LA LOI ANTITERRORISTE ET SES EFFETS : POINT DE VUE D'UNIVERSITAIRES CANADIENS

7. LORNE SOSSIN, Faculté de droit, Université de Toronto

7.1 Quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada?

À mon avis, les effets de cette loi n'ont pas été importants au chapitre de l'application. Le recours à la Loi est demeuré marginal. Ce fait a donné raison à ceux qui l'ont critiquée parce qu'ils ne la jugeaient pas nécessaire, mais il en a fait tout autant pour ceux qui l'ont appuyée en soutenant qu'elle ne donnerait pas lieu à des abus ni ne serait appliquée dans des circonstances inappropriées. Si on ne peut juger des effets de la Loi dans son application, oà doit-on regarder? La réponse, selon moi, se trouve dans le débat qui a entouré l'adoption de la Loi.

Ce débat a révélé au moins trois points importants qui, mis ensemble, constituent selon moi l'effet réel de la Loi antiterroriste.

Premièrement, le débat a démontré qu'on ne s'entendait pas sur la signification du terrorisme. La Cour suprême a adopté une position consensuelle inspirée du droit international pour définir le terme dans Suresh c. Canada (2002) (dans cette affaire, la Cour a décidé que la référence au terme « terroriste », à l'art.19 de la Loi sur l'immigration, n'était pas une imprécision inconstitutionnelle), mais qu'il s'agissait d'une définition très différente de celle adoptée en vertu de la Loi antiterroriste. Certains universitaires considèrent que le terrorisme est une forme de violence fondamentalement dissociée de l'État que l'on déploie contre des populations civiles afin de faire progresser une cause politique. Cette conception du terrorisme est parfaitement illustrée par l'image des organisations hors-la-loi qui ont détourné des avions dans les années 70, des Israéliens tués pendant les Jeux Olympiques de Munich, des bombes humaines en Israël, en Afghanistan et en Irak et surtout, des auteurs des attentats du 11 septembre 2001. Toutefois, d'autres sont d'avis que le terrorisme parrainé par l'État en représente l'archétype et ils mettent l'accent sur le rôle joué par la Libye, l'Iran et l'Irak dans le financement et l'organisation des campagnes terroristes. Finalement, pour beaucoup d'États souverains, les organisations internes qui cherchent à obtenir l'autonomie ou la sécession par des méthodes violentes méritent le nom de terroristes, et les exemples de ce type vont de la Tchétchénie au Sri Lanka. Ce qu'il importe de constater, c'est que les termes « terroriste » et « terrorisme » n'ont aucune signification objective ou « clinique ». La distinction entre Nelson Mandela, le combattant pour la liberté, et Nelson Mandela, le terroriste, relève de la perspective et des convictions et non de l'interprétation législative. Le sens que l'on insufflera à ces termes sera davantage tributaire des préférences politiques et du contexte social et historique que d'une norme juridique.

Deuxièmement, la Loi pose la prémisse qu'en dérogeant un peu de l'application régulière de la loi dans le cadre des enquêtes concernant des personnes soupçonnées d'être des terroristes, on générerait des moyens plus efficaces de combattre le terrorisme (si on laisse de côté la préoccupation formulée plus haut au sujet de la portée de ces deux termes). Le débat entourant la Loi traduisait un scepticisme fondamental à l'égard de cette prétention. La procédure ne fait pas que garantir que le pouvoir gouvernemental est exercé avec une certaine transparence et conformément à l'obligation de rendre compte, ce qui donne lieu à moins d'actes arbitraires ou discriminatoires; elle minimise aussi le risque d'erreur. En donnant à la personne visée par une enquête portant sur une activité terroriste l'occasion réelle de connaître la preuve accumulée contre elle et de la réfuter, la probabilité qu'une action soit intentée en raison de renseignements insuffisants, d'une identification erronée ou d'autres erreurs s'en trouve réduite. Aucun argument convaincant n'a jusqu'ici été avancé pour justifier que le contrôle judiciaire des certificats ministériels soit limité et que la partie assujettie à une enquête ne dispose dans les faits que d'une chance réduite de réfuter la preuve qui pèse contre elle.

Troisièmement, la Loi pose aussi comme prémisse que la menace représentée par le terrorisme justifie la restriction des libertés fondamentales. Pour motiver sa décision d'élargir les pouvoirs d'investigation et de détention au détriment des libertés fondamentales et du droit à la vie privée, le gouvernement a insisté sur le fait que la Loi était conforme à la Charte. Toutefois, il est clairement ressorti des discussions entourant la Loi que la question de savoir si celle-ci allait survivre à une contestation judiciaire en vertu de la Charte passait à côté de l'essentiel. Pour une majorité importante d'observateurs (du moins d'après mes calculs), le simple fait que des pays comme le Canada se soient montrés si aisément disposés à mettre de côté les libertés fondamentales (p. ex., en autorisant la détention préventive) face à la menace terroriste constitue une négation des valeurs qui sont, précisément, si radicalement opposées à la logique prônée par le terrorisme (p. ex., la primauté du droit). La Loi antiterroriste, en d'autres termes, est l'aveu d'une défaite dans la « guerre contre le terrorisme ».

7.2 Quelles tendances sont, selon vous, à prévoir en matière de terrorisme et quel genre de menaces représentent-elles pour le Canada? Dans votre analyse de ces tendances et menaces, veuillez définir ce qui, à votre avis, constitue du terrorisme.

À la lumière des commentaires précédents relatifs à la nature contestée des termes « terroriste » et « terrorisme », j'adopterai une définition pratique du terrorisme qui est sans conteste subjective et procède par voie d'analogie à des situations concrètes plutôt que par catégories abstraites. Selon moi, le terrorisme s'entend de la violence exercée par une partie, qu'il s'agisse ou non d'un État, et dirigée plus ou moins indistinctement sur des populations données en vue de réaliser un objectif politique particulier (p. ex., la décision d'accorder l'autonomie ou la souveraineté à une région, de retirer des troupes ou des colonies d'une région ou de changer un système de gouvernement séculaire pour un système religieux, etc.).

La tendance émergeante, à mon point de vue, est l'accent placé sur les formes d'activité terroriste moins organisées et plus diffuses depuis la dislocation des réseaux terroristes qui s'est échelonnée sur les deux dernières années. Les politiques libérales du Canada concernant l'immigration et les réfugiés, sa situation géographique, ses caractéristiques culturelles, ethniques, linguistiques et religieuses et ses régions urbaines multiculturelles sont autant de facteurs qui pourraient faire de notre pays un point d'entrée vulnérable par lequel pourraient s'infiltrer des organisations terroristes. Cependant, je ne vois aucune augmentation particulière de la menace guettant le Canada se manifester en réponse à la tendance actuelle (à l'exception de la menace accrue à laquelle les troupes canadiennes postées à l'étranger, dans des régions en conflits comme l'Afghanistan, font directement face).

7.3 De quelle façon le pays devrait-il réagir face à ces tendances et menaces? Vous pouvez inclure des mesures relevant d'un ou de plusieurs domaines (mesures sociales, économiques, politiques ou juridiques).

Je suis d'avis que la menace posée par le terrorisme est complexe et, partant, que la réaction qui s'impose doit comporter de multiples facettes. Nous ne sommes pas en présence d'un problème unidimensionnel. J'énumère ci-dessous une gamme de stratégies qui, selon moi, constituent des réponses appropriées à ce problème :

  1. La croyance selon laquelle la pauvreté et le désespoir provoquent l'émergence du terrorisme n'est pas toujours fondée (il n'y a qu'à penser au fait, souvent relevé, que les auteurs des détournements du 11 septembre étaient pour la plupart issus de la classe moyenne), mais elle l'est suffisamment pour nous indiquer que toute stratégie antiterroriste doit s'attaquer à ces causes profondes. Il importe par conséquent de réfléchir attentivement à la politique d'aide étrangère que nous préconisons et à ses objectifs. Quoique le Canada, dont les ressources sont limitées, ne peut changer les choses partout, il peut accomplir beaucoup auprès de régions ciblées au moyen de programmes circonscrits.

  2. Les mesures antiterroristes, notamment aux frontières et dans les aéroports, illustrent qu'on a procédé crûment au profilage des indicateurs d'une menace potentielle. Certaines personnes ont été débarquées des avions parce qu'elles portaient un turban et avaient la peau brune; des agents ont visé systématiquement des musulmans et des arabes pour les soumettre à des vérifications plus minutieuses. Le profilage n'est pas nécessairement une méthode indésirable lorsqu'il repose sur des critères objectifs et raisonnablement transparents. Par exemple, le fait de cibler, en vue d'un examen plus minutieux, les personnes qui voyagent avec des billets aller simple qu'ils ont payés en espèces n'a rien d'odieux, mais le fait d'appliquer la même procédure à toutes les personnes arabes ou originaires de certains pays l'est. La formation, la transmission de lignes directrices, une supervision efficace et des garanties juridiques sont quelques-uns des moyens qui peuvent permettre d'en arriver à ce que le profilage soit effectué de manière plus cohérente et que le risque d'abus injustes ou arbitraires soit minimisé.

  3. La collaboration avec les gouvernements étrangers en matière d'application de la loi et de renseignements relatifs à la sécurité nationale est un aspect clé de la lutte au terrorisme, et elle doit se faire à tous les niveaux. Le gouvernement en avait déjà fait une politique prioritaire tant avant les événements du 11 septembre qu'après, mais l'affaire Arar révèle la présence de plusieurs incertitudes importantes concernant la façon dont cette politique est appliquée et ce, tant entre les diverses divisions du gouvernement canadien qu'entre le Canada et les gouvernements étrangers. L'enquête publique portant sur cet incident constitue un pas dans la bonne direction, mais les enquêtes n'ont évidemment pas le pouvoir de changer la façon dont les renseignements relatifs à la sécurité nationale sont échangés avec d'autres gouvernements ni de rendre ces échanges plus transparents. En plus d'accueillir les recommandations qui seront contenues dans le rapport qui suivra l'enquête, le gouvernement devra réagir aux plans politique, diplomatique et, possiblement, législatif.

  4. Plutôt que d'essayer de faire passer le message contenu dans la Loi antiterroriste, soit que l'équité procédurale, les libertés fondamentales et le droit à la vie privée sont 'malléables' lorsqu'il y va de la sécurité du pays, les réformes législatives devraient s'engager dans la voie contraire. La question devrait se poser ainsi quelle est la meilleure façon de contrôler, de circonscrire et de superviser l'exercice du pouvoir exécutif dans l'intérêt de la sécurité nationale, afin de s'assurer que cet exercice soit conforme au principe de la primauté du droit et aux valeurs fondamentales de la société canadienne? Le dossier du Canada en matière d'exercice incontrôlé du pouvoir exécutif n'est pas très réjouissant. Certains des faits qui entachent le plus sa réputation (p. ex., l'internement des Canadiens d'origine japonaise, etc.) sont la conséquence de réactions excessives à l'endroit de signes perçus comme des menaces à la sécurité nationale venues de l'extérieur. Des mesures comme la Loi antiterroriste devraient par conséquent inciter à la prudence.

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