Rapport sur les consultations fédérales-provinciales-territoriales sur les droits de garde et de visite et les pensions alimentaires pour enfants
ANNEXE C : RAPPORT SUR LES ATELIERS DE TERRE-NEUVE ET DU LABRADOR
INTRODUCTION
Cinq ateliers de consultation sur la nouvelle Loi sur le divorce ont été tenus à Terre-Neuve et au Labrador en mai et en juin 2001. Ces consultations ont été parrainées par les ministères fédéral et provinciaux de la Justice et ont eu lieu à Goose Bay, Corner Brook, Geter et St. John’s (2). Les principaux sujets abordés dans ces ateliers ont été les rôles et les responsabilités des parents (rôle parental, droits de garde et de visite); la violence familiale; les obligations en matière de droit de visite et les pensions alimentaires pour enfants. Au total, 90 personnes ont assisté aux ateliers : parents, représentants de groupes de femmes, avocats, médiateurs, enseignants, responsables de l’application de la loi, travailleurs sociaux, psychologues, travailleurs en santé mentale, représentants de groupes communautaires, responsables des demandes de pensions alimentaires et d’employés de la cour. Rick Morris, d’IHRD Group, a animé chacun des ateliers, qui se sont déroulés du 31 mai au 7 juin 2001.
LES PRINCIPAUX FACTEURS INFLUANT SUR LE RÔLE DES PARENTS APRÈS LA SÉPARATION
Les deux principaux facteurs qui, selon les participants, influent sur le rôle des parents après la séparation sont les relations et communications entre les parents et les services de soutien dont les parents et leurs enfants peuvent se prévaloir. Les participants ont également mentionné de nombreux éléments qui influent sur le rôle des parents après la séparation :
- le manque d’information juridique et d’information sur le rôle des parents dans toute la province;
- la collaboration et la confiance entre les parents;
- le manque de services, en particulier dans les régions rurales;
- les conflits entre parents;
- l’importance de laisser les enfants en dehors des conflits;
- la responsabilité et la mobilité des parents qui n’ont pas la garde;
- des plans d’aménagement des responsabilités parentales précis;
- un accès indépendant des enfants aux services;
- la nécessité de garder une vision à long terme du processus;
- l’absence de solution universelle : il faut tenir compte des réalités de chaque cas;
- le règlement rapide des problèmes, tout au moins temporairement;
- les membres de la famille élargie et leurs réactions aux problèmes de la séparation;
- la présence ou l’absence de violence, d’alcoolisme et de toxicomanie;
- les tiers.
LES SERVICES
À tous les ateliers, sauf à St. John’s, les participants ont exprimé des préoccupations au sujet de la rareté des services d’aide aux couples séparés et à leurs enfants. La médiation familiale financée par les deniers publics n’est disponible que dans les régions de St. John’s et de Corner Brook (dans ce dernier cas, grâce à un récent projet pilote). Il ne semble pas y avoir de programmes de prévention publics officiels pour les mariages en difficulté (par ex. : services-conseils conjugaux, cours). L’aide juridique est débordée et il est souvent difficile d’y avoir accès. Les groupes de soutien et d’information et de formation pour les enfants et les groupes d’information et de formation des parents, bien que jugés essentiels, ne sont présents jusqu’ici que dans quelques endroits en dehors de St. John’s.
En dehors de St. John’s, on exprime des préoccupations sérieuses au sujet de l’équité dans la prestation des services. Les participants estiment qu’au minimum, les régions devraient avoir accès à des services de rechange et à des services de soutien aux familles qui vivent une séparation ou un divorce. Les services offerts sont très loin de refléter le fait que 50 p. 100 de toutes les relations dans la province se terminent par une séparation ou un divorce. Autres commentaires fréquents :
- Il faudrait davantage de services d’aide juridique.
- On manque de corps policiers dans les régions rurales ou autochtones.
- Les cours de circuit ne laissent pas assez de temps aux gens pour obtenir de l’information sur le système judiciaire.
- On dépend trop des bénévoles.
- On manque de services, surtout pour les enfants.
- On manque de services en général au Labrador et dans le centre de Terre-Neuve, ce qui est injuste et dangereux dans le cas des femmes qui fuient la violence.
- On a un taux de divorce de 50 p. 100, mais pas de services en conséquence.
- Les services doivent être offerts sans délai.
- Il faut établir un poste de défenseur des droits de l’enfant.
- On a besoin de services de prévention comme les services-conseils conjugaux, qui, actuellement, n’est pas disponible gratuitement dans la province.
- On a besoin d’un accès à la médiation et à de bons outils de dépistage de la violence.
- Les parents ont besoin d’information sur les services offerts.
- Lorsque la médiation existe, les listes d’attente sont longues.
- On accède plus facilement aux services par l’intermédiaire des tribunaux, qui tendent à servir d’abord leurs intérêts.
- L’accessibilité effective des services est à repenser : s’ils sont offerts à St. John’s, ils ne le sont pas dans d’autres secteurs de cette région (Harbour Grace, Marystown).
- Les cours sur le rôle des parents sont utiles, tout comme les réseaux informels.
LES DROITS DE GARDE ET DE VISITE
Pour la plupart des participants, les expressions « droit de garde » et « droit de visite » ne posent pas de problèmes en soi. Le fait de les changer pourrait conduire à une augmentation et non à une réduction du nombre de litiges pendant la période de mise à l’épreuve des nouvelles expressions (comme « partage des responsabilités parentales »). Il est intéressant de noter que ce sont les avocats qui utilisent les expressions actuelles qui préconisent le plus un changement. Les représentantes des groupes de femmes sont les plus préoccupées par le fait que les nouvelles expressions pourraient diluer ou mal représenter les antécédents parentaux avant la séparation.
On exprime des préoccupations au sujet de la création, dans la nouvelle Loi sur le divorce, d’une présomption de partage des responsabilités parentales ou de garde conjointe. Bien que cette option puisse convenir à beaucoup de familles, les participants estiment que l’entente, dans le passé, sur les responsabilités parentales doit être le principal déterminant des futurs plans. Les responsables de la santé mentale et du milieu scolaire sont particulièrement préoccupés par les navettes fréquentes entre les résidences des parents et estiment que ce genre d’arrangement répond davantage aux besoins et aux intérêts des parents qu’à ceux des enfants.
La plupart des participants apprécient le fait que le projet de loi mette l’accent sur la responsabilité des parents plutôt que sur leurs droits. De nombreux participants mentionnent également qu’il serait essentiel d’offrir un service qui réponde rapidement au besoin d’information des familles sur les responsabilités parentales et la loi.
Voici quelques-uns des commentaires reçus :
- Le fait de changer la terminologie ne changera pas les problèmes. Cette opinion a été exprimée dans tous les ateliers sauf un. Les avocats qui font beaucoup de droit de la famille semblent plus favorables à un changement de terminologie que les autres participants.
- Toute terminologie doit être précise.
- Certains craignent que les nouveaux concepts ne tiennent pas compte des rôles typiques des femmes.
- Les sous-divisions actuelles de l’expression « droit de garde » couvrent toutes les situations.
- Le changement de terminologie peut ouvrir un long processus juridique pour mettre les nouvelles expressions à l’épreuve, et il sera nécessaire d’assurer la formation approfondie de tous les intéressés; tout cela n’apporte aucun avantage.
- L’argent devrait être consacré aux services et non à la sémantique.
- Tous les participants sont favorables à l’idée de mettre l’accent sur les responsabilités des parents plutôt que sur leurs droits.
- Les connaissances et l’expérience des juges sont essentielles au règlement des cas.
- On a besoin de services adaptés au début pour éduquer les parents; les conflits concernant la garde commencent souvent parce que les gens ne connaissent pas le processus ni la loi.
LA VIOLENCE FAMILIALE
Tous les participants s’entendent sur la nécessité de traiter les cas de violence familiale différemment des autres types de séparation et de divorce. Il est important de reconnaître que le risque qu’une séparation comporte de la violence est très élevé et qu’il faut donc absolument disposer d’un système d’intervention. On doit supposer que la violence faite à un parent a des effets négatifs sur les enfants et que l’auteur de cette violence doit être tenu responsable. Il incombe à l’auteur de la violence de démontrer que pour obtenir le droit de visite, la sécurité des enfants et de l’autre parent n’est pas compromise. Il faut créer des outils de dépistage et les utiliser pour évaluer la violence dans les processus précédant la médiation. Un suivi est nécessaire pour garantir la sécurité en permanence.
Voici quelques-uns des commentaires à ce sujet :
- L’expression « violence familiale » n’est pas exacte : on devrait parler de « femmes battues ».
- La sécurité de la femme et des enfants est primordiale.
- Les gens sont laissés pour compte et ne sont donc pas identifiés ou desservis.
- On a de la difficulté à obtenir des ordonnances de bonne conduite dans certaines régions.
- Les femmes sont obligées de divulguer leur adresse; des hommes violents veulent avoir la garde.
- Être témoin de violence a des effets sur la réaction à la violence. Il faut changer la notion voulant que la violence d’un homme envers sa partenaire n’a rien à voir avec son rôle de parent.
- Il existe des obstacles culturels au Labrador.
- Les décisions des juges sont très contradictoires sur ces questions.
- Ces questions doivent être traitées sans délai; il est essentiel d’accélérer le processus.
- La violence doit être un facteur clé pour l’obtention de la garde.
- Un homme qui a été violent doit démontrer qu’on peut lui faire confiance avant d’obtenir le droit de visite; il devra assumer les coûts de la supervision.
- La supervision des visites doit être assumée par un personnel formé.
- Il faut établir un processus de suivi et d’examen.
- Il faut établir un processus de dépistage des hommes violents en ce qui concerne la médiation et d’autres aspects du droit de la famille, comme le droit de visite.
- Il faudrait peut-être mettre sur pied un service chargé des visites.
- La plupart des hommes violents ne sont pas condamnés.
- Le risque augmente après la séparation.
EXIGENCES LIÉES AUX DROITS DE VISITE
Bien que certains participants expriment une certaine frustration devant le manque de responsabilité affiché par les parents qui n’ont pas la garde dans de nombreux cas, ils s’entendent sur le fait que toute mesure correctrice (par ex. des amendes) risque de nuire aux enfants. On insiste moins sur le parent qui refuse le droit de visite, mais on exprime les mêmes opinions au sujet des mesures correctrices. L’émigration des parents en dehors de la province pose des difficultés particulières en raison des longues distances à parcourir pour exercer le droit de visite (coûts, logistique) et entrave les possibilités ouvertes au parent ayant la garde. Les participants soulignent la nécessité d’avoir d’autres types de services de soutien adaptés en dehors des tribunaux pour aider à résoudre ces conflits. Voici quelques-uns des commentaires :
- Des questions importantes de mobilité se posent tant pour les parents qui ont la garde (ils ne peuvent déménager pour leur travail) que pour ceux qui n’ont pas la garde des enfants.
- Même si on ne peut pas permettre aux parents de se soustraire aux responsabilités liées aux droits de visite, la plupart des participants conviennent qu’il n’existe pas beaucoup de solutions à ce problème. Dans un des ateliers, on a proposé d’inclure une clause de « promesse non tenue », mais les mesures correctrices, si elles sont financières, posent problème, car elles touchent les enfants.
- Le parent qui a la garde (la femme) se voit refuser le droit de déménager pour trouver un emploi en raison du droit de visite de l’autre parent.
- Il faut avoir des services qui encouragent et éduquent les parents.
- L’application de la loi est une source de préoccupation; d’autres organismes (écoles, hôpitaux, police) se sentent dans une position délicate et traitent avec les parents de façon contradictoire.
- Il faut établir un service de visite : les ententes devraient être examinées pour s’assurer qu’elles sont dans l’intérêt supérieur des enfants et on renverrait les problèmes à ce service pour qu’ils y soient réglés de façon adaptée; un « agent de la garde » aurait le rôle d’appliquer la loi et d’offrir de l’assistance.
- Les participants sont profondément préoccupés par les nombreuses allées et venues entre les résidences dans les cas de garde conjointe — il semble que ces ententes ont moins à voir avec l’intérêt des enfants qu’avec celui des parents.
LES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS
Les changements récemment apportés par les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont généralement bien acceptés. Toutefois, on critique beaucoup l’utilisation du temps comme principal déterminant du montant des pensions alimentaires (la règle du 40 p. 100), car elle établit un lien non souhaitable entre la pension alimentaire et le droit de visite. L’exécution des ordonnances est jugée insuffisante et défavorable aux femmes et aux enfants. Les participants qui ne connaissent pas le système d’application et ses limites se disent effarés du manque de procédures visant à assurer le paiement de la pension alimentaire pour enfants. On insiste beaucoup sur le fait que les organismes d’exécution en général ont besoin de ressources supplémentaires et sur la nécessité de légiférer à l’égard de la réciprocité d’exécution d’une province à l’autre. Voici d’autres commentaires :
- En général, les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants ont simplifié les choses.
- L’application de la loi s’améliore, mais il reste encore beaucoup à faire — un manque de volonté politique que certains attribuent au fait que ce sont surtout les femmes et les enfants qui sont touchés de façon négative (la réciprocité de l’exécution de la loi peut prendre plus de deux ans; il est difficile d’obtenir des renseignements d’ordre fiscal et de trouver les parents qui ne paient pas). Une personne propose la création d’un registre national.
- Les clients doivent mieux comprendre comment fonctionne l’exécution.
- On trouve généralement injuste la réduction dollar pour dollar pour les parents qui reçoivent un soutien du revenu et une pension alimentaire pour enfants, car les parents qui travaillent peuvent conserver une partie de leur revenu sans pénalité. Cela décourage également le parent qui a la garde de demander une pension alimentaire.
- Les pensions alimentaires pour enfants telles qu’elles sont structurées actuellement ne sont pas conformes « à la tradition inuite ».
- Le lien que crée la règle du 40 p. 100 entre la pension alimentaire et la garde n’est pas toujours sain; dans certains cas, il appauvrit les femmes et enrichit les hommes. Le temps est-il une mesure souhaitable?
- Les organismes d’exécution des pensions alimentaires ne disposent ni des ressources ni de l’autorité nécessaires.
- Les ordonnances de pensions alimentaires devraient être réévaluées périodiquement.
- Le processus judiciaire est trop long lorsqu’il faut envisager des changements.
RÉSUMÉ
Les participants aux ateliers de Terre-Neuve et du Labrador insistent sur le fait qu’il est plus important de disposer d’un système de services adaptés et de soutien, en particulier des services extérieurs au processus judiciaire (médiation, information et formation) et des services d’exécution des ordonnances existantes (droits de garde et de visite, pensions alimentaires pour enfants), que d’une nouvelle loi sur le divorce. Les services publics actuels (aide juridique, exécution des ordonnances alimentaires ) doivent disposer de ressources accrues. On reconnaît la nécessité d’une loi et de processus de soutien pour mieux régler les cas de violence. On recommande l’adoption de lois et de procédures visant à assurer le versement des pensions alimentaires pour enfants. La plupart des participants n’appuient pas les changements de terminologie proposés.
Ces groupes estiment en général que le système actuel censé appuyer les couples qui se séparent ou divorcent ainsi que leurs enfants n’est pas assez adapté et sensible et qu’il n’offre pas un accès adéquat et équitable aux solutions de rechange au processus judiciaire. Compte tenu du nombre d’adultes et d’enfants en cause, les participants estiment qu’il faut investir plus directement dans la création et l’amélioration de ces services.
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