Programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones, Évaluation formative

2. Constatations – mise en œuvre et exécution

Ce chapitre présente les constatations relatives à la mise en œuvre et à l'exécution du programme, notamment son mode de mise en œuvre, l'efficacité des accords fédéraux de contribution, le Groupe de travail tripartite (GTT) et le Comité directeur du GTT, certains des résultats immédiats du programme ainsi que les forces et les faiblesses du programme.

2.1. Exécution du programme

Cette rubrique présente les différents modèles ayant servi à l'exécution du Programme APA aux fins d'information contextuelle pour la présente évaluation. Puisque chaque gouvernement P-T est chargé de déterminer les modèles de prestation de services les plus appropriés, il existe plusieurs modèles distincts de prestation de services :

Plusieurs administrations se sont dotées de mécanismes de surveillance supplémentaires, comme un comité consultatif ou un comité directeur.

D'après les résultats de l'enquête, les auxiliaires parajudiciaires ont également plusieurs caractéristiques communes. La plupart d'entre eux sont des Autochtones qui ont de l'expérience, travaillent à temps plein à partir d'un bureau et se déplacent régulièrement pour leur travail. Leurs caractéristiques particulières sont les suivantes :

2.2. Accords fédéraux de contribution au titre du programme APA

Les derniers accords fédéraux de contribution conclus avec les provinces s'appliquent du 1er avril 2004 au 31 mars 2008 et reflètent les modifications apportées à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. Ils précisent :

Les plus récentes ententes sur les services d'accès à la justice intervenues entre le Canada et les territoires ont prolongé les dispositions des ententes 2003-2006 pour une année, se terminant le 31 mars 2007, et de nouvelles ententes sont actuellement négociées. Les ententes intègrent le financement fédéral pour le Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones ainsi que pour les services d'aide juridique et de vulgarisation juridique dans une seule entente de contribution par territoire. En échange de ce financement, les territoires acceptent de maintenir un niveau de services minimum liés à la justice pour les personnes admissibles. Les ententes s'inscrivent  dans un modèle intégré de prestation des services en donnant aux territoires la souplesse de répartir les fonds fédéraux entre les services admissibles comme ils le jugent bon.

Les ententes définissent les niveaux minimum de services pour chaque composante, et les territoires s'engagent à maintenir un système de prestations de service qui atteint au moins ces niveaux. Chaque gouvernement territorial convient de fournir au ministère fédéral de la Justice des renseignements comme :

Les personnes interrogées au ministère de la Justice jugent que les critères sont suffisants et nécessaires pour satisfaire aux exigences du Conseil du Trésor en matière de responsabilisation, mais s'interrogent sur la capacité des P-T de satisfaire à ces exigences.

Presque tous les représentants P-T sont d'avis que des accords de contribution avec les provinces et territoires les aideraient à atteindre leurs objectifs; deux ont dit que les effets seraient neutres ou négatifs. La moitié des représentants P-T craignent que le respect des exigences en matière de responsabilisation ne détourne des ressources de la prestation des services.

Conclusions : Les accords de contribution avec les provinces et les ESAJ avec les territoires sont assez souples pour que les objectifs et priorités des administrations puissent être respectés. La moitié des représentants P-T craignent que le respect des exigences en matière de responsabilisation ne les oblige à détourner des ressources prévues pour dispenser les services.

2.3. Respect de l'échéancier des versements fédéraux

Les accords de contribution prévoient que les versements fédéraux sont faits aux provinces deux fois par année, soit le 30 septembre et le 31 mars. Le premier versement provisoire aux provinces, le 30 septembre, est d'au plus 50 % de la contribution fédérale maximum. Le deuxième versement effectué par le ministère de la Justice doit se faire le 31 mars, et il représente au maximum 90 % de la contribution fédérale totale, fondée sur : i) la composante budgétaire du plan de travail dont il est question à l'article 7 de l'accord de contribution, ii) le rapport financier intermédiaire dont il est question à l'article 8 de l'accord de contribution ou iii) le budget modifié produit aux termes de l'article 9 – le montant inférieur étant retenu –, et sur le premier versement provisoire. Aux termes de l'article 27 des accords de contribution, une retenue de 10 % de la contribution est remise une fois que la déclaration financière de l'exercice précédent et tous les rajustements financiers nécessaires ont été faits. Dans les territoires, le Ministère effectue des paiements d'étape trimestriels.

Les personnes interrogées au ministère de la Justice estimaient que les ressources fédérales sont remises raisonnablement bien aux provinces et territoires et que, lorsqu'il y a des retards, c'est parce que les provinces ou territoires ne produisent pas certains renseignements précis. Ils ont admis néanmoins que le fait qu'il y avait du nouveau personnel et de nouvelles exigences en matière de rapports avait pu expliquer en partie les retards. Les opinions des représentants P-T étaient partagées. Alors que quatre représentants P-T estimaient que les ressources fédérales étaient accordées dans les délais, trois ont exprimé l'avis contraire tout en admettant que les P-T étaient au moins en partie responsables. Une province était d'avis qu'il y avait des retards et que le gouvernement fédéral en était la cause.

Au moins une province attend d'avoir reçu la contribution fédérale avant de financer les OPS. Par conséquent, il peut y avoir des conséquences appréciables pour les OPS de cette province si les ressources fédérales tardent à venir. Au moins deux provinces versent des avances aux OPS pour qu'elles ne soient pas touchées si les fonds fédéraux tardent.

Conclusions : Les opinions étaient partagées sur la question de savoir si les ressources fédérales sont transmises aux P-T dans un délai raisonnable. Des changements apportés aux exigences de rapports et l'arrivée de nouveaux employés au ministère de la Justice pourraient avoir contribué aux retards. D'autres retards peuvent tenir au fait que le Ministère retient 10 % du paiement final jusqu'à ce que soit terminé un dernier examen de la demande, aux termes de l'article 27 des accords fédéraux de contribution avec les provinces.

2.4. Exigences de rapports des ententes de contribution fédérales

2.4.1. Accords de contribution fédéraux-provinciaux

Aux termes des accords de contribution fédéraux-provinciaux, les provinces doivent déposer un certain nombre de rapports, dont un plan de travail, des rapports financiers intermédiaires, une déclaration financière et un rapport de rendement.

Le plan de travail, nouvelle exigence des accords de contribution, doit être remis le 1er juillet et comprendre les éléments suivants :

Conformément aux accords provinciaux de contribution, chaque OPS soumet un plan de travail à la province. La province soumet un plan de travail au ministère de la Justice. Les OPS de l'Alberta fournissent cinq plans de travail distincts à la province, qui les soumet ensuite au ministère de la Justice.

Au 1er juillet 2006, trois des huit plans de travail provinciaux avaient été reçus. Six des sept représentants provinciaux ont également dit avoir du mal à respecter le délai du 1er juillet, invoquant une capacité insuffisante et des priorités divergentes dans les OPS. Une autre province a signalé que cette date ne laissait pas assez de temps à la réflexion et à l'analyse nécessaires à une planification efficace. Les représentants de programme du ministère de la Justice avouent que le 1er juillet n'est pas la date butoir idéale pour les petites organisations, mais ils disent avoir besoin de cette information pour faire le premier versement au plus tard le 30 septembre.

Le rapport financier intermédiaire, à produire au plus tard le 31 décembre de chaque année, présente le total des dépenses admissibles au 30 septembre et les dépenses prévues jusqu'au 31 mars. Le Ministère doit recevoir ce rapport pour faire le deuxième versement provisoire au plus tard le 31 mars. L'examen des documents indique que les rapports financiers intermédiaires n'étaient souvent pas produits à temps. Sur les deux provinces qui ont indiqué avoir éprouvé des difficultés avec l'échéance, une a invoqué la capacité limitée des OPS, tandis que l'autre a indiqué que des prévisions exactes ne pouvaient pas être faites avant février.

La déclaration financière et le rapport sur le rendement visent l'exercice précédent. La déclaration permet au Ministère de vérifier le montant total des dépenses admissibles déclarées et de s'assurer que la province se conforme à toutes les dispositions des accords de contribution. Le rapport annuel sur le rendement fournit de l'information en fonction du plan de travail et comprend les éléments suivants :

Le Ministère a mis progressivement en place les exigences en matière de rapports sur le rendement pour les provinces. Les provinces étaient tenues de mettre en œuvre les principales mesures de rendement 1 à 6 et 10 à 12 en 2005-2006 et soumettre les renseignements au plus tard le 31 décembre 2006, ainsi que de mettre en œuvre les principales mesures de rendement 7 à 9 à compter de 2006-2007[2].

Les personnes interrogées au ministère de la Justice ont indiqué qu'il est inhabituel pour les provinces de soumettre tous les renseignements financiers requis et que les déclarations financières sont parfois produites en retard, le retard allant jusqu'à un an dans certains cas.

Concernant les exigences de rapports de rendement, les représentants de programme du ministère de la Justice ont indiqué qu'il était trop tôt pour dire si les P-T seraient en mesure de respecter l'échéance du 31 décembre pour les principales mesures de rendement, ce qui était conforme aux opinions exprimées par les répondants provinciaux. Dans certaines provinces, les OPS menaient des projets pilotes ou en attendaient les résultats. Certaines administrations attendaient le résultat de discussions sur des questions des mesures de rendement non réglées qui devaient avoir lieu lors de la réunion du 7 novembre 2006 du GTT. La plupart des provinces prévoient éprouver des difficultés à faire un rapport sur les principales mesures de rendement 7 à 12, qui sont liées aux enquêtes auprès des clients et de la magistrature[3]. Des constatations plus détaillées relatives à la stratégie de mesure du rendement sont présentées dans le chapitre suivant.

Conclusions : Les problèmes de capacité des provinces et d'autres priorités les gênent dans leurs plans de travail, ce qui retarde les premiers versements fédéraux (d'un maximum de 50 % du total), qui se font normalement le 30 septembre. Bien que la plupart des provinces n'aient signalé aucun problème à produire leurs rapports financiers intermédiaires et leurs déclarations financières le 31 décembre, l'examen des documents a indiqué que la plupart des rapports financiers arrivaient en retard.

2.4.2. Ententes avec les territoires sur les services d'accès à la justice

Aux termes des ententes sur les services d'accès à la justice, il faut chaque année produire au plus tard le 31 octobre plusieurs rapports, notamment des déclarations financières et des rapports de programme qui comportent certaines statistiques et une description des activités. En outre, en 2006-2007, les représentants de programme du ministère de la Justice ont demandé aux territoires de commencer à recueillir des données sur les principales mesures de rendement 1 à 6.

Les déclarations financières expliquent en détail comment les versements d'étape trimestriels ont été utilisés au cours de l'exercice précédent. Un examen des documents a révélé qu'un seul territoire avait respecté l'échéance; un deuxième n'a produit que des renseignements partiels, et le troisième rapport a été remis à plus tard.

Le rapport du programme donne des détails sur le nombre d'adultes et de jeunes autochtones qui ont reçu des services, les types de services dispensés, les domaines d'assistance parajudiciaire, les noms des OPS et le nombre de auxiliaires parajudiciaires dans chaque secteur ou clinique. Deux territoires ont fait savoir qu'il était difficile de produire cette information, vu les capacités limitées des OPS.

Le rapport du programme porte aussi sur les activités entreprises et donne les chiffres des OPS sur les services en fonction des contributions fédérales.

Deux représentants des territoires n'ont aucun problème avec cette description, mais ils ignorent s'il sera difficile de recueillir l'information sur le rendement. Le troisième territoire ne fournit pas l'information descriptive ni les données détaillées nécessaires au rapport sur la prestation des services.

Les représentants de programme fédéraux connaissent les limites de capacité qui nuisent à la capacité des territoires de respecter les exigences de rapports, de sorte qu'ils tentent d'être aussi souples que possible. Par ailleurs, ils estiment que les renseignements sur le rendement sont nécessaires à la démonstration de la valeur du programme.

Conclusions : Les territoires ont éprouvé des difficultés à respecter les exigences de rapports, notamment le délai de présentation des déclarations financières et l'exigence de présentation de renseignements statistiques. Comme les OPS du Nord ont des capacités limitées, il leur est difficile de recueillir l'information statistique nécessaire.

2.4.3. Exigences en matière de vérification

Le Cadre de vérification fondé sur les risques (CVFR) exige que soit réalisée une vérification fédérale avec chaque province au moins une fois entre 2003 et 2008, et qu'il y en ait au moins une avec les territoires pendant la durée des ententes sur les services d'accès à la justice, c'est-à-dire entre 2003 et 2007.

Les représentants de programme du ministère de la Justice ont indiqué que le Ministère était en bonne voie de respecter l'exigence fédérale de vérification. Depuis 2003, il y a eu des vérifications au Manitoba, au Québec, à Terre-Neuve-et-Labrador, en Nouvelle-Écosse et dans les T.N.-O. Il y aura une vérification dans les autres provinces au plus tard le 31 mars 2008.

Conclusion : Le Ministère met actuellement en œuvre les exigences de vérification et tout se déroule comme prévu.