LES PROCESSUS DE TRAITEMENT DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS
LES CHOIX POSSIBLES AU CANADA

CONSIDÉRATIONS PRATIQUES RELATIVES AUX PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS

Tout État qui envisage la mise sur pied d'un régime de traitement des pensions alimentaires pour enfants doit tenir compte d'un certain nombre de questions. Voici certaines des plus importantes auxquelles il faut répondre :

  1. Le modèle sera-t-il basé sur la médiation, sur l'exercice d'un pouvoir décisionnel, ou sur les deux?
  2. Adoptera-t-on une approche multiple axée sur le traitement le mieux adapté aux différents types de dossiers?
  3. Le modèle fera-t-il partie intégrante du tribunal ou sera-t-il administré principalement par l'intermédiaire d'un service rattaché au tribunal, comme les services de médiation ou de conciliation familiale?
  4. Dans quelle mesure les parties seront-elles tenues de produire elles-mêmes les renseignements financiers nécessaires et de remplir les documents requis?

Ces questions représentent certains des points fondamentaux qu'il faut régler dès le départ, sans quoi la gamme des mécanismes administratifs de traitement des pensions alimentaires pour enfants possibles demeurera très étendue. Le présent rapport traitera plus précisément de quelques-uns des attributs et caractéristiques des approches plus générales déjà mises en oeuvre à des degrés divers à certains endroits, tant au Canada qu'à l'extérieur. Les avantages et inconvénients d'approches très précises dépendront des ressources disponibles et des structures déjà en place dans un lieu donné. De façon plus générale, toutefois, tous les États devront tenir compte de certains problèmes communs, que nous soulignons dans le présent rapport.

Compte tenu de ces considérations, nous exposons l'approche générale que nous recommandons à l'annexe A, et les choix de mécanismes de règlement des conflits qui pourraient y être intégrés à l'annexe B. Les diverses composantes possibles du modèle sont traitées séparément de façon assez détaillée dans le présent rapport.

A. Éducation et information du public

Un certain débat a cours au sujet de l'utilité d'offrir un programme d'éducation aux personnes qui demandent une pension alimentaire pour enfants. Dans certains programmes de médiation axés sur les litiges concernant la garde et les droits de visite, des programmes d'orientation et d'éducation sont habituellement offerts au début du processus. Bon nombre de ces programmes ne comprennent pas de composante relative à la pension alimentaire pour enfants, mais sont orientés sur la question de la garde et sur les capacités que les parents et les enfants doivent posséder pour s'adapter à la rupture. Plusieurs programmes ne comprennent que des renseignements de base sur le processus de traitement des pensions alimentaires pour enfants.

Au Canada, les programmes d'éducation sont de plus en plus courants en ce qui a trait aux relations familiales. En général, ces programmes sont offerts par des services de médiation ou de conciliation familiale rattachés à un tribunal et tendent donc à mettre l'accent sur le recours à la conciliation et à d'autres moyens de communication positifs touchant les aspects émotifs de la fin d'une relation.

Un programme inédit a été mis sur pied à Edmonton le 1er février 1996. Toute personne qui a l'intention de déposer une requête en matière familiale devant la Cour du Banc de la Reine à Edmonton doit d'abord suivre un programme d'éducation obligatoire intitulé « Parenting After Separation ». Lorsqu'elle se présente au tribunal pour déposer des documents, on lui demande une preuve attestant qu'elle a suivi ce programme. Celui-ci est coparrainé par le ministère de la Famille et des Services sociaux et le ministère de la Justice. Il dure six heures, s'échelonne sur deux jours et est offert régulièrement, de sorte que les parties peuvent le suivre au moment qui leur convient le mieux.

L'objectif du programme consiste à mettre en lumière certains des facteurs concernant les enfants et à inculquer aux participants certaines capacités facilitant la conclusion d'un compromis. Le but poursuivi est d'amener les gens à parler de conciliation. En ce qui a trait au processus judiciaire, on remet aux participants un dépliant d'information et on leur présente un aperçu de la procédure. Enfin, on leur communique des renseignements sur la médiation et sur les services accessibles. Le cours est dirigé par des médiateurs familiaux et des travailleurs sociaux.

L'expérience dont font état certaines des personnes qui s'occupent de ce programme est que, plus on y discute de questions financières, plus la tension augmente dans la salle. C'est particulièrement le cas lorsqu'on aborde avec les participants la question du montant de la pension alimentaire auquel ils peuvent s'attendre. Leur degré de frustration pourrait augmenter en cas d'écart important entre le montant de la pension alimentaire pour enfants qu'on leur dirait de s'attendre à verser ou à recevoir et celui fixé à l'issue d'une procédure judiciaire. Toutefois, des renseignements sur le processus même seraient vraisemblablement utiles, à condition d'être cohérents et exacts.

Le caractère obligatoire du programme donne des résultats positifs. Des personnes qui n'auraient autrement jamais su qu'il existait des solutions de rechange à une procédure judiciaire, comme la médiation, ou qui n'auraient jamais songé à y avoir recours, reçoivent un aperçu de ces programmes. De plus, si elles optent pour le processus contradictoire, elles sont mieux informées du fonctionnement du tribunal et maîtrisent donc mieux la situation.

Au Manitoba, un projet pilote mis en place récemment adopte une approche légèrement différente. Un programme d'éducation des parents est également offert aux personnes qui engagent une procédure judiciaire pour régler des questions de droit familial. C'est le dépôt d'une requête devant le tribunal qui enclenche le programme. Le Bureau de conciliation familiale de Winnipeg est relié au greffe de la cour par modem et peut ainsi avoir accès aux renseignements versés au dossier, dont le nom et l'adresse de la partie requérante, la nature de la requête et le redressement demandé. Si l'adresse des deux parties figure dans le dossier, le personnel du bureau leur envoie alors des lettres les informant du programme d'éducation. Celui-ci n'est pas obligatoire.

Ce sont là seulement deux exemples du vaste éventail de projets innovateurs mis sur pied au Canada en réponse au besoin de mieux orienter et informer les gens quant aux possibilités qui s'offrent à eux lors de la rupture des relations familiales. Bon nombre des programmes d'éducation sont relativement nouveaux, et leur évaluation n'est pas terminée. Toutefois, les personnes qui ont participé directement à la mise en oeuvre et à l'exécution de ces programmes seraient en mesure de dire si elles estiment que l'éducation des parents constitue un élément viable d'un modèle de traitement des pensions alimentaires pour enfants à l'échelle locale ou provinciale.

Si on décidait d'intégrer une composante éducative au processus administratif de traitement des pensions alimentaires pour enfants, deux éléments principaux intéresseraient vraisemblablement les participants, soit des renseignements sur les lignes directrices elles-mêmes, y compris, peut-être, de l'aide pour le calcul des montants, et des renseignements sur la marche à suivre pour obtenir une pension alimentaire pour enfants. Compte tenu de la philosophie générale du programme, ces points ne sont pas nécessairement compatibles avec certaines des questions plus émotives que visent en grande partie les programmes d'éducation existants dans de nombreux endroits.

Il vaudrait peut-être la peine d'établir un programme distinct qui aurait pour unique but de fournir de l'information et qui comporterait des renseignements pratiques sur les questions de procédure relatives à l'obtention d'une ordonnance alimentaire pour enfants. Ce type d'éducation est déjà offert dans certaines régions de la Californie dans le cadre des programmes administrés par les facilitateurs employés dans les cliniques de droit de la famille. Le programme de facilitateurs en droit de la famille de San Jose, en Californie, offre à la fois des ateliers d'information et des ateliers de préparation de formulaires. Les ateliers d'information :

[Traduction]
donnent un aperçu du processus en droit de la famille, de ce à quoi il faut s'attendre et de la façon de présenter sa cause lors d'une audition, et des précisions sur certains secteurs du droit, par exemple, les pensions alimentaires pour enfants.  Ces ateliers peuvent être très instructifs pour les participants sur des questions de droit à l'égard desquelles la recherche peut s'avérer difficile pour des personnes qui ne sont pas représentées par avocat; ainsi, il arrive souvent qu'un parent demande dans quelle situation le juge peut attribuer un revenu à un parent « sans emploi ».[10]

Les ateliers de préparation de formulaires sont offerts séparément; on y réunit les participants en petits groupes afin de les aider à remplir les formulaires du tribunal, au besoin. Constance Jiminez, directrice de la Clinique du tribunal de la famille de San Jose, déclare :

[Traduction]
La modification d'une pension alimentaire pour enfants et les divorces non contestés se prêtent bien aux ateliers. Si le personnel est en mesure d'offrir un atelier, les avocats bénévoles en droit de la famille acceptent généralement très volontiers d'enseigner ou d'aider à remplir les formulaires.[11]

Ici, au Canada, il serait facile d'élaborer un tel programme en utilisant les ressources existantes. Par exemple, au Yukon, on peut obtenir de l'information juridique de base par le truchement de la ligne directe «  Law Line » du Programme d'éducation juridique publique. On y distribue également des trousses permettant de présenter une demande de modification de pension alimentaire pour enfants sans l'aide d'un avocat.

B. L'ouverture du dossier et le processus administratif

Un processus de traitement des pensions alimentaires pour enfants débutera d'une façon ou d'une autre par l'ouverture du dossier. Plus précisément, l'application ultime des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants exige que l'information soit recueillie de façon systématique et efficace au tout début du processus. Le recours à un processus administratif est avantageux en particulier dans les cas où la question de la pension alimentaire pour enfants peut être traitée séparément. En général, cette étape du processus devrait viser à recueillir de l'information auprès des deux parties et, si possible et avec la collaboration des deux parties, à régler le dossier à cette étape sans qu'il soit nécessaire de recourir à un processus plus complexe de règlement des conflits.

Les caractéristiques particulières du processus d'ouverture du dossier seront déterminées par la nature globale du modèle mis en place. La plupart des territoires grefferont leur régime de pensions alimentaires pour enfants sur les structures existantes, de sorte qu'il vaut la peine de comprendre comment fonctionne le processus utilisé actuellement pour recueillir des renseignements. Les méthodes actuelles de collecte de l'information pourraient peut-être être révisées pour appuyer un régime de traitement accéléré des pensions alimentaires pour enfants ou un régime axé sur le règlement des conflits.

Les processus judiciaires prévoient déjà l'obtention de renseignements financiers auprès des deux parties avant l'audition. L'obtention et l'échange de renseignements entre les parties jouent un rôle essentiel dans le processus contradictoire et, pour cette raison, des règles administratives ont été conçues pour favoriser l'efficacité de l'échange de renseignements. De façon générale, les règles du tribunal comportent une disposition concernant l'échange de renseignements financiers et leur dépôt au greffe. Chaque partie a la responsabilité de communiquer les documents pertinents à l'autre et d'en transmettre une copie au tribunal avant la date prévue de l'audition. Idéalement, le tribunal peut donc prendre connaissance de la situation financière des parties avant l'étape du prononcé d'une décision.

Il est avantageux de s'appuyer sur ces processus judiciaires, car ils sont déjà en place et connus du public. Il faut toutefois souligner que le processus existant au niveau d'une cour supérieure a été conçu pour des parties représentées par avocat. Cette structure n'est peut-être pas vraiment conviviale pour le citoyen moyen qui s'engage dans ce processus sans aucune aide.

Certains régimes américains axés sur le règlement des conflits utilisent les processus de collecte de renseignements déjà en place dans les tribunaux. Par exemple, en Floride, le dossier de droit de la famille est renvoyé aux services de médiation familiale après avoir été déposé au tribunal. Au cours des séances de médiation, le personnel du service rattaché au tribunal s'appuie sur les renseignements financiers que lui communique le greffe.

Dans les États et les pays du Commonwealth où des régimes administratifs de traitement des pensions alimentaires pour enfants sont en place, le processus administratif précède le processus judiciaire. Dans ces États, l'ouverture du dossier est dirigée par l'organisme administratif, et la collecte des renseignements a été intégrée au processus administratif même. Presque à l'inverse de la situation dans laquelle l'ouverture du dossier se fait au tribunal, l'information recueillie par l'organisme administratif peut en bout de ligne être transmise aux tribunaux, au besoin.

On recommande qu'un système administratif adapté, inspiré de l'expérience des États de Washington et de l'Oregon, ainsi que de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie, soit intégré à l'étape de l'ouverture du dossier du processus de traitement des pensions alimentaires pour enfants. Ces systèmes sont axés sur l'obtention de renseignements auprès des deux parties, lorsque la chose est possible. À cette étape, il est utile de donner au débiteur de l'obligation alimentaire l'occasion de fournir les renseignements financiers exigés, sans avoir recours à des sanctions plus formelles. Ce type de système présente l'avantage de fournir aux deux parties l'occasion d'éviter la confrontation lorsque c'est possible. Cette étape comporte notamment les éléments essentiels suivants :

  1. l'obtention de renseignements auprès des deux parties;
  2. l'exécution des calculs requis;
  3. la possibilité pour les parties de contester le résultat de l'évaluation du montant de la pension alimentaire pour enfants; et
  4. le renvoi à d'autres services connexes, lorsque cela est à propos.

L'État de Washington et l'Oregon ont mis en place des régimes administratifs efficaces de traitement des pensions alimentaires pour enfants. Ces régimes entrent automatiquement en jeu dans les dossiers de l'AFDC lorsque au moins un des enfants est prestataire de l'aide sociale. Dans les autres cas, l'un ou l'autre des parents peut demander les services de l'organisme administratif à toute étape du processus. Ces deux États ont des méthodes assez similaires en matière de collecte des renseignements.

L'État de Washington

La formule de calcul des pensions alimentaires pour enfants de l'État de Washington est fondée sur le modèle du partage du revenu, ce qui signifie que les revenus bruts et nets ainsi que les éléments d'actif des deux parents sont pris en compte. De plus, l'âge et le nombre des enfants, les frais de garderie, les besoins médicaux particuliers des enfants, le coût de l'assurance soins médicaux pour les enfants, les obligations envers une nouvelle famille, les frais de transport sur de grandes distances et les frais d'études sont également pris en considération. Les motifs de dérogation à la norme comprennent les sources de revenu et la planification fiscale (par exemple, le revenu reçu de sources extérieures, y compris de nouveaux conjoints, de placements, de dons et de prix, etc.).

La Division des pensions alimentaires pour enfants peut établir une ordonnance alimentaire pour enfants par voie administrative pour les parents qui reçoivent l'aide sociale ou pour ceux qui demandent les services de la Division. Dans ce dernier cas, le parent qui demande à la Division des pensions alimentaires pour enfants d'intervenir remplit une demande. Le requérant doit satisfaire à certains critères fixés par la loi de l'État de Washington.[12] Le responsable de l'exécution des pensions alimentaires pour enfants prépare alors un Avis de projet de pension alimentaire pour enfants (Notice of Proposed Child Support), reproduit à l'annexe C du présent rapport. Ce document est ensuite envoyé au requérant pour qu'il l'approuve. Si le requérant ne donne aucune suite à cet avis, le dossier est fermé. Si le requérant n'est pas d'accord avec le montant proposé, l'agent d'exécution des pensions alimentaires négocie avec lui. Si, à la suite de cette négociation, le requérant donne son accord, la procédure régulière de signification au débiteur alimentaire est mise en train.

Dans les cas où le requérant accepte le montant proposé à quelque étape que ce soit et dans tous les cas relevant de l'AFDC, un Avis de constatation de la responsabilité financière (Notice and Finding of Financial Responsability), reproduit à l'annexe D du présent rapport, est envoyé au débiteur alimentaire par courrier recommandé. Le débiteur a 21 jours pour signifier son opposition à la Division des pensions alimentaires pour enfants. Si le débiteur alimentaire réagit en demandant une audition, le personnel de la Division fixe une date d'audition dans les 90 jours qui suivent. Si aucune opposition n'est reçue dans le délai imparti, une ordonnance par défaut est inscrite contre le débiteur alimentaire. Cette ordonnance est signée par l'agent des pensions alimentaires qui a traité le dossier pendant tout le processus et a immédiatement le même effet qu'une ordonnance judiciaire.

Si le requérant n'est pas d'accord avec le montant proposé pour la pension alimentaire pour enfants, même après négociation avec l'agent d'exécution des pensions alimentaires, un Avis de constatation de la responsabilité financière - Demande d'audition est transmis au débiteur alimentaire. Cette formule avise le débiteur alimentaire que l'autre partie s'est déjà opposée au montant déterminé pour la pension alimentaire. Cette formule est reproduite à l'annexe E.

Si l'une des deux parties s'oppose au montant déterminé pour la pension alimentaire, l'agent des pensions alimentaires prend des mesures pour les amener à convenir du montant à établir. Les négociations menées à cette fin par l'agent des pensions alimentaires comprennent des appels téléphoniques, des lettres et des entretiens avec l'un ou l'autre des parents, ou les deux, selon les circonstances particulières du cas. Souvent, ces négociations aboutissent au règlement du dossier sans qu'il soit nécessaire de tenir une audition administrative.

Le processus de modification de l'État de Washington ressemble dans une certaine mesure au processus d'obtention d'une pension alimentaire pour enfants. Selon la pratique actuelle, dans les dossiers relevant de l'AFDC (dans lesquels la subsistance d'un ou de plusieurs enfants est assurée au moins en partie par l'aide sociale), on évalue l'opportunité de modifier l'ordonnance tous les trois ans.[13] Dans tous les autres cas, la réévaluation a lieu à la demande de l'un des parents. Comme dans les cas d'établissement d'une pension alimentaire pour enfants, le personnel de l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants a accès aux renseignements concernant les revenus d'emploi grâce à son système informatisé. La collecte de renseignements exacts sur les travailleurs indépendants est plus problématique.

La présentation d'une requête par le père ou par la mère enclenche le processus de modification. Le dossier est géré par l'agent d'exécution responsable de s'assurer que les versements sont bel et bien effectués. En règle générale, on ne considère pas comme une source de conflit le fait que la même personne soit chargée de s'assurer des paiements et de traiter les demandes de modification présentées par l'un ou l'autre des parents. À ce stade du processus administratif, la modification peut viser soit une ordonnance administrative de pension alimentaire pour enfants obtenue à l'origine par voie administrative, soit une ordonnance judiciaire à l'égard de laquelle l'un des parents a demandé par la suite l'aide de l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants. Dans ce dernier cas, le processus administratif initial de traitement de la demande de modification entraîne l'ouverture d'un dossier dans un processus qui aboutira finalement devant les tribunaux, s'il le faut.

Ce processus administratif d'ouverture du dossier pourrait peut-être être intégré en première ligne à un régime canadien de traitement des pensions alimentaires pour enfants. Les premières étapes du processus sont identiques, qu'il s'agisse d'une ordonnance administrative ou judiciaire. Après réception de la demande de modification de la part de l'un des parents, un Avis de révision (Notification of Review) est transmis à l'autre. Ce formulaire est accompagné d'une Table des pensions alimentaires pour enfants (Child Support Schedule) et d'une Déclaration financière (Financial Declaration) que les deux parties doivent remplir, signer et retourner. On informe les parents du fait que leur dossier sera révisé dans un délai de trente jours et qu'ils sont tenus de retourner les formulaires joints à l'Avis. L'agent d'exécution examine les formulaires pour s'assurer qu'ils ont été dûment remplis et détermine si la pension alimentaire devrait être modifiée, compte tenu des renseignements fournis par les parents. Pour que la pension alimentaire pour enfants puisse être modifiée, les conditions minimales suivantes doivent être remplies : le montant de la pension varierait d'au moins 25 p. 100 et d'au moins 100 $ par mois; ou la variation totale serait d'au moins 2 400,00 $ à l'égard de la durée de l'ordonnance.

Si l'un des parents ne transmet pas les renseignements financiers demandés, on les recueille auprès d'autres sources. Dans le cas d'un parent qui est travailleur indépendant, l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants utilisera la même échelle de revenus imputés, selon l'âge et le sexe du parent, pour trancher la demande de modification.

Une fois la révision achevée, un Avis des conclusions de la révision (Review Findings Notice) est envoyé par courrier recommandé aux deux parents afin de les informer du résultat de la révision, à savoir soit que leur dossier ne satisfait pas aux critères justifiant une modification, soit qu'il y satisfait, auquel cas on les informe alors du montant révisé de l'ordonnance alimentaire. Si les parents n'acceptent pas cette conclusion, ils peuvent demander la tenue d'une conférence de modification pour en débattre. Une conférence de modification est une réunion informelle entre l'agent et l'un des parents, ou les deux. Chaque parent peut alors présenter des renseignements pertinents aux conclusions de l'agent, notamment en ce qui a trait à son revenu.

Dans le cas d'une demande de modification d'une ordonnance judiciaire, le dossier est transmis au bureau du procureur du gouvernement, une fois la révision effectuée. Le procureur du gouvernement présente l'affaire au tribunal. Si un revenu a été imputé à un parent qui est travailleur indépendant, il arrive que le juge n'accepte pas ce revenu imputé comme fondement suffisant pour modifier l'ordonnance alimentaire pour enfants. Ces causes posent des problèmes dans le régime administratif de l'État de Washington. Le juge peut rejeter une demande de modification lorsque le dossier ne contient pas de renseignements exacts sur les ressources financières des deux parents.

L'Oregon

Tout comme dans l'État de Washington, la formule de calcul des pensions alimentaires pour enfants de l'Oregon correspond à un modèle de partage du revenu. Le revenu sur lequel se fonde la détermination de la pension alimentaire pour enfants est établi en tenant compte notamment des éléments suivants : les ressources financières dont dispose le parent, ses besoins essentiels raisonnables, son revenu net après les retenues nécessaires, sa capacité d'emprunter, le nombre et les besoins des autres personnes à sa charge, tout fardeau exceptionnel supporté par le parent, les besoins des enfants, l'opportunité pour le parent qui a la garde de demeurer au foyer pour prendre soin des enfants, le fardeau fiscal des parents et les avantages financiers fournis à l'un ou à l'autre par un tiers. Les critères justifiant une dérogation à la formule de calcul comprennent des facteurs comme les besoins spéciaux des enfants, les frais de garderie et les obligations du parent envers une nouvelle famille.

Le régime administratif de traitement des pensions alimentaires pour enfants ressemble beaucoup au modèle de l'État de Washington. L'approche de ces deux États est typique de celle retenue dans divers États américains en ce qui a trait aux pensions alimentaires pour enfants.[14] En Oregon, comme dans l'État de Washington, le processus administratif d'établissement et de modification des pensions alimentaires pour enfants s'applique à tous les dossiers visés par le Titre IV-D, qu'il s'agisse d'enfants prestataires de l'aide sociale (dossiers de l'AFDC) ou de demandes privées. À la première étape, l'État de l'Oregon avise les parties en transmettant une Demande d'audition administrative (Request for Administrative Hearing) par courrier recommandé, au débiteur alimentaire, et par courrier régulier, au créancier alimentaire. Cette formule est reproduite à l'annexe F.

Lorsque les parties reçoivent cet avis, trois choix s'offrent à elles :

  1. accepter le montant déterminé pour la pension alimentaire;
  2. ne donner aucune suite à l'avis; ou
  3. contester le montant de la pension alimentaire.

Dans les deux premiers cas, le projet d'ordonnance envoyé aux parties est déposé au tribunal comme nouvelle ordonnance alimentaire. La participation du tribunal à cette étape du processus diffère du modèle purement administratif utilisé dans l'État de Washington. À cette étape, la cour de comté envoie un exemplaire de la nouvelle ordonnance alimentaire au département des Ressources humaines pour son exécution.

Si l'une ou l'autre des parties conteste le montant suggéré pour la pension alimentaire, elle doit renvoyer la demande écrite d'audition (annexe F) dans les 20 jours suivant la réception des documents. Une date est alors fixée pour l'audition administrative, qui aura lieu dans un délai de 30 à 60 jours, et le département envoie un Avis d'audition (Notice of Hearing) à l'autre partie. Cette formule est reproduite à l'annexe G. Les parties doivent témoigner relativement à leur situation financière devant un arbitre administratif de l'Unité des audiences du département de l'Emploi. Les parties reçoivent un exemplaire de la décision de l'arbitre dans un délai de sept à quatorze jours après l'audition. Les parties peuvent alors accepter la décision de l'arbitre ou la contester en la portant en appel devant le tribunal auprès duquel l'ordonnance de l'arbitre a été déposée. Si la partie qui conteste ne se présente pas à l'audition administrative, l'État lui attribue un revenu en se fondant sur les renseignements disponibles les plus récents.

Lorsqu'il s'agit de modifier une ordonnance existante, le processus de l'Oregon est assez systématique. Premièrement, on reçoit la demande ou l'avis de modification. L'ordonnance existante est alors examinée pour déterminer si elle date d'au moins deux ans. Si ce n'est pas le cas, le requérant reçoit une décision de révision administrative l'informant du rejet de sa demande de révision de l'ordonnance existante. La seule exception à cette approche générale touche les situations dans lesquelles le débiteur alimentaire demande l'annulation d'une ordonnance de pension alimentaire pour enfants parce qu'il a dû avoir recours à l'aide sociale dans les deux dernières années. Dans ce cas, la demande de révision peut être acceptée. Si l'ordonnance date d'au moins deux ans ou si le débiteur alimentaire est prestataire de l'aide sociale, le personnel de l'organisme envoie aux deux parties les documents suivants :

  1. avis initial de révision et de redressement (Initial Notice of Review and Adjustment) (annexe H) (ce formulaire est utilisé pour aviser les parties 30 jours avant le début de la révision et du redressement);
  2. état de revenu uniforme (Uniform Income Statement) (annexe I) (ce formulaire est un questionnaire financier utilisé afin de recueillir les renseignements nécessaires pour calculer le montant d'une ordonnance alimentaire pour enfants); et
  3. option d'assurance soins médicaux (Medical Insurance Option).

À l'expiration du délai de 30 jours, le processus de modification par voie de révision commence. Un certain nombre de formulaires peuvent être préparés à cette étape du processus, selon ce qui est nécessaire dans chaque cas. Si les renseignements financiers divulgués par les parties et/ou obtenus d'autres sources sur la situation financière des parties justifient qu'une modification soit faite dans les circonstances, on prépare une Requête en modification et Projet d'ordonnance de l'État (State's Motion for Modification and Proposed Order) (annexe J) et on l'envoie aux deux parties. Si la décision porte que la modification doit être rejetée ou que l'ordonnance doit être complètement annulée, un formulaire différent est envoyé. Quoi qu'il en soit, ces formulaires sont toujours accompagnés des documents suivants :

  1. demande d'audition administrative (Request for Administrative Hearing) (annexe F);
  2. feuille de calcul du montant de la pension (Support Computation Worksheet);
  3. avis de pension alimentaire pour enfants (Child Support Notice) adressé au débiteur ou au créancier alimentaire;[15] ou
  4. l'état de revenu uniforme de l'autre partie ou, si les renseignements concernant le débiteur alimentaire ne sont pas connus, un avis informant le créancier alimentaire que le salaire minimum a été imputé au débiteur.

Les parties ont 30 jours pour demander une audition, demande qui enclenche le même processus d'audition que lorsqu'il s'agit d'établir une pension alimentaire pour enfants. Lorsque l'ordonnance faisant suite à l'audition est reçue de l'Unité des audiences du département de l'Emploi, elle est déposée auprès du tribunal si l'ordonnance était à l'origine de nature administrative.

Si l'ordonnance que l'on cherche à faire modifier était de nature judiciaire à l'origine, un processus légèrement différent s'applique. Dans ce cas, l'ordonnance administrative (prononcée à la suite d'une audition ou en cas de défaut, lorsque les parties n'ont pas formé d'opposition) est inscrite au tribunal et une Ordonnance approuvant l'ordonnance administrative (Order Approving Administrative Order) (annexe K) est préparée et envoyée aux parties avec un Avis de l'intention d'inscrire une ordonnance/un jugement (Notice of Intent to Enter Order/Judgment) (annexe L). Les parties ont 10 jours à partir de la signification pour s'opposer au projet d'ordonnance et, si elles se prévalent de ce droit, l'affaire est inscrite pour audition devant le tribunal.

L'Australie et la Nouvelle-Zélande

En Australie et en Nouvelle-Zélande, les registres du fisc servent de fondement à l'établissement et à la modification du montant de la pension, et les parties ont le fardeau de contester l'exactitude des renseignements qu'ils contiennent. En d'autres termes, la procédure d'évaluation de la situation financière dans ces deux pays est encore plus directe que dans les régimes administratifs américains. Comme c'est le Bureau des impôts qui supervise les organismes responsables des pensions alimentaires pour enfants dans ces deux pays, les renseignements financiers requis pour fonder l'évaluation de la pension alimentaire pour enfants sont directement accessibles. La déclaration de revenu produite l'année précédente sert de base à la détermination initiale de la pension alimentaire pour enfants envoyée au parent débiteur.

En Australie, par exemple, si le parent qui demande une pension alimentaire pour enfants n'a pas déjà une ordonnance alimentaire pour enfants, il peut faire appel aux services de l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants en déposant une Demande de détermination de pension alimentaire pour enfants (Child Support Assessment). Le formulaire demande au requérant de fournir certains renseignements, dont les suivants :

  1. des renseignements personnels;
  2. son propre revenu imposable pour les deux derniers exercices financiers et le numéro de son dossier fiscal;
  3. le nom et l'adresse du « parent payeur » et, le cas échéant, le nom et l'adresse de l'employeur actuel de l'autre parent (payeur); et
  4. des renseignements sur les enfants, y compris des précisions sur les droits de garde et de visite établis.

À la suite de la réception et du traitement initial de cette demande, y compris la détermination du montant approprié de la pension alimentaire pour enfants à partir des registres fiscaux disponibles, on envoie au « parent payeur », ou débiteur de l'obligation alimentaire, un Avis d'acceptation, de détermination et d'enregistrement (Notice of Acceptance, Assessment and Registration). L'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants ordonne au parent de prendre les mesures qui suivent :

  1. vérifier la détermination du montant et communiquer avec l'organisme si celui-ci a utilisé des renseignements erronés;
  2. prendre connaissance du Tableau des versements pour savoir quel montant verser et à quel moment [et comment effectuer les versements]; et
  3. donner des précisions sur son emploi (…) dans le Guide des pensions alimentaires pour enfants et renvoyer le formulaire à l'organisme dans un délai de 14 jours.[16]

On demande également au parent d'informer l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants sans délai si un montant quelconque a déjà été versé à l'autre parent, auquel cas ce montant peut être déduit de celui qui doit être payé. Le créancier de l'obligation alimentaire, ou parent qui a la garde, reçoit ensuite un avis comportant les renseignements suivants :

  1. l'acceptation de la demande de détermination;
  2. le montant du premier versement;
  3. la période visée par le premier versement;
  4. la date à laquelle le versement doit être fait à l'organisme;
  5. la date à laquelle le parent peut s'attendre à recevoir le premier versement;
  6. le montant mensuel régulier; et
  7. les dates auxquelles les versements devraient être faits à l'organisme et au parent.

L'organisme détermine chaque année le montant de la pension alimentaire pour enfants en examinant les dernières déclarations de revenu produites. Le parent payeur peut également déposer une demande de modification de la pension alimentaire pour enfants. Une telle demande doit obligatoirement être présentée dans les cas suivants :

  1. un événement survient qui a une incidence sur le montant exigible en vertu de la détermination du montant de la pension alimentaire pour enfants ou d'une ordonnance judiciaire/d'une entente;
  2. [le parent] obtient une nouvelle ordonnance judiciaire ou entente; ou
  3. [le parent] change de nom ou d'adresse.[17]

En outre, l'un ou l'autre des parents peut envoyer une Demande de révision de la détermination du montant de la pension alimentaire pour enfants (Application for Review of Child Support Assessment) au Bureau de révision des pensions alimentaires pour enfants afin de faire réduire ou augmenter le montant de la pension alimentaire pour enfants en raison de circonstances spéciales qui n'ont pas été prises en compte lors de la détermination initiale.

Les modèles administratifs américains et les régimes en place en Australie et en Nouvelle-Zélande présupposent que les organismes responsables des pensions alimentaires pour enfants peuvent avoir accès aux renseignements financiers concernant les parties, sans qu'il soit nécessaire de les obtenir directement auprès de la partie qui refuse de coopérer. Ces caractéristiques confèrent aux régimes une certaine efficacité à laquelle on ne saurait s'attendre dans un État où l'accès direct aux dossiers financiers n'est pas possible, et où il faut tenir compte d'une législation protégeant le droit à la vie privée des parties. L'obtention des renseignements est probablement l'obstacle le plus difficile à surmonter dans la conception d'un processus administratif, et cette étape préliminaire nécessite une attention particulière.

Traditionnellement, au Canada, ce sont les tribunaux et les processus rattachés aux tribunaux qui ont le mieux réussi à recueillir des renseignements auprès de personnes qui refusaient de collaborer. À défaut de liens informatiques directs et utilisables avec les sources de renseignements financiers, les méthodes existantes sont les plus prometteuses pour la mise en place d'un régime administratif fonctionnel, et elles devraient être intégrées de quelque manière au régime administratif. En conséquence, quel que soit le processus administratif retenu concernant l'ouverture des dossiers, il devra probablement être lié directement aux processus actuels de collecte de renseignements du tribunal.

Un exemple canadien - le Programme des obligations alimentaires de la Colombie-Britannique

Le programme d'aide sociale de la Colombie-Britannique donne à ses prestataires la possibilité de céder leurs droits au Programme d'obligations alimentaires afin que celui-ci perçoive la pension alimentaire pour enfants auprès de l'autre parent. La législation provinciale impose à un parent prestataire de l'aide sociale l'obligation de tenter d'obtenir de l'autre parent la pension alimentaire pour enfants la plus élevée possible. Autrement, le montant de l'aide sociale versée au parent qui a la garde pourrait être réduit.

En ce qui a trait au traitement du dossier, le Programme des obligations alimentaires ressemble aux régimes administratifs en place dans d'autres territoires. Ce programme mérite qu'on l'examine parce qu'il constitue un exemple des services actuellement fournis par le gouvernement à des prestataires de l'aide sociale au Canada. Comme on l'a déjà mentionné, les régimes administratifs de traitement des demandes de pensions alimentaires pour enfants en place dans d'autres territoires à l'extérieur du Canada ont été instaurés à l'origine pour répondre aux besoins des prestataires de l'aide sociale, et ils ont été étendus par la suite aux personnes qui demandent les services de l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants pour obtenir l'établissement, la modification ou l'exécution d'une pension alimentaire pour enfants.

Le programme de la Colombie-Britannique est administré par des préposés aux obligations alimentaires qui reçoivent une formation portant sur les dispositions législatives pertinentes : ces personnes sont responsables de la gestion des cas. Lorsqu'il reçoit une demande de services, le préposé aux pensions alimentaires communique avec l'intimé (le débiteur de l'obligation alimentaire) en lui transmettant un Avis de l'intention du Ministère public (Notice of Crown's Intention) d'intenter un recours relativement à une pension alimentaire pour enfants. Cet avis mentionne que les mesures prévues par la loi seront prises au nom du client, précise si l'objet du processus consiste à établir ou à modifier une ordonnance alimentaire pour enfants, indique que le Ministère public engagera une procédure et encourage l'intimé à communiquer avec le préposé aux pensions alimentaires pour régler le dossier par consentement, si possible.

Si l'intimé accepte un règlement à l'amiable, on lui demande de remplir une Déclaration financière (Statement of Finance) et de fournir au préposé aux obligations alimentaires des documents financiers à l'appui; ceux-ci consistent habituellement en trois déclarations de revenu. Le préposé aux obligations alimentaires communique alors avec l'intimé par téléphone ou en personne pour déterminer le montant approprié de la pension alimentaire. Le parent qui a la garde n'assiste habituellement pas à cette rencontre.

Si l'intimé refuse son consentement, l'affaire est portée devant le tribunal et les avocats du programme d'obligations alimentaires intentent un recours judiciaire relativement à la pension alimentaire pour enfants.

Le Programme des obligations alimentaires de la Colombie-Britannique vise la situation unique des prestataires de l'aide sociale qui ne sont pas vraiment en mesure de négocier en leur propre nom en raison de l'obligation juridique attachée à l'obtention de l'aide sociale. Pour ce groupe de personnes, un objectif important consiste à s'assurer, dans la mesure du possible, que le parent qui a la garde reçoit une pension alimentaire pour enfants de l'autre parent, de façon à réduire le montant de l'aide sociale versée à cette personne et à ses enfants. En conséquence, pour cette catégorie de dossiers, la solution la plus efficace devra probablement être rapide et décisive, par opposition à une solution axée sur la conciliation. Le programme existant s'apparente aux différents processus administratifs décrits précédemment et pourrait peut-être être développé en s'en inspirant.

C. Le rôle de défenseur des enfants

Un peu partout aux États-Unis et dans d'autres pays du Commonwealth, les régimes administratifs de base de traitement des pensions alimentaires pour enfants ont été conçus à l'origine pour aider les prestataires de l'aide sociale qui n'avaient pas les moyens de faire valoir les intérêts de leurs enfants devant les tribunaux. La portée de ces programmes a été étendue par la suite aux personnes faisant expressément appel aux services de l'organisme. En conséquence, la situation actuelle est la suivante : les prestataires de l'aide sociale reçoivent automatiquement l'aide des organismes responsables des pensions alimentaires pour enfants, tandis que d'autres membres du public peuvent demander à recevoir les mêmes services.

Dans bon nombre de modèles administratifs de traitement des pensions alimentaires pour enfants, le personnel des organismes administratifs, qui s'occupe de la collecte et du traitement de l'information, fait finalement fonction de défenseur des enfants, montrant clairement par là au créancier et au débiteur de l'obligation alimentaire (les deux parents) que l'organisme représente uniquement le meilleur intérêt de l'enfant, plutôt que celui de l'un ou l'autre des parents. Cette approche enlève complètement aux parents l'élément de négociation de la pension alimentaire pour enfants.

Cette approche est particulièrement répandue au stade de l'audition de tout régime dans lequel les deux parents comparaissent, de même que le représentant de l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants. Elle se rencontre à la fois dans les modèles purement administratifs et dans les modèles rattachés au système judiciaire. Souvent, à première vue, on croirait que l'employé de l'organisme représente les intérêts du parent qui a la garde et qui demande l'ordonnance de pension alimentaire pour enfants. Cette alliance apparente entre le parent et l'organisme tient à leur objectif commun d'obtenir un montant suffisant de pension alimentaire pour enfants. De plus, dans les cas où le créancier de l'obligation alimentaire a fait appel aux services de l'organisme, on a l'impression que le créancier alimentaire est essentiellement un client de l'organisme. Toutefois, dans tous les territoires, on apprend au personnel de l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants à bien faire comprendre aux parents pendant tout le processus que l'organisme représente le meilleur intérêt de l'enfant (ou de « l'État », à certains endroits) et que les deux parents sont des parties indépendantes dans le processus.

Ce fait étant clairement établi, le représentant de l'organisme est généralement lié plus étroitement au créancier de l'obligation alimentaire, en raison de leur intérêt commun à obtenir une ordonnance alimentaire pour enfants. Dans les territoires où le régime administratif aboutit devant un tribunal présidé par un agent d'audition, le représentant de l'organisme assiste à celle-ci en qualité de défenseur des enfants. À certains endroits des États-Unis, cette fonction est assumée par le bureau du procureur de l'État (District Attorney). C'est alors l'organisme responsable des pensions alimentaires pour enfants qui ouvre le dossier, puis le renvoie au Bureau du procureur de l'État.

La participation à l'audition d'un tiers représentant l'organisme pertinent fait partie intégrante de bon nombre de régimes administratifs de traitement des pensions alimentaires pour enfants dans d'autres pays. Les avantages de cette participation sont manifestes :

  1. elle écarte les parents de la négociation de la question de la pension alimentaire pour enfants;
  2. elle peut réduire la possibilité que l'autre partie profère des menaces à cet égard, une fois le processus enclenché; ou
  3. elle rétablit l'équilibre dans une situation où une inégalité pourrait exister entre les parties et nuire au meilleur intérêt de l'enfant; ce processus garantit que l'on défend convenablement l'intérêt de l'enfant.

Aucun motif n'empêcherait d'intégrer ce rôle de défenseur de l'enfant à un régime de traitement des pensions alimentaires pour enfants. Dans la plupart des États, un agent chargé des dossiers est responsable de chaque cas. Cette personne assure le suivi entre l'ouverture du dossier et l'étape de l'audition. Elle peut notamment avoir pour tâche d'interroger les parents, de recueillir et d'organiser les renseignements pertinents concernant le dossier (au moyen d'une évaluation financière, par exemple), de préparer l'audition et, enfin, de défendre l'intérêt de l'enfant à l'audition. Le rôle de défenseur de l'enfant est particulièrement important dans le contexte canadien dans les cas où la loi établit que le créancier de l'obligation alimentaire (le parent qui a la garde) prestataire de l'aide sociale a la responsabilité d'obtenir la pension alimentaire pour enfants la plus élevée possible. Dans ces circonstances, un défenseur de l'enfant est dans une situation qui lui permet de faire valoir avec vigueur le meilleur intérêt de l'enfant, car il a une bonne connaissance du dossier, et il le suit du début à la fin du processus.

L'application automatique du régime administratif de traitement des pensions alimentaires pour enfants dans le cas d'un parent prestataire de l'aide sociale a aussi donné de bons résultats dans d'autres territoires. L'avantage de ces programmes tient au fait que le coût à assumer par la partie qui reçoit l'aide sociale ou par le requérant est pratiquement nul. À certains endroits, une demande peut entraîner des frais symboliques, mais les personnes dans le besoin peuvent être dispensées de les payer.

Dans de nombreux territoires, la comparution devant un agent d'audition ne nécessite pas la participation d'avocats parce que les audiences devant des agents d'audition sont moins formelles. Les règles de preuve s'appliquent, mais avec plus de souplesse. La pratique varie d'un endroit à l'autre; il serait possible d'adapter le rôle des avocats à un tel modèle, selon ce qui convient. Lorsque le représentant de l'organisme assiste déjà à l'audition au nom de l'enfant, cette approche pourrait limiter le rôle éventuel de l'avocat du créancier de l'obligation alimentaire, qui chercherait vraisemblablement à obtenir le même redressement, soit une pension alimentaire pour enfants. Par ailleurs, le fait d'être représentées par leurs propres avocats, qui exposent leurs points de vue dans ce régime fondamentalement contradictoire, peut être rassurant pour les parties elles-mêmes.