaboration des États qui les appuient, la menace posée par Al-Qaida et le réseau des organisations extrémistes islamiques. L'un des aspects importants de ce projet est qu'il a donné lieu à une augmentation du partage et des échanges de renseignements non seulement avec des alliés traditionnels comme le Canada, mais aussi avec des régimes moins recommandables. De plus, sous le couvert d'une guerre à la terreur, les États-Unis et la Grande-Bretagne ont envahi l'Irak et renversé le régime de Saddam Hussein. Cette invasion a été justifiée par le fait que l'on croyait, sur la base de renseignements apparemment fiables, que le régime irakien possédait des armes de destruction massive et, qui plus est, qu'il entendait s'en servir. La plupart des observateurs s'entendent pour dire que ces prétentions se sont révélées fausses. Un tel usage sélectif de renseignements fait en vue d'appuyer des opinions politiques risque fort d'avoir des ramifications à long terme pour les services de renseignement américains et britanniques. Les deux pays ont annoncé la tenue d'enquêtes à ce sujet.

Ces changements survenus au pays et à l'étranger ont eu des conséquences économiques importantes, surtout en ce qui concerne la guerre en Irak et la reconstruction de ses infrastructures essentielles. Au pays, plusieurs secteurs économiques ont été très durement touchés. L'un d'eux, et non le moindre, est celui du transport aérien et des transports en général. À l'étranger, les pays dont l'économie repose sur l'argent dépensé par les touristes américains seront durement éprouvés. À ce stade-ci, il est difficile de savoir quelles seront les ramifications immédiates et à long terme pour l'économie américaine. Ce qui est sûr, c'est que les niveaux d'endettement actuels sont présentement suffisamment élevés pour inquiéter gravement la communauté internationale.

Les modifications effectuées à la loi américaine sur la sécurité nationale constituent un autre effet important des événements dramatiques du 11 septembre 2001. À l'intérieur des frontières, la nouvelle législation prévoit une procédure et des pouvoirs de surveillance et d'investigation plus importants et plus intrusifs. De la même façon, les personnes soupçonnées de terrorisme qui sont capturées à l'étranger sont détenues à l'extérieur du territoire américain en tant que combattants ennemis. Cette mesure permettra probablement d'amener ces individus devant une cour martiale plutôt qu'un tribunal civil et de les priver des protections et des recours que procure habituellement la constitution américaine aux prévenus. Considérés dans leur ensemble, ces changements à la loi et à la procédure contredisent nombre des traditions de liberté et de démocratie que les États-Unis ont jusqu'ici représentées et qu'ils ont longtemps portées dans leur coeur.

Il est également important de se rendre compte que les attentats ont eu des répercussions importantes et profondes dans l'inconscient des Américains. Ce phénomène se manifeste à divers égards. Le sentiment de peur est évidemment à la hausse. Les conséquences de cette peur se traduisent par une diminution du transport aérien à l'intérieur du pays et vers l'étranger et du tourisme américain à l'extérieur des États-Unis. Ceux qui se sont élevés contre la guerre en Irak ont difficilement pu trouver une tribune. Et on est désormais plus disposé à accepter des mesures telles que le profilage des voyageurs et des immigrants axé sur les croyances religieuses ou l'origine ethnique. La réputation des États-Unis comme terre d'accueil des immigrants, des visiteurs et des étudiants a été profondément altérée. Tous représentent des suspects potentiels. Il est à espérer que cet état d'insécurité attribuable aux attentats sera éphémère.

Les effets qu'ont eus ces développements au Canada sont déjà considérables. Le volume des marchandises que les Canadiens expédient aux États-Unis procure au gouvernement américain un levier appréciable. Chose peu surprenante, ces effets ont été les plus fortement ressentis dans le domaine de la sécurité. Dans l'esprit de beaucoup de Canadiens, plusieurs des mesures clés de la Loi antiterroriste et des accords sur la sécurité frontalière ont été adoptées dans l'optique spécifique d'apaiser les craintes des Américains plutôt qu'en vue d'accroître la sécurité du Canada face à une menace réelle. Il importe ici de souligner que de nombreux Américains, même les politiciens relativement bien informés et avisés, entretiennent encore la croyance que les terroristes qui ont lancé les avions sur leurs cibles le 11 septembre 2001 ont pu entrer aux États-Unis à partir du Canada. De même, bien que des hauts fonctionnaires aguerris du FBI aient fait des pieds et des mains pour faire comprendre qu'Ahmed Ressam n'était pas membre d'Al-Qaida, les médias américains et canadiens le présentent fréquemment comme tel. Un développement important est survenu dans le domaine du renseignement. Il est vraisemblablement correct de dire qu'entre la Seconde Guerre mondiale et les événements du 11 septembre 2001, le Canada a bénéficié davantage que les États-Unis des divers échanges de renseignements entre les deux pays. Cette situation a connu un revirement profond -- selon toute probabilité -- depuis le 11 septembre 2001. Non seulement les renseignements que les agences canadiennes sont en mesure de fournir sont-ils d'une importance et d'un intérêt plus grands pour leurs homologues américains, mais les hauts fonctionnaires responsables du renseignement s'entendent pour dire que si le Canada ne protège pas les intérêts des États-Unis sur son territoire, ces derniers se chargeront de le faire. Par conséquent, dans le climat actuel, les agences du renseignement canadiennes ont droit à la fois à la carotte et au bâton. Cette situation risque d'installer les bases d'une meilleure collaboration transfrontalière. Toutefois, l'affaire Arar démontre que ce genre d'arrangement demeure hautement problématique et fragile.

La réaction américaine au terrorisme a créé d'autres problèmes pour les Canadiens. En raison des nouvelles procédures et restrictions aux frontières et de l'apparition de systèmes de contrôle et de repérage, les voyages en sol américain sont devenus une expérience franchement désagréable pour les Canadiens de certaines origines ethniques ou confessions religieuses. De même, les entreprises canadiennes ont, au même titre que les entreprises américaines, beaucoup souffert des conséquences des attentats du 11 septembre 2001. La compagnie aérienne nationale du Canada est présentement sous la protection de la Loi sur les faillites, et le tourisme américain est considérablement en baisse au pays. Il est difficile d'évaluer l'impact réel de la Loi antiterroriste pour le Canada et les Canadiens. À coup sûr, le dépôt du projet de loi et son éventuelle adoption ont créé un engouement important pour le phénomène du terrorisme et la réaction du gouvernement face à cette menace. Pour bien des gens, l'équilibre traditionnellement délicat entre le droit d'un État d'assurer sa protection et son obligation de protéger les droits et libertés de ses citoyens et de préserver la fibre démocratique, un principe qui a été établi par la Commission McDonald, a été menacé. À ce titre, la législation a suscité la tenue d'au moins deux conférences universitaires d'importance dont les procès-verbaux ont par la suite été publiés. Il existe peu d'éléments permettant d'affirmer que la Loi s'est révélée être en elle-même le 'démon' que redoutaient ses opposants. Ce qui est certain, c'est que les pouvoirs les plus controversés prévus dans la législation semblent ne pas avoir été utilisés, sauf dans le cadre de l'enquête et du procès relatifs à l'affaire Air India. Il est plus difficile de juger -- parce que leur action n'est pas aisément perceptible -- des effets qu'a eus la Loi sur les attitudes et les pratiques de ceux qui disposent de pouvoirs en matière d'application de la loi et, partant, sur les droits et libertés de ceux qui font l'objet d'enquêtes. À n'en pas douter, par suite de l'inclusion de l'infraction de terrorisme dans le Code criminel, le rôle joué par la Gendarmerie royale du Canada en matière de sécurité nationale s'est élargi et les autres services de police ont reçu un congé dans ce domaine. Il est bon de rappeler que la Loi a une valeur tant symbolique que réelle. Or, de nombreux cas sont une source de préoccupations, surtout ceux oà des équipes mixtes de travail ont été mises à contribution. Ces cas ont révélé à la fois l'importance d'une surveillance efficace de l'application des lois en matière de sécurité nationale et l'absence d'une telle surveillance dans les faits. Si l'on en juge par les changements importants que le nouveau gouvernement Martin a introduits dans le domaine de la sécurité nationale, il semblerait que ce gouvernement a lui aussi perçu que l'équilibre délicat susmentionné avait été radicalement altéré. À ce titre, les initiatives de ce gouvernement visant à créer à la Chambre des Communes un comité permanent sur la sécurité nationale qui soit formé de conseillers privés et à surveiller plus efficacement le travail policier en matière de sécurité nationale sont importantes.

Il serait inacceptable de donner à penser que les initiatives de sécurité nationale mises de l'avant par le gouvernement canadien sont uniquement le résultat des pressions exercées par les États-Unis ou d'un désir d'apaiser les craintes de ces derniers. La prudence et l'intérêt personnel ont probablement été d'autres facteurs de motivation.

3.2 Quelles tendances sont, selon vous, à prévoir en matière de terrorisme et quel genre de menaces représentent-elles pour le Canada? Dans votre analyse de ces tendances et menaces, veuillez définir ce qui, à votre avis, constitue du terrorisme.

Comment définir le terrorisme? À qui incombe la responsabilité de désigner certaines personnes et organisations comme étant des terroristes? Comment cette désignation se fait-elle? Voilà des questions importantes qui se doivent d'être bien comprises. Les chercheurs universitaires ont répertorié plus de 200 définitions du terrorisme. Aucun d'entre eux ne semble avoir trouvé beaucoup de points communs. Pour cette raison peut-être, les légistes qui ont élaboré la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ont soigneusement évité de définir le terrorisme, en ayant recours à la place à la notion de violence politique grave, un choix judicieux, à mon sens.

Par le passé, définir qui est un terroriste s'est avéré tout aussi problématique. Les États nations disposent du pouvoir de définir certaines organisations comme des organisations terroristes lorsque leur autorité est contestée au moyen de la force. Dans certains cas, un tel exercice est légitime lorsque l'auteur de la désignation est un gouvernement démocratique. Si l'État en question est dirigé par un régime autocratique ou qu'il empêche des groupes précis de participer au processus de gouvernance, la désignation tient souvent à un motif plus ténu. Lorsqu'un État s'engage dans la voie de la démocratisation, celui que l'on considère comme un terroriste aujourd'hui peut devenir un défenseur des libertés demain.

À cause de ces facteurs, je n'étais pas en faveur d'une définition légale du terrorisme et j'aurais préféré que soient utilisées des notions qui existent déjà dans le Code criminel. Il est probablement trop tard pour remettre le génie dans sa bouteille, mais le gouvernement du Canada se doit à tout le moins de faire montre de prudence dans l'établissement d'une liste officielle des organisations terroristes.

Dans mon esprit, le terrorisme inclut toutes les activités liées à la planification et à la perpétration d'actes de violence, y compris l'entraînement effectué à cette fin, lorsque ceux qui se livrent à ces activités cherchent à attiser la peur au sein d'une société ou d'une collectivité pour un motif politique. Normalement, le terrorisme ne comprend pas les activités comme le cyberterrorisme, pris au sens large. Ceci dit, les terroristes peuvent utiliser les cyberattaques pour causer des ravages économiques et sociaux importants, particulièrement lorsque ces attaques affectent le fonctionnement sécuritaire des services publiques. Toutefois, le terrorisme peut comprendre des actes qui sont habituellement perçus comme étant de nature purement criminelle lorsque l'activité concernée est utilisée par la suite pour appuyer ou financer des actes de violence politique grave.

Auparavant, la communication d'un message politique représentait l'une des caractéristiques importantes du terrorisme. Fréquemment, les auteurs d'un acte de violence grave en revendiquaient la responsabilité et utilisaient les médias pour faire la promotion de leur programme politique. Quoique les dirigeants d'Al-Qaida fassent usage des outils de communication modernes et aient fait circulé des vidéos et d'autres types de communications en vue d'encourager les partisans du mouvement à commettre d'autres actes de violence, ils ont rarement revendiqué de manière spécifique la responsabilité d'actes précis.

Les activités d'Al-Qaida se caractérisent également par l'emploi, à grande échelle, de jeunes hommes servant de bombes humaines contre des cibles particulières. Il est vrai que certaines organisations ont fait un usage intensif de cette tactique contre Israël mais, jusqu'ici, celle-ci n'avait pas été utilisée aussi largement par d'autres groupes depuis la Seconde Guerre mondiale. Bien qu'il soit possible, quoique difficile, de se prémunir contre les attentats suicides, ceux-ci s'avèrent un moyen très efficace de décourager l'utilisation du transport aérien et d'encourager le tourisme local. Jusqu'à présent, les transporteurs aériens canadiens ont échappé aux attentats, mais ils ont été grandement affectés par la diminution des voyages internationaux.

Avant la fin de la Guerre froide, le terrorisme était, pour l'essentiel, de nature séculaire ou nationaliste et il bénéficiait pour une grande part du financement de certains États, l'Union soviétique en étant un parfait exemple. Avec la fin de la Guerre froide, la Russie et un certain nombre d'autres États qui parrainaient le terrorisme ont été écartés. Désormais, le terrorisme tend à s'appuyer avant tout sur des motivations religieuses ou ethniques. Mis à part quelques exceptions, les organisations colombiennes en sont un bon exemple -- les différences idéologiques ne constituent pas le premier facteur de motivation. De même, le terrorisme contemporain est également plus susceptible de s'autofinancer.

Al-Qaida se distingue également des formes antérieures de terrorisme en ce qu'elle a une portée plus mondiale et opère à la fois sur les plans national, régional et international. À cet égard, elle est décrite comme un réseau décentralisé de cellules relativement autonomes, chacune ayant à sa tête ses propres dirigeants. Des études laissent entendre qu'on retrouve certaines parties du réseau dans une soixantaine de pays. Pour être efficace, le réseau fait un usage important des technologies modernes de communication. Pour son financement, il a dû s'en remettre à toute une gamme de moyens : trafic de drogues, activités criminelles comme les fraudes de cartes de crédit, sociétés fictives, organisations caritatives et partisans clandestins. On dit que le réseau transfère ses fonds par l'entremise de passeurs, de techniques de blanchiment d'argent auprès de diverses banques et institutions et de mécanismes traditionnels d'envoi d'argent comme les hawalas. La réunion de tous ces mécanismes procure au réseau une plus grande résilience. En dépit de cela, l'influence d'Al-Qaida risque probablement de continuer à croître et à décroître comme cela s'est produit par le passé pour d'autres organisations.

Bien que les cibles principales d'Al-Qaida semblent être les États-Unis, Israël et les États arabes qu'elle perçoit comme corrompus, telle l'Arabie saoudite, les attentats commis par le réseau ont fait des victimes dont les origines nationales étaient multiples. Par exemple, des Canadiens comptaient parmi les victimes des attentats perpétrés au World Trade Centre. Toutefois, jusqu'à présent, le Canada ne semble pas avoir été spécifiquement ciblé, exception faites des soldats qu'il a envoyés en Afghanistan, lesquels ont fait l'objet d'attentats à la bombe commis notamment par des bombes humaines.

Jusqu'à présent, Al-Qaida n'a utilisé que des armes conventionnelles, quoique de façon stratégiquement nouvelle. Vu le désir qu'elle entretient de faire beaucoup de victimes et de ne pas créer de distinction entre États ciblés et victimes innocentes, il serait prudent pour la communauté internationale d'envisager la possibilité qu'elle ait un jour recours aux armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires ou encore, à des explosifs de grande puissance. Il existe évidemment des antécédents à ce chapitre. La secte Aum Shinri Kyo a fait usage d'une arme chimique, le sarin, lors de l'attaque dans le métro de Tokyo, en 1995.

3.3 De quelle façon le pays devrait-il réagir face à ces tendances et menaces? Vous pouvez inclure des mesures relevant d'un ou de plusieurs domaines (mesures sociales, économiques, politiques ou juridiques).

Les menaces auxquelles la société canadienne est quotidiennement confrontée prennent de nombreuses formes. Le terrorisme n'est que l'une d'entre elles. Certaines menaces, comme le terrorisme, sont d'origine humaine; d'autres proviennent de risques naturels. Certaines menaces, particulièrement celles de type naturel, ne peuvent être évitées. D'autres peuvent parfois être contenues. Les désastres d'origine humaine et ceux d'origine naturelle peuvent tous deux avoir des effets désastreux sur les collectivités partout au pays et sur des secteurs spécifiques de l'économie. On peut réagir aux menaces de façon préventive ou en vue d'atténuer les répercussions que ces désastres peuvent entraîner. Cependant, les gouvernements -- de tous ordres -- n'ont pas les moyens de prévenir toute la gamme de ces menaces ou de créer une société résiliente à leur égard. Par conséquent, il est crucial que toutes les menaces, naturelles ou d'origine humaine, soient classées par ordre de priorité de façon à ce que les gouvernements au pays puissent réagir convenablement et efficacement au niveau régional. À l'heure actuelle, quel que soit l'ordre de gouvernement concerné, on ne compte aucun organe chargé d'établir un ordre de priorité pour la vaste gamme de menaces qui guettent le pays. Or, un tel organe devrait exister.

La responsabilité de réagir au vaste ensemble des menaces n'incombe pas uniquement au gouvernement fédéral. Il appartient à tous les ordres de gouvernement, dans une plus ou moins large mesure, de prévenir ces menaces et d'en atténuer les conséquences. Certains prétendent que le secteur privé, qui détient plus de 80 pour cent de l'infrastructure essentielle du pays, a aussi un rôle de premier plan à jouer pour contenir les menaces et protéger leurs biens contre ces menaces. Cela signifie qu'il est primordial que les divers ordres de gouvernement échangent des renseignements entre eux de même qu'avec le secteur privé. Ces renseignements se doivent d'être de nature à la fois tactique et stratégique. Ces deux éléments sont d'une importance particulière lorsqu'il s'agit d'entreprendre la planification stratégique des nombreuses actions dont l'exécution revient au secteur privé. L'histoire a démontré que lorsqu'elles font face à des menaces à la sécurité nationale comme celles que pose le terrorisme, les institutions fédérales se sont toujours montrées réticentes à partager avec les gouvernements provinciaux et municipaux et le secteur privé, les renseignements qu'elles détiennent. Depuis le 11 septembre 2001, on a été témoin d'un certain nombre d'initiatives régionales de partage de renseignements -- et même de renseignements classifiés -- entre quelques-uns de ces divers protagonistes. Mais ces initiatives représentent des exceptions plutôt que la norme. Par ailleurs, le partage de renseignements n'a pas été élargi à toute la gamme des menaces. L'accent semble être mis sur les phénomènes susceptibles de provoquer un désastre immédiat ou soudain, et non sur ceux dont les conséquences tendent à être plus systémiques ou endémiques. L'échange d'information et de renseignements doit être plus répandu qu'il ne l'est actuellement. La pénurie de moyens efficaces d'échange est attribuable à trois facteurs, soit, premièrement, à l'absence d'institutions régionales chargées de ce rôle à l'échelle provinciale, deuxièmement, à l'insuffisance du financement mis à la disposition des institutions de ce genre et, troisièmement, au mandat conféré aux organisations fédérales. À titre d'exemple, le mandat du Service canadien du renseignement de sécurité se limite à informer le gouvernement du Canada et les autres services de renseignement. Le nouveau ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile est dans une situation idéale pour apporter argent et soutien à de tels centres régionaux.

Le développement d'information et de renseignements relatifs à divers types de menaces présente également un problème. Les recherches que j'ai effectuées récemment dans l'une des régions du Canada indiquent que les personnes chargées d'analyser la menace ne partagent ni la même terminologie ni les mêmes méthodes. On pourrait affirmer que le sérieux d'une menace s'évalue à partir de deux points de vue : l'origine des menaces et leur objet. La première méthode s'intéresse au vecteur de l'action et se concentre sur des questions telles les moyens d'une entité ou la portée d'un phénomène de même que sur la probabilité que cette entité passe à l'action ou que le phénomène se produise. Par opposition, la méthode axée sur l'objet des menaces se concentre sur la vulnérabilité de ceux qui pourraient être touchés par l'action ou le phénomène ou en être les victimes. Dans le cadre de mes recherches, j'ai pu clairement constater, en conversant avec des personnes qui travaillent dans le domaine, que l'analyse de la menace et celle de la vulnérabilité sont souvent utilisées de manière interchangeable. Il s'agit d'un facteur d'une importance certaine lorsque l'on évalue le terrorisme contemporain. Les réseaux formés de composantes connectées de manière souple et relativement autonomes comme celui d'Al-Qaida se sont avérés particulièrement difficiles à pénétrer afin de déterminer avec précision quelle menace ils posent réellement et pour qui. Par conséquent, l'évaluation des menaces a parfois tendance à se concentrer davantage sur la vulnérabilité de sociétés particulières au plan de leur composition humaine et de leur infrastructure essentielle, de même que sur leurs activités, plutôt que sur les stratégies, les capacités et les intentions des terroristes. Cette situation a donné lieu à l'élaboration des scénarios les plus pessimistes plutôt que d'autres plus probables. Or, pour évaluer efficacement le risque, il faut vraisemblablement connaître tant les stratégies, les capacités, les cibles privilégiées et les méthodes des terroristes que la vulnérabilité des cibles potentielles. Il semblerait que certains organismes ne procèdent pas à des analyses rigoureuses du risque, de la menace et de la vulnérabilité. Il serait probablement utile de revoir les procédés et méthodes employés par ceux qui produisent de telles analyses.

Il est certain que les causes profondes du terrorisme sont nombreuses. Parmi ces causes, les formes de gouvernement autocratique, la corruption, les conflits ethniques, la pauvreté et les dissensions religieuses que l'on retrouve dans de nombreux pays ne sont pas les moindres. Bien qu'il n'existe aucune solution rapide à ces problèmes, le gouvernement canadien serait bien avisé de faire ce qui est en son pouvoir afin d'améliorer la situation par le biais d'une politique étrangère bien conçue, d'un programme d'aide aux pays étrangers qui distribue soigneusement et stratégiquement les fonds et d'un soutien adéquat aux opérations de maintien de la paix.

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