Programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones, Évaluation formative

2. Constatations – Mise en œuvre exécution ( suite )

2.5. Efficacité du Groupe de travail tripartite (GTT)

Le Groupe de travail tripartite (GTT) a été mis sur pied par les sous-ministres fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) chargés de la justice le 14 octobre 1999 comme tribune pour aborder divers problèmes de programme et de fonctionnement. Le GTT fait rapport au gré des besoins aux SM FPT. Le rôle du GTT est décrit à l'annexe B.

En 2005-2006, le GTT avait porté sa composition à 31 membres : trois du Ministère, 11 des provinces/territoires et 15 des OPS (dont six de l'Alberta). Le GTT est coprésidé par un représentant fédéral et un représentant P-T; le coprésident fédéral est le directeur de la Direction de la planification stratégique, Direction générale des programmes du ministère de la Justice. Il n'existe aucun processus documenté relatif à la sélection et au mandat du coprésident P-T. Le ministère de la Justice fournit au GTT des services de soutien en secrétariat, organise les réunions et produit les documents de ses réunions. Pendant la période visée par l'évaluation, le GTT a tenu quatre réunions et 12 téléconférences. Le Ministère n'a pas recours au GTT pour négocier des accords de financement. Pour ce faire, il convoque plutôt une réunion distincte d'un groupe de travail fédéral-provincial-territorial. Ce groupe de travail s'est réuni à deux reprises pour négocier de nouveaux accords.

On a demandé dans quelle mesure le GTT était efficace dans l'exercice de chacun de ses rôles particuliers. Les réponses précises ont été les suivantes :

La plupart des représentants P-T, des OPS et des personnes interrogées au ministère de la Justice estimaient que le mandat et les attributions du GTT sont clairs et n'ont pas besoin d'être modifiés, mais que le GTT doit mettre l'accent sur leur exécution. Les représentants de programme du ministère de la Justice ont déclaré que les attributions du GTT doivent mieux se refléter dans son fonctionnement et que le GTT devrait se concentrer à bien s'attaquer à quelques priorités.

Deux représentants P-T estimaient que le GTT devrait se consacrer aux enjeux stratégiques et non opérationnels. Un représentant P-T a mentionné le besoin d'un engagement plus soutenu. Un autre représentant P-T souhaiterait une optique plus stratégique, tandis qu'un autre voudrait que le GTT s'efforce davantage de faire la promotion du programme. Les OPS ont dit que le GTT devrait servir à vérifier les réactions aux propositions de politiques pour le Ministère, et qu'il devrait rencontrer régulièrement le sous-ministre. En outre, les OPS estimaient que le GTT avait mis l'accent sur la collecte des données et les exigences de rapports aux dépens des autres préoccupations.

Selon l'ensemble des représentants P-T et de programme du ministère de la Justice, une réunion de deux jours par année suffit. Toutefois, la plupart des OPS aimeraient que le GTT se réunisse au moins deux fois par année ou tienne des réunions plus longues pour que ses membres soient informés et pour renforcer les liens parmi les OPS. Les OPS ont également formulé le désir que ses membres siégeant au GTT se rencontrent avant la réunion de tout le GTT pour discuter des enjeux pertinents pour les membres de première ligne ou qu'ils fassent des comptes rendus postérieurs à la réunion du GTT et tiennent régulièrement des réunions régionales.

En ce qui concerne les téléconférences du GTT, la moitié des représentants P-T interrogés ont suggéré que le GTT prévoie trois ou quatre téléconférences par année, un représentant P-T a suggéré une téléconférence par mois tandis qu'un autre en voulait seulement au besoin.

La plupart des membres du GTT se sont déclarés insatisfaits des réunions du GTT. Ils ont recommandé comme améliorations des ordres du jour plus précis et une meilleure facilitation en vue d'améliorer la collaboration. Plusieurs représentants P-T et du ministère de la Justice ont recommandé l'ajout d'un animateur autochtone pour aider à gérer l'ordre du jour et tout différend. Les opinions étaient partagées sur la question de savoir si le Ministère devait davantage jouer un rôle de chef de file du GTT : quatre représentants P-T ont exprimé le désir d'un plus grand leadership de la part du Ministère tandis que trois estimaient que le Ministère devrait faire preuve de moins de leadership. Un représentant P-T a indiqué que le Ministère avait fait des efforts louables pour participer au GTT mais que les nouvelles exigences de rapports applicables aux organismes centraux avaient nui à ses efforts. Les répondants des OPS étaient plus susceptibles d'estimer que le Ministère exerçait une trop grande direction : plusieurs personnes interrogées des OPS étaient d'avis que le Ministère prend des décisions unilatéralement et ne sollicite pas suffisamment de commentaires pour la préparation de l'ordre du jour du GTT. Les OPS se sentent exclus du dialogue et pensent ne pas avoir suffisamment l'occasion de faire connaître des pratiques prometteuses concernant l'exécution du programme, la formation et une base de données nationale. Plusieurs répondants des OPS ont déclaré que les réunions du GTT devraient comporter des tribunes plus souples composées de petits groupes qui s'attelleraient à régler des questions particulières et fourniraient au conférenciers invités une meilleure possibilité de partager des renseignements utiles avec le GTT.

Les représentants de programme du ministère de la Justice aimeraient que les membres du GTT consacrent plus de temps à établir les priorités, qu'ils soient mieux préparés pour les réunions et qu'ils soient en mesure de prendre des décisions. Ils aimeraient que les représentants P-T participent à l'élaboration de l'ordre du jour des réunions du GTT, qu'ils formulent leurs opinions plus souvent au cours des réunions et qu'ils soient en mesure de parler au nom de leur administration. Les représentants du ministère de la Justice jugent que les points de vue des P-T bénéficieraient au GTT et contribueraient à l'atteinte d'un consensus parmi les membres du GTT. Ils croient aussi que, dans les administrations où il y a plus d'un OPS, les OPS devraient se consulter avant les réunions pour pouvoir parler d'une seule voix. Les représentants du Ministère ont admis que les priorités fédérales avaient dominé l'ordre du jour au cours des deux dernières années, en partie parce qu'il n'y avait pas d'autres enjeux nationaux prioritaires présentés par les OPS et les représentants P-T.

Dans l'ensemble, les membres du GTT étaient satisfaits de leur participation. Quelques représentants P-T ont fait observer que certains OPS ne voyaient pas l'intérêt d'assister aux délibérations du GTT. Les représentants de programme du ministère de la Justice ont souligné que, lorsque des représentants P-T ratent des réunions du GTT, il est beaucoup plus difficile d'obtenir de l'information des OPS de ces provinces ou territoires. Enfin, quelques membres ont fait remarquer que le nombre de membres participants était moins élevé pour les téléconférences que pour les réunions.

En général, les OPS se sont dits satisfaits de la rapidité de production, de la pertinence et de l'exactitude de la documentation remise avant les réunions et des comptes rendus. Environ le tiers des représentants P-T interrogés étaient satisfaits de la documentation des réunions du GTT, qui est de qualité et arrive à temps. Un autre tiers ont jugé que la documentation était acceptable, mais qu'elle n'arrivait pas à temps. Deux représentants P-T ont souhaité une confirmation plus rapide des dates de réunion.

Lorsqu'on leur a demandé comment on pourrait améliorer le GTT, les représentants P-T ont mentionné que la réunion devrait faire l'objet d'un ordre du jour ciblé stratégique comportant moins de priorités et que davantage de temps devrait être consacré aux discussions de fond et à la prise de décisions. Ils ont aussi mentionné que le GTT doit être en mesure de traiter des opinions opposées plus efficacement. Les représentants P-T ont fait part des autres suggestions suivantes en vue de l'amélioration du GTT :

Les OPS ont formulé d'autres propositions d'amélioration du GTT, comme des communications régulières, mensuelles ou trimestrielles, et une orientation plus nette sur l'exécution et l'évolution du programme (p. ex., formation, tribunal de la famille, justice réparatrice pour les Autochtones et pensionnats). Un OPS a recommandé l'ajout d'un représentant des OPS comme troisième coprésident et l'octroi à un directeur d'OPS d'un pouvoir décisionnel à l'égard des ordres du jour du GTT. On a aussi proposé d'améliorer les relations entre les membres du GTT, d'étendre l'appartenance au GTT à tous les directeurs et aux fournisseurs de services ainsi qu'aux fonctionnaires qui ont de l'influence au sein du Ministère et de diffuser l'information recueillie par le GTT à la collectivité (p. ex., au moyen de formation en ligne).

Les représentants de programme du ministère de la Justice estimaient que 1,5 équivalent temps plein suffisait pour soutenir le GTT, quoique la moitié des représentants P-T ont indiqué que le GTT avait besoin de plus de soutien de la part du Ministère.

Conclusions : Le Groupe de travail tripartite (GTT) a un mandat clair qui demeure généralement pertinent. Toutefois, pour plusieurs raisons, le GTT ne remplit pas entièrement son mandat. Le GTT a des priorités annuelles établies, mais la liste est trop ambitieuse, de sorte que quelques priorités n'ont pas été convenablement abordées. En outre, au cours des dernières années, l'ordre du jour des réunions du GTT a mis l'accent en grande partie sur les exigences de responsabilisation du ministère de la Justice, ce qui a laissé peu de temps et de ressources pour les autres enjeux. Les organismes de prestation de services estiment qu'ils n'ont pas suffisamment l'occasion de discuter des enjeux d'exécution du programme. D'autre part, les provinces et les territoires sont d'avis que l'accent devrait être mis sur les enjeux stratégiques. La participation aux réunions annuelles, bien que généralement élevée, serait favorisée si les représentants P-T participaient davantage à l'établissement de l'ordre du jour et aux débats sur les enjeux.

Il faut aussi définir les critères d'éligibilité, le processus de sélection du coprésident provincial et la durée de son mandat. Les opinions sont partagées sur la question de savoir s'il y a suffisamment de soutien de secrétariat pour le GTT et si une réunion annuelle est suffisante. La plupart des membres apprécient particulièrement la mise en commun de l'information au cours des réunions du GTT.

2.6. Efficacité du Comité directeur du Groupe de travail tripartite (GTT)

Le comité directeur (CD) du GTT a été mis sur pied en 2003 pour donner suite aux priorités du GTT. Tous les membres du GTT peuvent faire partie du comité directeur. Il n'y a pas de documentation officielle sur les attributions du CD GTT, son pouvoir décisionnel par rapport au GTT ou le processus de sélection du coprésident provincial. Les dix membres actuels du CD sont représentatifs des P-T et des OPS. Le ministère de la Justice assure les services de soutien en secrétariat au CD GTT et assume les frais de déplacement et d'hébergement des membres lorsqu'ils doivent assister à des réunions.

Étant donné que le Ministère n'a aucun budget affecté au financement des réunions du CD, la plupart des travaux du CD ont lieu par téléconférence. Pendant la période visée par l'évaluation, le CD GTT a tenu deux réunions.

Les opinions étaient partagées entre les répondants P-T et OPS quant au caractère adéquat de la représentation des administrations au sein du CD. La plupart des OPS estimaient que le niveau de représentation était adéquat, mais certains représentants P-T étaient mécontents du niveau de participation des membres, faisant remarquer que, à cause des changements de personnel et des conflits d'horaire, il était difficile pour tous les membres de participer à fond au travail du CD GTT. Un représentant P-T a souligné que le représentant pour le Nord ne pouvait participer aux réunions que lorsque la législature n'était pas en session. Un représentant P-T a ajouté qu'il était particulièrement difficile de participer régulièrement aux téléconférences. Les représentants de programme du ministère de la Justice estimaient qu'il était difficile pour le CD GTT de prendre des décisions lorsque les administrations n'étaient pas toutes représentées.

La plupart des membres du CD GTT n'avaient pas l'impression que d'autres membres participaient pleinement à la réalisation des priorités annuelles du CD, qui sont établies par le GTT. Les personnes interrogées au ministère de la Justice estimaient que la plupart des membres du CD GTT se consacrent entièrement aux priorités établies par le GTT, mais que les divergences entre les membres compliquent le travail.

Plusieurs représentants P-T ont signalé que le CD GTT manquait de soutien et de ressources suffisantes, de sorte que le gros du travail retombait sur quelques OPS surchargés. La moitié des répondants des OPS estimaient également que le CD GTT ne disposait pas de suffisamment de ressources. Par le passé, le Ministère a géré la plupart des projets du CD GTT, mais les membres des OPS et des P-T commencent à gérer leurs propres projets, fait nouveau qu'apprécient les représentants de programme du ministère de la Justice.

L'ensemble des représentants de programme du ministère de la Justice, la plupart des membres du CD GTT et certains OPS estiment que le mandat et les attributions du CD doivent être précisés, clairement documentés et distingués de ceux du GTT.

Plusieurs propositions d'amélioration ont été avancées :

Conclusions : Actuellement, le CD GTT n'est pas un mécanisme efficace pour accomplir le travail du GTT. Son mandat, son rôle et son pouvoir décisionnel ne sont pas documentés, et ils ne sont pas toujours clairs pour les membres du GTT et du CD. Le Ministère n'a pas de budget réservé au financement des réunions du CD. C'est pourquoi celui-ci s'est réuni peu souvent et doit mener ses activités par téléconférences.

2.7. Clarté des objectifs de programme

Les objectifs du Programme APA sont décrits dans les accords de contribution avec les provinces et les territoires. Plus précisément, le Programme APA :

vise à faciliter et à améliorer l'accès à la justice en aidant les Autochtones qui entrent en contact avec le système de justice pénale à obtenir un traitement équitable, juste et respectueux de leur culture. Cet objectif général du Programme d'assistance judiciaire aux Autochtones sera atteint par les moyens suivants :

  1. Fournir aux Autochtones inculpés d'une infraction («  prévenus autochtones ») et aux membres de leur famille une information opportune et exacte au premier stade du processus de justice pénale, ce qui comprend l'orientation des prévenus autochtones vers les ressources juridiques qui conviennent le mieux ainsi qu'aux meilleures ressources – aspect social, éducation, emploi, santé, collectivité autochtone et autres éléments – pour qu'on puisse s'attaquer aux problèmes sous-jacents qui sont à l'origine des faits visés par l'inculpation;
  2. Faire en sorte que les auxiliaires parajudiciaires autochtones servent de lien entre les intervenants de la justice pénale et les Autochtones et collectivités autochtones en assurant la liaison et en favorisant les communications et la compréhension entre les deux entités[4].

La plupart des répondants estimaient que les objectifs du Programme APA étaient clairs. Quelques représentants P-T et quelques répondants des OPS estimaient que les objectifs ne correspondaient pas au travail quotidien d'un auxiliaire parajudiciaire. Un représentant P-T a fait remarquer que les tribunaux n'étaient qu'un élément de l'objectif, et qu'il fallait envisager ce programme dans le contexte plus vaste de la justice communautaire.

Conclusions : Les objectifs du Programme APA sont généralement clairs pour les principales parties en cause.

[4] Ministère de la Justice (2004). Accord relatif au Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones.