Programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones, Évaluation formative
- 1. Introduction
1. Introduction
1.1. Contexte
Le Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones (APA) a été mis en place au début des années 1960 en raison des difficultés propres aux Autochtones en matière de justice. Plusieurs études avaient révélé les problèmes particuliers auxquels font face les prévenus autochtones : désaffection par rapport à l'administration de la justice au Canada, sentiment de futilité, et connaissance limitée de leurs droits et obligations, de la procédure judiciaire et des ressources mises à leur disposition. De plus, il arrivait souvent que les fonctionnaires ne comprennent pas les Autochtones et leurs enjeux. Le soutien financier fédéral remonte à 1969; en 1978 le Programme APA était un programme fédéral-provincial-territorial permanent cofinancé. En 1987, on a étendu l'application du programme pour englober les jeunes Autochtones. Il existe actuellement des programmes d'assistance parajudiciaire aux Autochtones dans huit provinces (toutes, sauf l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick) et dans les trois territoires.
1.2. Description du Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones (APA)
1.2.1. Objectifs du programme
Le Programme APA veille à ce que les Autochtones accusés d'un acte criminel reçoivent dans le système de justice pénale un traitement juste, équitable et adapté à leur culture. L'objectif est atteint par les moyens suivants :
- fournir aux prévenus Autochtones et à leur famille des conseils non juridiques et des renseignements dès les premières étapes du processus de justice pénale;
- aiguiller les prévenus autochtones vers les ressources juridiques voulues et ce, aux principales étapes du processus judiciaire (p. ex., : arrestation, procès, détermination de la peine);
- aiguiller les prévenus autochtones vers des ressources communautaires appropriées, comme les services de traitement de l'alcoolisme et de la toxicomanie, de thérapie familiale, de formation, d'aide à l'emploi et médicaux, afin qu'ils puissent obtenir de l'aide pour régler les problèmes sous-jacents ayant contribué à leur comportement criminel ou les problèmes ayant entraîné leur inculpation et, s'il y a lieu, militer en faveur de services pour les prévenus autochtones et veiller à la prestation de ces services;
- aider, selon les besoins, d'autres Autochtones qui font l'objet du processus de justice pénale;
- favoriser et faciliter des initiatives de justice communautaire concrètes et contribuer au renforcement de la capacité de régler les problèmes dont les tribunaux ou le système de justice communautaire sont susceptibles d'être saisis;
- servir de lien entre les intervenants du système de justice pénale, d'une part, et les Autochtones et les collectivités autochtones, d'autre part, en militants en faveur des prévenus autochtones, en assurant la liaison entre ces deux groupes et en favorisant les communications et la compréhension entre eux.
Les auxiliaires parajudiciaires préparent le prévenu et l'accompagnent au tribunal, et, à titre d'« amis de la cour », fournissent une information essentielle sur les antécédents du prévenu, informent le tribunal des diverses mesures et options extrajudiciaires qui sont à la disposition de la collectivité autochtone et veillent à ce que le prévenu comprenne le processus judiciaire. De plus, les auxiliaires parajudiciaires mobilisent la collectivité pour mieux la sensibiliser aux problèmes émergents de justice autochtone et l'amener à réagir à ces problèmes.
1.2.2. Mode d'exécution
Dans les administrations ayant un programme APA, tous les Autochtones (Premières nations, Inuits, Métis) qui ont des démêlés avec la justice ont droit aux services des auxiliaires parajudiciaires sans égard à la situation, à l'âge ou au lieu de résidence.
Dans toutes les administrations sauf trois, l'assistance parajudiciaire est assurée par des organismes de prestation de services aux Autochtones (OPS) aux termes d'un accord ou d'un marché conclu avec les autorités provinciales ou territoriales. Actuellement, plus de 200 auxiliaires parajudiciaires autochtones sont au service de 20 OPS d'un bout à l'autre du Canada. Au Manitoba, les auxiliaires parajudiciaires sont des fonctionnaires provinciaux; dans les Territoires du Nord-Ouest, ils sont des fonctionnaires de la Commission des services juridiques et de l'administration des Territoires; au Nunavut, ils sont actuellement engagés par les cliniques d'aide juridique (ces dispositions pourraient changer, maintenant que le Nunavut a un coordonnateur des auxiliaires parajudiciaires).
Comme les auxiliaires parajudiciaires autochtones occupent une place unique dans le système judiciaire et dans leurs collectivités, ils participent de plus en plus aux démarches communautaires et collaborent avec des partenaires qui dispensent des services pour répondre aux besoins de leurs clients. Leur rôle fait place de plus en plus aux éléments suivants :
- aiguillage vers les services sociaux, les services d'éducation et de logement, les services médicaux ou les services psychologiques;
- liaison avec les organismes communautaires;
- participation au travail judiciaire, conformément à la décision Gladue de la Cour suprême;
- participation à la préparation des rapports avant l'imposition de la peine;
- aide au prévenu autochtone afin qu'il puisse se prévaloir de nouvelles initiatives communautaires de justice pour les Autochtones;
- information sur les démarches thérapeutiques dans le système judiciaire (violence au foyer, tribunal de traitement de la toxicomanie, etc.).
1.2.3. Gouvernance
Le Programme APA est exécuté grâce à la collaboration des organismes de prestations de service (OPS), des provinces et territoires (P-T), du ministère de la Justice et du Groupe de travail tripartite.
Les organismes de prestation de services dispensent directement des services aux prévenus autochtones aux termes de contrats annuels avec les gouvernements P-T, et les fonds sont calculés d'après un tableau des coûts admissibles. Sauf dans trois administrations, tous les OPS sont des organisations autochtones qui ont des comptes à rendre à leur collectivité et, le cas échéant, à leur conseil d'administration et aux organisations gouvernementales autochtones.
Le Canada et les gouvernements P-T concluent des accords de contribution pluriannuels pour appuyer le programme APA. Aux termes de ces accords, chaque ministère P-T établit le cadre général du programme dans son administration. Ce sont généralement les divisions des services judiciaires des ministères P-T de la Justice qui administrent le programme et, dans certaines provinces et certains territoires, on fait également appel au ministère chargé des affaires autochtones pour assurer la cohérence des services offerts.
Les gouvernements P-T doivent :
- s'assurer qu'une aide financière suffisante est disponible pour appuyer le programme APA;
- conclure des ententes avec les OPS pour que ceux-ci offrent des services APA pour leur compte (le cas échéant);
- contrôler la prestation des services;
- participer au besoin aux délibérations du groupe de travail FPT et tripartite (GTT).
Les ententes sur les services d'accès à la justice des territoires qui intègrent des fonds fédéraux à l'appui du Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones de même que des services d'aide juridique, de vulgarisation juridique et d'information procurent aux territoires la souplesse de répartir les fonds fédéraux parmi les services admissibles comme ils l'entendent. En échange, les territoires acceptent de maintenir un niveau de services minimum pour les personnes admissibles. Chaque gouvernement territorial consent à remettre au Ministère des rapports annuels sur le programme, les politiques et la marche à suivre, documents qui attestent de la conformité des programmes à l'entente. Les auxiliaires parajudiciaires autochtones dans les territoires se chargent également des affaires civiles et familiales, mais la nature de ce travail varie d'un territoire à l'autre.
La Direction générale des programmes du ministère de la Justice administre le Programme APA en signant des accords de contribution qui énoncent en détail quels montants seront consentis à chacune des provinces et à chacun des territoires et à quel moment ils seront versés.
Le programme APA est guidé par le GTT, forum permettant d'étudier les questions touchant le programme et son fonctionnement. Le GTT fait rapport au besoin au comité des sous-ministres fédéral-provinciaux-territoriaux responsables de la justice. Le GTT, coprésidé par un représentant fédéral et un représentant provincial ou territorial, comprend un maximum de trois représentants fédéraux, un représentant provincial ou territorial et un représentant d'OPS de chaque province ou territoire. Chaque année, le GTT tient au moins une réunion et il a au moins trois téléconférences nationales. Le mandat du GTT est décrit à l'annexe B.
1.2.4. Ressources
Les coûts du programme sont partagés avec les gouvernements provinciaux aux termes d'accords de contribution. En 2005-2006, le financement fédéral a totalisé 5,5 millions de dollars. En 2006-2007, le financement fédéral total s'élèvera aussi à 5,5 millions de dollars.
1.2.5. Logique du programme
Les activités et les résultats du programme sont exposés ci-après. L'annexe A présente deux modèles logiques du Programme APA. Le premier, provenant du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), est destiné aux gouvernements fédéral et P-T. Il comprend les activités du GTT, les extrants et les résultats. Le deuxième, tiré du Guide sur la stratégie de mesure du rendement et de rapport, sert aux OPS et aux auxiliaires parajudiciaires et comprend leurs activités. Il s'agit d'un modèle logique national qui a été créé avec la collaboration de tous les intervenants.
Activités
- Négocier et surveiller les accords de contribution avec les provinces et les territoires : Le gouvernement fédéral signe des accords pluriannuels de contribution avec les provinces et territoires qui, à leur tour, concluent des ententes avec des tiers mandataires qui assurent les services APA dans l'ensemble du Canada. Les activités du ministère de la Justice comprennent le versement de fonds aux provinces et territoires pour appuyer les services APA, suivre le programme APA ainsi que négocier et mettre en œuvre les accords de contribution.
Extrant : Financement des accords de contribution avec les provinces et les territoires. - Créer un forum tripartite: Le programme APA est guidé par le Groupe de travail tripartite (GTT) (organisme d'exécution fédéral-provincial-territorial autochtone), forum permettant d'étudier les questions touchant le programme et son fonctionnement.
Extrant : Mise sur pied du Groupe de travail tripartite
Résultats immédiats
- Dispenser des services et des conseils aux prévenus autochtones – Les auxiliaires parajudiciaires définissent d'abord les besoins des prévenus et les ressources disponibles pour répondre à ces besoins. Cette démarche permet de s'attaquer aux causes profondes du comportement délinquant.
- Dispenser de l'information et des conseils au système de justice – Les auxiliaires parajudiciaires travaillent avec le personnel du système de justice (fonctionnaires, avocats commis d'office, avocats de l'aide juridique, juges, etc.) pour les sensibiliser davantage aux problèmes des prévenus autochtones et les aider à mieux comprendre ces problèmes.
- Collaboration tripartite au Programme d'assistance parajudiciaire
Résultats à moyen terme
- Sensibilisation accrue aux droits et obligations des prévenus et aux ressources mises à leur disposition – Les auxiliaires parajudiciaires dispensent des conseils et des services individualisés aux prévenus autochtones pour s'assurer qu'ils comprennent bien leurs droits et leurs obligations devant les tribunaux et connaissent les ressources mises à leur disposition.
- Meilleures communications, dans les instances judiciaires, entre le prévenu et le personnel du tribunal – L'auxiliaire parajudiciaire renseigne les fonctionnaires de la justice sur les problèmes complexes de nombreux Autochtones dans le système de justice pénale.
- Relations plus importantes avec la collectivité autochtone, le système de justice communautaire et le système judiciaire officiel – L'auxiliaire parajudiciaire établit des relations entre la collectivité autochtone et le système de justice, ce qui devrait atténuer la désaffection des groupes autochtones à l'égard du système de justice et améliorer les liens avec les programmes évolutifs de justice communautaire. Au fur et à mesure que les fonctionnaires de la justice connaîtront mieux les enjeux, on prévoit qu'ils réagiront d'une manière plus respectueuse de la culture. Cet élément revêt une importance particulière, étant donné les décisions récentes qui feront jurisprudence (p. ex., Gladue).
- Meilleure collaboration entre les intervenants FPT – Le Programme APA et le GTT offrent un contexte propice à la collaboration qui peut améliorer la prestation de services et l'élaboration des programmes par l'échange d'idées et de pratiques exemplaires entre les administrations, un apprentissage commun au sujet d'enjeux d'intérêt mutuel (p. ex., formation, investissements dans des bases de données) et l'examen de préoccupations communes.
Résultat final
Les prévenus autochtones ont droit à un traitement juste, équitable et respectueux de leur culture devant les tribunaux – On prévoit que, si on veille à ce que le prévenu autochtone comprenne la procédure et à ce que les fonctionnaires judiciaires réagissent correctement, le prévenu aura droit à un traitement juste, équitable et respectueux de sa culture devant les tribunaux.
1.3. Objet et portée de l'évaluation
Cette évaluation est exigée par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Le CGRR élaboré pour le Programme APA en 2003-2004, signalait qu'aucune évaluation complète du Programme n'avait été faite depuis 1985 et indiquait qu'une évaluation sommative serait réalisée en 2007-2008.
L'objet de la présente évaluation formative était d'établir si le programme est mis en œuvre comme prévu et si les renseignements sur le rendement requis pour l'évaluation sommative sont recueillis. Les principaux destinataires de l'étude sont le ministère de la justice et le GTT.
Les constatations de la présente évaluation formative nationale seront utiles non seulement aux gestionnaires du ministère de la Justice affectés au programme APA, mais aussi à tous les partenaires qui participent au programme, notamment les provinces, territoires, organismes de prestation de services et auxiliaires parajudiciaires.
1.4. Enjeux d'évaluation
Les questions à évaluer étaient les suivantes :
- Dans quelle mesure le Programme APA a-t-il été mis en œuvre comme prévu?
- La stratégie permanente de mesure du rendement a-t-elle été mise en œuvre de façon à ce que les données nécessaires soient disponibles pour l'évaluation sommative à mener en 2007-2008?
Les enjeux de l'évaluation et les questions à examiner se trouvent à l'annexe C.
1.5. Méthodes d'évaluation
Les méthodes d'évaluation étaient notamment l'examen des documents ainsi que des entrevues de fonds avec des représentants du ministère de la Justice, des représentants des gouvernements P-T, des représentants des OPS et des responsables de justice communautaire (RJC) ayant un intérêt pour le Programme APA ainsi qu'une enquête après des auxiliaires parajudiciaires. Le tableau 1 résume les méthodes d'évaluation. Bien que, au départ, un examen des fichiers de données ait été prévu, il n'était pas possible d'obtenir les données des P-T dans les délais à respecter pour l'évaluation formative.
Le calendrier de la présente évaluation était le suivant :
- examen des documents disponibles au mois d'octobre 2006;
- entrevues avec les personnes ayant participé au programme jusqu'en septembre 2006;
- enquête auprès des auxiliaires parajudiciaires ayant participé au programme jusqu'en septembre 2006.
On a créé un Comité consultatif d'évaluation pour fournir des conseils sur le processus d'évaluation et la collecte des données. Le Comité était composé de représentants des gouvernements fédéral, provinciaux/territoriaux et des OPS.
| Méthode | Description | Échantillon |
|---|---|---|
| Examen de documents | Examen approfondi de documents du ministère de la Justice, des gouvernements P-T, des OPS, des auxiliaires parajudiciaires autochtones et d'autres intervenants. Documents d'information, comptes rendus de décisions, accords, rapports d'étape, comptes rendus de réunions et toutes sortes d'autres documents pertinents. Cet examen avait trois objectifs principaux :
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| Entrevues approfondies | Entrevues téléphoniques avec 31 personnes. Guides d'entrevue envoyés avant les entrevues. Entrevues variant entre 30 minutes et 3 heures. Chacune a été réalisée dans la langue officielle de prédilection de la personne interrogée. | Vu le faible nombre possible d'entrevues, échantillonnage limité. Tailles d'échantillon pour chacune des sources :
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| Enquête auprès des auxiliaires parajudiciaires | Un total de 130 auxiliaires parajudiciaires qui participent actuellement au Programme APA ont été interrogés. Deux ont répondu par la poste ou par télécopieur; toutes les autres entrevues ont été faites par téléphone dans la langue officielle de prédilection de la personne interrogée. L'entrevue a duré environ 15 minutes. La participation était facultative, tout comme l'étaient l'ensemble des questions. Le questionnaire a été mis à l'essai avec huit auxiliaires parajudiciaires avant l'enquête même, et il a été modifié à la lumière de cet essai. Il n'a donc pas été tenu compte, dans l'analyse, des réponses recueillies au cours de l'essai. | On s'est efforcé d'interroger la totalité des 184 auxiliaires parajudiciaires qui ont été repérés. Les réponses ont été les suivantes :
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Les approches et les tailles des échantillons fournissaient suffisamment de preuves pour qu'une conclusion soit tirée sur la plupart des questions. Néanmoins, les méthodes d'évaluation avaient certaines limites. Par exemple, des données n'étaient pas disponibles pour analyse parce que les rapports P-T sur le rendement n'étaient exigées que le 31 décembre 2006. Cela signifiait qu'un certain nombre de questions d'évaluation ne pouvaient pas être examinées. Il s'agissait notamment des questions sur la satisfaction des clients et sur les résultats à moyen terme du programme. De plus, certains auxiliaires parajudiciaires interrogés ne participaient au programme que depuis fort peu de temps, et on n'a pu trouver que très peu de représentants de justice communautaire à interroger.
[1] Les réponses des trois représentants du ministère de la Justice interrogés sont regroupées et présentées comme celles du ministère de la Justice de façon à éviter que des opinions puissent être rattachées à des fonctionnaires du ministère de la Justice en particulier.
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