Programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones, Évaluation formative
- 2. Constatations – Mise en uvre et exécution ( suite )
- 2.8. Clarté des attributions
- 2.9. Effet apparent de l’augmentation du financement fédéral
- 2.10. Forces et faiblesses de l'exécution du programme
- 2.11. Mesure dans laquelle les auxiliaires parajudiciaires autochtones ont rejoint leurs groupes clients
- 2.12. Mesure dans laquelle les auxiliaires parajudiciaires autochtones ont facilité les liens entre les systèmes de justice officiel et communautaire et la collectivité autochtone
2. Constatations – Mise en uvre et exécution ( suite )
2.8. Clarté des attributions
Les attributions du gouvernement fédéral et celles des P-T sont définies dans les accords signés avec les provinces et les territoires. Les services d'assistance parajudiciaire qui peuvent être financés par le ministère de la Justice sont précisés dans les accords de contribution.
Les représentants P-T et du ministère de la Justice estiment que les attributions des P-T, des OPS et du Ministère sont bien comprises par les intervenants clés chargés d'exécuter le programme, mais que dans certaines administrations, le rôle de l'auxiliaire parajudiciaire n'est pas bien saisi par le système de justice, les collectivités autochtones ou le public.
La plupart des OPS estimaient que les attributions des intervenants n'étaient pas claires du tout. Presque tous les répondants ont relevé des contradictions dans les attributions des principaux intervenants et la moitié estimaient que les rôles se chevauchaient.
Les auxiliaires parajudiciaires visés par l'enquête estimaient bien comprendre leurs attributions. Sur une échelle de un à dix, où un signifiait pas du tout compris et dix signifiait entièrement compris, la note moyenne était de 9,2; 56 % estimaient comprendre entièrement leurs attributions. Le tableau 2 résume les résultats pour chaque province et territoire.
| Province ou territoire | Note moyenne | Nombre de répondants |
|---|---|---|
| Terre-Neuve-et-Labrador | 9,3 | 3 |
| Nouvelle-Écosse | 10,0 | 3 |
| Québec | 9,6 | 14 |
| Ontario | 9,3 | 29 |
| Manitoba | 9,0 | 10 |
| Saskatchewan | 9,2 | 19 |
| Alberta | 8,9 | 15 |
| Colombie-Britannique | 9,4 | 18 |
| Territoires du Nord-Ouest | 9,1 | 8 |
| Nunavut | 8,4 | 8 |
| Yukon | 7,0 | 3 |
| Total | 9,2 | 130 |
Les auxiliaires parajudiciaires ont également l'impression que leurs attributions sont le mieux comprises par les avocats et le moins bien par les juges (à l'exception des juges qui président des audiences et des juges des cours de circuit).
Conclusions : Les attributions des P-T, des OPS et du Ministère semblent claires et bien comprises par la plupart des intervenants du programme. Les auxiliaires parajudiciaires eux-mêmes comprennent leurs attributions, mais quelques représentants P-T croient qu'on pourrait mieux faire valoir ces attributions auprès de la magistrature.
2.9. Effet apparent de l'augmentation du financement fédéral
De 1993 à 2000, les fonds fédéraux consacrés au Programme APA ont été fixés à 4 500 000 $ par an. Le budget de décembre 2001 a prévu une augmentation du financement permanent de 1 000 000 $, à compter de l'exercice 2002-2003, répartis de la manière suivante :
- 925 000 $ (crédit 5) ont été attribués au financement provincial et territorial de programmes, dont 900 000 $ ont été répartis entre les sept provinces et les trois territoires, au moyen des données sur la population autochtone, et 25 000 $ ont été attribués pour les territoires en reconnaissance du coût plus élevé de la prestation de services APA dans le Nord, y compris un montant de référence supplémentaire attribué aux territoires pour l'Î.-P.-É. et le Nouveau-Brunswick, qui n'ont actuellement pas de programme d'auxiliaire parajudiciaire.
- 75 000 $ pour les frais F et E des projets du GTT.
D'après les documents du ministère de la Justice, les fonds supplémentaires devaient aider les provinces et les territoires à faire face à ce qui suit :
- un programme élargi, qui n'a pas reçu des fonds fédéraux plus importants lorsque les jeunes ont été ajoutés à la clientèle en 1987 (23 % des clients sont des jeunes);
- les besoins des tribunaux qui ne reçoivent pas de services, ou des services insuffisants;
- les besoins en formation plus poussée et la nécessité d'offrir une rémunération compétitive aux auxiliaires parajudiciaires, dont certains gagnent actuellement à peine plus que le salaire minimum dans certains territoires ou provinces;
- une demande accrue de services d'assistance parajudiciaire découlant de la rapide croissance démographique chez les Autochtones.
Les fonds supplémentaires ont été mis à la disposition des provinces et des territoires aux conditions que voici :
- toutes les dispositions de l'accord de contribution existant s'appliqueraient;
- les fonds fédéraux supplémentaires seraient investis uniquement dans les services d'assistance parajudiciaire admissibles et seraient déclarés comme augmentations des dépenses de programme par rapport au montant des dépenses admissibles déclarées pour 2000-2001;
- le montant total versé par le gouvernement fédéral à une province ne dépasserait pas le montant maximum qui lui revenait.
Les provinces devaient donc consacrer des fonds équivalents aux services admissibles. Les montants de référence étaient de 3 997 500 $ pour les provinces et 502 500 $ pour les territoires, ce qui donne un total de 4,5 millions de dollars. Grâce aux nouveaux fonds, ces montants ont été portés à 4 836 363 $ pour les provinces et à 588 637 $ pour les territoires, soit un total de 5 425 000 $.
Selon les représentants P-T, la majoration des fonds fédéraux, bien qu'elle ait été utile, n'a pas été suffisante pour absorber les coûts accrus du programme. La plupart des P-T et des OPS ont consacré les fonds supplémentaires aux salaires et avantages ou à la formation. Un OPS n'a pas pu profiter de l'augmentation des fonds fédéraux parce que son administration n'a pas débloqué de fonds de contrepartie.
Conclusions : L'augmentation récente des fonds fédéraux a contribué à l'atténuation de certaines pressions immédiates qui s'exerçaient sur le Programme d'assistance parajudiciaire, mais elle n'a pas compensé entièrement pour les augmentations des coûts du programme, selon les représentants P-T.
2.10. Forces et faiblesses de l'exécution du programme
Le tableau 3 présente un résumé des forces et des faiblesses du Programme APA.
| Répondants | Forces | Faiblesses |
|---|---|---|
| OPS |
|
|
| P-T |
|
Lorsqu'il y a plusieurs OPS ou organismes sous-traitants, leur capacité est variable, et il faut plus de temps pour parvenir à un consensus et obtenir l'information voulue. |
| MJ |
|
Lorsqu'il y a plusieurs OPS dans une province ou un territoire, il y a possibilité de double emploi dans l'administration et des capacités variables dans l'exécution du programme (formation, coûts). Un rôle du ministère de la Justice est de cerner les secteurs où il est possible d'accroître l'efficacité dans le respect des exigences fédérales. |
Le tableau 4 montre le degré de satisfaction des auxiliaires parajudiciaires à l'égard de divers aspects de l'exécution du programme. Les auxiliaires parajudiciaires ont été invités à accorder une note à divers éléments de l'exécution, sur une échelle de 1 à 10, le chiffre le plus élevé correspondant à une parfaite satisfaction. Comme on peut le constater, les notes moyennes vont de 6,7 à 8,1.
Conclusions : Tous les répondants sont d'accord pour dire que les forces du programme sont l'exécution par des Autochtones et les assises dans la collectivité. Une difficulté liée à la coexistence de ces OPS est la variabilité de leur capacité de fournir les services et de répondre aux exigences en matière de responsabilisation. Globalement, les auxiliaires parajudiciaires sont satisfaits de la façon dont les services sont dispensés dans leur province ou territoire.
2.11. Mesure dans laquelle les auxiliaires parajudiciaires autochtones ont rejoint leurs groupes clients
Les groupes clients du Programme APA sont les suivants :
- les prévenus autochtones et, dans les territoires, où les auxiliaires parajudiciaires s'occupent d'affaires civiles et pénales, les Autochtones qui sont des parties dans des affaires civiles;
- les familles des prévenus autochtones, les coaccusés, les victimes autochtones, les témoins autochtones, les cautions, les fonctionnaires des tribunaux (aide juridique, avocat de la défense, procureur, greffier, adjoint judiciaire), les juges et les juges de paix, les organismes d'application de la loi (services policiers, GRC, services policiers autochtones, shérifs, gardes-pêche et agents de la faune), organismes chargés du transport ou de la garde des prévenus autochtones et agents de libération conditionnelle et de probation, les collectivités autochtones, y compris les organismes et initiatives de justice communautaire autochtones, d'autres organismes non autochtones dont les services de protection de l'enfance et de prestation de services familiaux, les programmes de traitement de la toxicomanie, les organismes chargés des plaintes contre les organismes d'application de la loi et la magistrature et, enfin, les fonds d'indemnisation des victimes d'actes criminels.
Les représentants P-T et les répondants des OPS disent que l'atteinte des clients signifie pallier au manque de ressources humaines, y compris un manque d'auxiliaires parajudiciaires et le taux de roulement élevé, et relever d'autres défis comme le besoin de se rendre dans de petites collectivités isolées et les demandes concurrentes de service entre les collectivités. Les répondants des OPS ont aussi fait état des barrières linguistiques, des différences culturelles, des besoins supérieurs aux capacités et du chevauchement des tribunaux de circuit.
Les représentants de programme du ministère de la Justice ont souligné que la demande de services surpasse la capacité du système judiciaire pénal, situation empirée par le fait que les auxiliaires parajudiciaires doivent souvent exercer des fonctions qui excèdent les normes. Enfin, le ministère de la Justice constate que dans certaines administrations, la demande a suscité un élargissement du programme; ainsi, en Ontario et en Alberta, on a créé des postes d'auxiliaires parajudiciaires en droit de la famille.
Au moment de la présente évaluation, les données sur le nombre de clients desservis n'avaient pas encore été recueillies ou agrégées pour toutes les administrations.
Conclusion : Il n'y avait aucune donnée précise sur le nombre de clients atteints par le programme. Certains défis nuisent à l'atteinte des clients, notamment le manque d'auxiliaires parajudiciaires et le besoin de se déplacer pour rencontrer les clients.
2.12. Mesure dans laquelle les auxiliaires parajudiciaires autochtones ont facilité les liens entre les systèmes de justice officiel et communautaire et la collectivité autochtone
Pratiquement toutes les personnes interrogées estiment que les auxiliaires parajudiciaires avaient réussi à faciliter, au bénéfice du prévenu, l'établissement de liens entre les nouveaux programmes de justice communautaire et ceux qui sont bien établis, d'une part, et le système officiel de justice, d'autre part.
Presque tous les représentants P-T étaient d'avis que les relations entre les auxiliaires parajudiciaires et les responsables de justice communautaire sont bonnes et ils appuient cette affirmation d'exemples. Dans l'ensemble, les représentants P-T voient ces relations d'un bon œil, mais un représentant territorial a précisé qu'il existe peu d'occasions de tisser des liens depuis que le programme de justice communautaire dans son administration a été fortement réduit. Plusieurs provinces et territoires ont fusionné les postes d'auxiliaire parajudiciaire et de responsables de justice communautaire et quelques autres organisent des formations communes ou croisées pour ces deux groupes. Nombre de représentants P-T et d'OPS sont en outre chargés de l'application des initiatives de justice réparatrice et les premiers croient que les relations entre les auxiliaires et les responsables de la justice réparatrice aboutissent à la prestation de meilleurs services, à un accès amélioré à ces services et à une plus grande participation de la collectivité à la prise de décisions.
Selon les représentants P-T, ces liens plus étroits comportent néanmoins quelques effets négatifs :
- charge de travail accrue, surtout s'il n'y a aucun RJC dans la collectivité;
- conflit d'intérêts potentiel pour l'auxiliaire parajudiciaire, dont le rôle est de représenter et de défendre les meilleurs intérêts du client;
- confusion potentielle ou réelle des attributions;
- dans quelques administrations, besoin de plus de sensibilisation aux rôles propres à l'auxiliaire parajudiciaire et au RJC.
Des représentants P-T ont signalé la nécessité d'explorer les moyens d'appliquer une démarche plus intégrée ou de tisser de meilleurs liens avec la Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones à l'échelle nationale comme à l'échelle locale[5].
Les OPSPS et les RJC ont établi des liens de différentes manières. Les auxiliaires parajudiciaires et les RJC ont tenu des forums conjoints pour entretenir leurs bonnes relations, faciliter la communication locale et organiser des visites d'établissements correctionnels. Dans d'autres cas, la crédibilité de l'auxiliaire parajudiciaire auprès du tribunal (pour des questions comme celles qui se posaient dans l'affaire Gladue) favorise de bonnes relations et crée dans les faits un lobby efficace au sein du tribunal et auprès des décideurs. Certains auxiliaires parajudiciaires ont participé à des programmes de conciliation, de justice réparatrice et à l'intention des jeunes tandis que d'autres participent mensuellement à des audiences de détermination alternative de la peine ou siègent à des comités interorganismes dont font partie des responsables de justice communautaire. Les auxiliaires parajudiciaires et les RJC partagent leurs ressources en formation, se renvoient des clients et coordonnent les services qu'ils offrent. En fait, lorsqu'il n'y a pas de RJC dans une collectivité, ou que celui-ci est insuffisamment formé ou manque d'expérience ou d'assurance pour bien jouer son rôle, l'auxiliaire parajudiciaire prend la relève ou assure son encadrement.
Les responsables d'un programme de justice communautaire ont d'ailleurs dit que c'était grâce au Programme APA que leur propre programme avait été créé. Les OPS ont recensé d'autres avantages à cette relation entre les deux groupes :
- plus fort sentiment de responsabilisation collective dans la collectivité;
- occasion pour les contrevenants de guérir de manière plus efficace dans leur collectivité;
- échange de connaissances et échanges culturels plus faciles entre le système de justice pénale et la collectivité;
- plus de capacité au sein de la collectivité, lui permettant de s'attaquer aux racines de la criminalité et de rétablir l'harmonie;
- prestation unifiée de services, avec une vision ou une compréhension claire et commune;
- dispositions prises dans la collectivité, qui éliminent l'inquiétude de la victime que le contrevenant échappe à sa peine;
- pour l'auxiliaire parajudiciaire, meilleur accès à la formation et à l'acquisition d'expérience;
- crédibilité de la collectivité au sein des systèmes de justice communautaire;
- meilleure connaissance des antécédents des clients qui peuvent alors être communiqués au juge ou servir à mieux répondre aux besoins du client ou faire les renvois indiqués dans son cas.
Près de la moitié des OPS n'ont pu signaler de contraintes liées à ces relations de travail. En fait, la seule contrainte semble être le temps qu'il faut consacrer à instaurer ces relations et à les maintenir.
La moitié des auxiliaires parajudiciaires ont indiqué qu'ils siégeaient à un comité, à un conseil, à un groupe de travail, à une commission, ou qu'ils faisaient partie d'un réseau officiel non visé par le Programme APA en soi et estimaient que cela les aidait à mieux servir leurs clients. En outre, 98 % des auxiliaires parajudiciaires interrogés ont indiqué qu'ils connaissaient d'autres programmes et services accessibles à leurs clients dans leur collectivité.
Conclusion : Les auxiliaires parajudiciaires ont réussi à établir des liens entre les nouveaux programmes de justice communautaire et ceux qui étaient bien établis, d'une part, et le système officiel de justice, d'autre part. On trouve les liens les plus forts dans les OPS qui mettent aussi en œuvre des programmes de justice communautaire, ont mis en commun les postes d'auxiliaire parajudiciaire et de coordonnateur de justice communautaire et assurent des services de formation commune pour les deux groupes.
[5] Il faut souligner que le ministère de la Justice indique que la Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones relève depuis juin 2006 de la Direction générale des programmes, ce qui pourrait favoriser la réunion de groupes pour échanger sur les attributions et la formation.
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