LA LOI ANTITERRORISTE ET SES EFFETS : POINT DE VUE D'UNIVERSITAIRES CANADIENS

8. JAMES STRIBOPOULOS, Faculté de droit, Université de l'Alberta

8.1 Quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada?

À l'automne de 2001, lorsqu'elle a présenté le projet de loi C 36 en deuxième lecture devant la Chambre des Communes, la ministre de la Justice Anne McLellan a profité de l'occasion pour expliquer les raisons qui avaient poussé le gouvernement à déposer une telle loi : « [L]es événements [du 11 septembre] ont remis en question le sentiment de sécurité des Canadiens et c'est ce sur quoi nous devons nous pencher en priorité » (Hansard, 16 oct. 2001). Ainsi, dès le départ, on reconnaissait ouvertement que l'un des objectifs fondamentaux poursuivis par la Loi antiterroriste était de mettre un terme à l' « insécurité » ressentie collectivement par les Canadiens après le 11 septembre.

En vue de répondre à la question posée -- quels ont été les effets de la Loi antiterroriste au Canada --, j'entends me pencher brièvement sur la question de savoir si la Loi a atteint le but premier dont elle est inspirée, soit de procurer aux Canadiens, collectivement, un sentiment accrû de sécurité. J'ai choisi de me concentrer sur cette question isolée pour deux raisons. Premièrement, bien qu'un certain nombre d'entités aient maintenant été désignées comme étant des « groupes terroristes », il n'y a pas eu, à ce jour (du moins, à ma connaissance), une seule poursuite en rapport avec l'une quelconque des infractions substantielles créées par la Loi. Deuxièmement, les pouvoirs d'enquête les plus controversés que le projet de loi C 36 a introduits, soit les pouvoirs d'investigation (art. 83.28 et 83.29) et d'arrestation préventive (art. 83.3) n'ont pas encore été utilisés par les forces de l'ordre (voir La Loi antiterroriste, Rapport annuel concernant les audiences d'investigations et les engagements assortis de conditions, 2001-2002). Ceci dit, le seul cas auquel je peux penser en 2003 est celui de l'affaire Air India, qui a donné lieu à une ordonnance du tribunal pour contraindre un mystérieux témoin à témoigner dans le cadre d'une investigation. Le témoin en question a contesté la constitutionalité de l'art. 83.28 devant la Cour suprême du Canada, qui a décidé de surseoir à l'exécution de l'ordonnance jusqu'au prononcé du jugement (voir In the Matter of an Application Under s. 83.28 of the Criminal Code, Bulletin des procédures de la C.S.C., 12 décembre 2003).

Je ne veux pas dire par là que la Loi n'a eu aucune répercussion du seul fait que les autorités policières n'ont pas eu officiellement recours aux pouvoirs d'enquête spéciaux qu'elle leur confère ni aux infractions substantielles qu'elle prévoit. Au contraire, je pense que la Loi a eu des effets considérables sur la vision adoptée par les organismes canadiens d'application de la loi relativement à leurs fonctions après le 11 septembre comme sur la perception qu'ont les Canadiens de leur sécurité. Toutefois, la thèse que j'entends exposer est que dans les deux cas, ces effets sont loin d'être positifs. Je commencerai par mettre mes inquiétudes en contexte.

À l'automne 2001, lorsque le gouvernement a présenté le projet de loi C-36 à la Chambre des Communes, Anne McLellan a affirmé : « Je tiens à assurer que nous avons gardé à l'esprit les droits et libertés garantis par la Charte dans la rédaction de nos propositions » (Hansard, id.). Et de fait, comme l'ont admis d'éminents juristes, l'affirmation de la ministre selon laquelle la Loi antiterroriste s'accorde à la jurisprudence de la Cour suprême portant sur les normes minimales prescrites par la Charte semble être exacte (voir Kent Roach, September 11: Consequences for Canada (McGill-Queen's Press : 2003)). Comme l'ont fait remarquer certains commentateurs, si on la compare aux lois édictées par d'autres pays, la Loi antiterroriste représente une réponse modérée à la menace posée par le terrorisme (voir Stanley A. Cohen, Safeguards in and Justifications for Canada's New Anti-Terrorism Act (2002) 14 Nat'l J. Const. L. 99; David Jenkins, In Support of Canada's Anti-Terrorism Act : A Comparison of Canadian, British, and American Anti-Terrorism Law (2003) 66 Sask. L. Rev. 419). Les partisans de la Loi se sont plaints du fait que tout le débat entourant sa légitimité part d'un postulat erroné. Par exemple, Irwin Cotler fait valoir que le débat se résume à tort à une analyse consistant à déterminer si l'équilibre parfait entre les gains et les pertes a été atteint, ce qui donne lieu à une fausse confrontation entre la sécurité nationale et les libertés fondamentales. Selon lui, la Loi est en réalité une « loi sur la sécurité humaine » destinée à remplir la promesse centrale du mouvement global pour les droits de la personne, qui consiste à préserver le droit de chacun à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne (voir Irwin Cotler, Terrorism, Security and Rights: The Dilemma of Democracies (2002) 14 Nat'l J. Const. L. 13).

Les arguments de ceux qui appuient la Loi antiterroriste se fondent à tous égards sur ses termes explicites. En surface, les infractions et les pouvoirs qu'elle a créés sont constitutionnels. En outre, si on la compare aux lois adoptées dans d'autres pays, la Loi semble en effet constituer une réponse plus impartiale à la menace terroriste. Enfin, étant donné que la Loi accorde aux forces de maintien de l'ordre les outils prétendument nécessaires pour appréhender les terroristes, ces individus déterminés à provoquer notre destruction, et les traîner en justice, il est difficile de contester l'affirmation selon laquelle la Loi rehausserait la sécurité humaine et, du même coup, nos droits les plus fondamentaux (le droit à la vie et à la sécurité de sa personne). Cependant, pour mettre ces prétentions dans une perspective acceptable, il faut regarder au delà des dispositions expresses de la Loi antiterroriste et se demander de quelle façon elle a influencé le comportement des forces de maintien de l'ordre et, par ricochet, la perception des Canadiens.

Il faut voir les choses telles qu'elles sont : l'édiction de la Loi antiterroriste a marqué le début de la participation du Canada à la « guerre contre le terrorisme » (McLellan, Hansard, id.). Le problème de la rhétorique de la guerre, toutefois, est qu'elle repose inévitablement sur une vision dichotomique de la menace posée par le terrorisme : le «  nous contre eux  ». George Bush s'est adressé ainsi au reste du monde, peu après le 11 septembre : dans la guerre contre la terreur, [TRADUCTION] « vous êtes soit de notre côté, soit du côté des terroristes ». Le professeur Stephen Toope évoque le danger inhérent à ce genre de rhétorique :

[TRADUCTION]
Si « nous  » nous présentons comme bons à tous égards et que nos « opposants » sont présentés comme entièrement mauvais, diverses conséquences, presque inéluctables, s'ensuivront. La plus évidente est que l'ennemi s'en trouve déshumanisé. L'humanité que l'on partage avec l'ennemi fait de lui une victime de la guerre, mais l'ennemi entièrement mauvais ne commande aucune considération. (Stephen J. Toope, (2002) 65 Sask. L. Rev. 281)

Il faut être naïf pour penser que ceux qui sont chargés de veiller à l'application de la Loi antiterroriste sont en quelque sorte à l'abri de cette rhétorique de la guerre qui a balayé l'Amérique du Nord au lendemain des événements du 11 septembre. La Loi antiterroriste, comme la plupart des lois pénales, est avare de détails quant aux critères à appliquer pour déterminer qui doit faire l'objet d'une enquête. Les organismes d'application de la loi jouissent au contraire d'une discrétion considérable à cet égard. Le fait que nul n'ait été accusé d'une des infractions de terrorisme créées par le projet de loi C-36 et qu'aucun des pouvoirs d'enquête spéciaux prévus par la Loi n'ait été utilisé jusqu'ici ne signifie pas pour autant que les organismes d'application de la loi n'ont pas enquêté activement sur des personnes soupçonnées de terrorisme. Il est important de reconnaître que dans cette guerre, l'« ennemi  » est invariablement musulman, et le plus souvent arabe. La définition du « terrorisme », qui oblige à tenir compte des motifs « politiques, religieux ou idéologiques » (division 83.01(1)(b)(i)(A)) d'un suspect ou d'un groupe, a non seulement pour effet de renforcer cette inévitable attention portée aux musulmans et aux arabes, mais également de la légitimiser. Par conséquent, le risque que des membres de ces groupes soient injustement ciblés aux fins d'une enquête est élevé. Nier cette réalité relative à l'impact plus global de la Loi antiterroriste équivaut à nous laisser persuader du caractère crédible de la guerre au terrorisme dans laquelle nous sommes présentement engagés.

Un certain nombre de commentateurs nous ont mis en garde contre la possibilité que la Loi antiterroriste ouvre la porte au profilage racial (voir p. ex. : Sujit Choudhry & Kent Roach, Racial and Ethnic Profiling: Statutory Discretion, Constitutional Remedies and Democratic Accountability (2003) 41 Osgoode Hall L. J. 1; Reem Bahdi, No Exit: Racial Profiling and Canada's War Against Terrorism (2003) 41 Osgoode Hall L. J. 293). Évidemment, les partisans de la Loi peuvent se rassurer, vu l'absence d'une quelconque preuve empirique propre à étayer ces prétentions. Il importe toutefois de se rappeler que c'est toujours derrière ce fait que se réfugient ceux qui nient les pratiques existantes en matière de profilage, que ce soit dans le cadre de l'application du droit pénal conventionnel ou de la lutte antiterroriste. Mais il s'agit d'ouvrir les yeux pour constater que les témoignages anecdotiques sont là et qu'ils semblent indiquer que le prix à payer pour attendre que se présentent des preuves empiriques solides avant d'agir, pourrait être trop élevé. À ce sujet, le professeur Toope, dans son article, note ce qui suit :

[TRADUCTION]
…J'ai su de sources éminemment sûres que les deux centres de détention de l'Immigration à Montréal, alors qu'ils sont normalement à moitié remplis, débordent présentement de gens dont la plupart correspondent à un profil ethnique ou religieux spécifique. L'un de mes propres étudiants, un Sikh, a déjà été assujetti à deux reprises à des fouilles corporelles complètes dans des aéroports canadiens, alors qu'aucun passager de race blanche n'a été fouillé […] La personne chargée par le fédéral de surveiller le SCRS lançait récemment une mise en garde contre le risque que les 'droits et libertés des Canadiens' soient bafoués au nom de la guerre au terrorisme.

Les partisans de la Loi antiterroriste pourraient répliquer que rien dans le texte explicite (et apparemment constitutionnel) de la Loi n'autorise les pratiques de profilage racial. Ceci dit, ses opposants noteront qu'il n'y a, par ailleurs, rien dans la Loi qui interdise spécifiquement de telles tactiques (voir Choudhry & Roach, supra). D'un point de vue plus général, la Loi omet également de prévoir des mécanismes concrets de surveillance des pratiques policières déclarées qui ont cours en vertu de ses dispositions. Aux termes de la Loi, une enquête (peu importe sa durée ou l'étendue de son éventuel caractère intrusif) qui ne se solde pas par une arrestation préventive, une investigation ou le dépôt d'accusations formelles est à l'abri de tout examen véritable. En effet, dans la grande majorité des cas, il n'existe aucune possibilité d'évaluer les cibles choisies ou les tactiques employées par la police. Shirley Heafey, présidente de la Commission des plaintes du public contre la GRC, s'est récemment plainte du fait que la Loi antiterroriste autorisait désormais la GRC à mener des enquêtes en matière de sécurité nationale alors que sa propre commission n'avait reçu aucun des pouvoirs requis pour surveiller efficacement ces pratiques (voir Carly Weeks, RCMP Complaints Body Powerless, Chair Says, Globe and Mail, 27 janvier 2004, p. A9). Fait peu surprenant, par contre, à l'ère des changements qui l'amènent à jouer un rôle central dans la guerre livrée au terrorisme, la GRC résiste fortement à la surveillance accrue des institutions civiles (voir Jeff Sallott, Closer Scrutiny of RCMP by Independent Body Urged, Globe and Mail, 11 février 2004, A9). Pour défendre cette prise de position, la GRC a fait valoir qu'il n'était pas nécessaire d'accroître la surveillance puisque « les tribunaux ont l'occasion d'examiner les procédures de la police lors du procès » (Id.). Or, comme nous avons pu le constater au cours des deux dernières années, dans le cas particulier des enquêtes portant sur des actes de terrorisme, les dossiers se rendent rarement à l'étape du dépôt d'accusations criminelles et des poursuites devant les tribunaux. Par conséquent, en l'absence de réels mécanismes externes de surveillance, les atteintes aux libertés fondamentales commises par les représentants des forces de l'ordre participant à la lutte au terrorisme continueront dans une large mesure d'échapper à toute sanction.

Sur un point connexe, les partisans de la Loi, en réponse aux inquiétudes exprimées par le professeur Toope, pourraient soutenir que les observations concernant les répercussions dans le domaine de l'immigration sont injustifiées. Il est vrai que la Loi antiterroriste n'autorise pas les autorités à débusquer et à déporter les immigrants illégaux. Mais encore une fois, un tel argument ignore le fait que la guerre au terrorisme -- et la Loi antiterroriste, qui constitue le moteur central de la guerre menée par le Canada -- définit le contexte sur lequel les agents de l'immigration s'appuient pour exercer les pouvoirs que leur confère le projet de loi C-11, la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Ce projet de loi, déposé au printemps de 2001, mais devenu loi après les événements du 11 septembre, [TRADUCTION] «  prévoit un plus grand nombre de critères qui rendent un non-citoyen inadmissible pour des raisons de sécurité, étend les pouvoirs de détention à certaines situations qui présentent des risques à la sécurité et réduit l'accès à la procédure d'examen indépendant des décisions ministérielles touchant la sécurité » (Audrey Macklin, Borderline Security in R. Daniels et al. (éd.), The Security of Freedom: Essays on Canada's Anti-Terrorism Bill (Toronto : U of T Press, 2001) 383). Il est impossible d'isoler les actions prises par les agents de l'immigration en vertu de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés de celles prises par les représentants des forces de l'ordre en vertu de la Loi antiterroriste, ni de départager l'importance des deux textes de loi au chapitre de la guerre au terrorisme. Autrement dit, lorsque les efforts déployés pour mener des enquêtes en application de la Loi antiterroriste ne suffisent plus pour générer la preuve nécessaire à une poursuite criminelle complète, les mesures prévues par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés seront invariablement prises à l'égard des « suspects » qui ne sont pas citoyens du pays. Sous le régime de cette loi, le gouvernement peut déporter les personnes soupçonnées de terrorisme et, de ce fait, passer outre, en toute commodité, aux exigences à respecter en matière de procédure et de preuve lors de la préparation d'un procès devant un tribunal canadien.

Bien que les préoccupations résumées dans les paragraphes précédents puissent sembler alarmistes, elles sont partagées par la majorité de la population. Les Canadiens ont suivi de près les événements des deux dernières années et ont été très troublés par ce qu'ils ont vu. Au lieu de constater que la Loi antiterroriste servait à traquer et à poursuivre les terroristes, ils ont été les témoins horrifiés des malheurs vécus par Maher Arar et sa famille. L'idée qu'un citoyen canadien puisse être déporté des États-Unis pour faire face à la torture en Syrie sur la base de « renseignements  » fournis par des responsables canadiens des forces de l'ordre est très dérangeante pour les Canadiens. Même si le cas de M. Arar est un exemple des plus extrêmes, les Canadiens ne le voient pas comme un incident isolé. On peut aussi penser au cas des dix-neuf non-citoyens arrêtés l'été dernier aux termes d'une attestation de sécurité signée par le ministre de l'immigration et initialement présentés comme une possible « cellule dormante d'Al-Qaida » (une prétention dont on a admis par la suite qu'elle n'était pas fondée) (voir Marina Jimenez, Case of Nineteen Terrorists Unravelling, Globe And Mail, 20 août 2003). Il ne fait pas de doute que ces événements ont transformé la perception des Canadiens au sujet de la guerre au terrorisme. Immédiatement après les événements du 11 septembre, la majorité des Canadiens interrogés étaient d'accord pour dire que les représentants des forces de l'ordre devaient porter une attention spéciale aux « personnes d'origine arabe » (Ekos Research Associates, Security, Sovereignty, and Continentalism: Canadian Perspectives on September 11, 27 septembre 2001). Depuis, l'attitude de la population a considérablement changé. Selon un récent sondage Ipsos-Reid, 52 pour cent des Canadiens sont d'avis que les Canadiens d'origine arabe sont injustement ciblés à cause de leur race (voir Colin Freeze, Majority Says Arar Treated Unjustly, Poll Finds Globe and Mail, 7 février 2004, A4).

Les Canadiens s'inquiètent de plus en plus du fait que certaines minorités ethniques et religieuses sont traitées injustement en conséquence de la guerre au terrorisme. Parallèlement, ils se montreraient plus méfiants à l'endroit des forces de l'ordre en général par suite d'un certain nombre d'autres scandales impliquant la police canadienne (voir Clifford Krauss, Misconduct Charges Sully Image of Canadian Police, The New York Times, 1er février 2004). Par exemple, dans un sondage mené en janvier de cette année, 38 pour cent des lecteurs du Globe and Mail, à qui on avait demandé s'ils faisaient confiance à leur service de police local, ont répondu par la négative. Les événements attribuables au contexte de la guerre au terrorisme ont nul doute contribué à faire augmenter la crainte du pouvoir officiel. Ainsi, le geste posé récemment par la GRC qui, aux fins d'une enquête concernant une fuite de document au sein des services de renseignements dans le cadre de l'affaire Arar, s'est servi de la Loi sur la protection de l'information pour obtenir l'autorisation de perquisitionner le domicile d'une journaliste, a été largement décrié comme un abus de pouvoir et a provoqué la colère du public (voir Graham Fraser, RCMP Raid Sparks Outrage Toronto Star, 22 janvier 2004).

On pourrait évidemment faire valoir qu'une crainte accrue des services de police est un mince prix à payer pour renforcer le sentiment de sécurité face au terrorisme. Mais les sondages révèlent par ailleurs que les Canadiens continuent de craindre les terroristes. Dans le cadre du même sondage Ipsos-Reid oà les personnes étaient invitées à répondre à des questions concernant les pratiques policières en matière de profilage, 62 pour cent des Canadiens ont dit croire que les terroristes menaient des opérations au Canada (voir Majority Says Arar Treated Unjustly, Poll Finds, précité). Cela nous ramène à la question de départ, à savoir si l'objectif principal poursuivi par la Loi antiterroriste, soit de rétablir le sentiment collectif de sécurité des Canadiens au lendemain du 11 septembre, a été atteint. S'il faut en croire les récents sondages, la réponse est non. Les Canadiens nourrissent toujours de vives inquiétudes à l'égard du terrorisme et des terroristes. Donc, en ce sens, il est permis de penser que nous n'avons pas réellement avancé depuis les attentats terroristes de 2001. En fait, en raison des inquiétudes croissantes relatives aux abus des forces de maintien de l'ordre impliquées dans la guerre au terrorisme, on pourrait dire que les Canadiens ressentent encore plus d'insécurité qu'il y a deux ans. Aujourd'hui, non seulement craignons-nous les terroristes, mais nous entretenons aussi une peur sans cesse croissante à l'égard de nos propres forces de maintien de l'ordre. Dans les faits, la peur du terrorisme venu d'en bas s'est transformée en inquiétude toute aussi pressante au sujet de la terreur institutionnelle venue d'en haut (voir Oren Gross, Cutting Down Trees: Law-Making Under The Shadow of Great Calamities in R. Daniels et al. (éd.), The Security of Freedom: Essays on Canada's Anti-Terrorism Bill C-36 (Toronto: U of T Press, 2001) 39).

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